АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А15-454/2018

г. Краснодар

29 января 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 января 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Экономстрой» (ИНН 0512085656, ОГРН 1070542003091), органа, осуществляющего публичные полномочия – администрации городского округа «город Дербент» (ИНН 0542009356, ОГРН 1020502003356) и третьего лица – муниципального казенного учреждения «Управление земельных и имущественных отношений» администрации городского округа «город Дербент», извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Экономстрой» на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 06.07.2018 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2018 (судьи Параскевова С.А., Афанасьева Л.В., Семенов М.У.) по делу № А15-454/2018, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Экономстрой» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд к администрации городского округа «город Дербент» (далее – администрация) с заявлением, в котором просило:

– признать незаконным постановление администрации от 03.08.2017 № 416 «О признании недействительным и отмене разрешения на строительство RU № 05-303000-075/16-2016 от 28.12.2016, выданного на строительство семиэтажного 25-ти квартирного жилого дома с подвальным этажом (корпус 3) по адресу: Республика Дагестан, г. Дербент, ул. Кобякова, 24» (далее – постановление от 03.08.2017 № 416);

– обязать администрацию устранить допущенные нарушения прав общества путем продления действия разрешения на строительство от 28.12.2016 RU № 05-303000-075/16-2016 на срок до 28.12.2020.

Заявление обоснованно ссылками на положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), нормы статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Требования мотивированы тем, что в постановлении администрации от 03.08.2017 № 416 отсутствует указание на основания для отмены разрешения на строительство, ранее выданного обществу. В результате принятия администрацией оспариваемого постановления общество понесло значительные финансовые потери, связанные с невозможностью строительства третьей очереди жилого многоквартирного дома (корпус № 3) по адресу: г. Дербент, ул. Кобякова, 24.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение «Управление земельных и имущественных отношений» администрации городского округа «город Дербент» (далее – учреждение).

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 06.07.2018, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2018, в удовлетворении требований отказано.

Судебные инстанции установили, что 29.04.2016 на основании постановления администрации от 28.04.2016 № 162 органом местного самоуправления и обществом заключен договор аренды земельных участков площадью 1472 кв. м и 970 кв. м с кадастровыми номерами 05:42:000031:139 и 05:42:000031:133 (соответственно). Общая площадь участков составляет 2442 кв. м. Обществу 23.05.2016 выдан градостроительный план (RU № 05303000-020/16-2016) на указанные земельные участки. Отделом архитектуры и градостроительства администрации 28.12.2016 обществу выдано разрешение на строительство № RU 05-303000-075/16-2016 со сроком действия до 28.12.2017. Постановлением администрации от 03.08.2017 № 416, ранее выданное обществу разрешение на строительство от 28.12.2016 RU № 05-303000-075/16-2016 признано недействительным и отменено в порядке самоконтроля. Ссылаясь на незаконность постановления администрации от 03.08.2017 № 416, общество просило в судебном порядке признать его недействительным, нарушающим права (интересы) заявителя в сфере предпринимательской деятельности. При разрешении спора суды руководствовались положениями статей 7, 8, 9, 115, частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). Судебные инстанции пришли к выводу о пропуске заявителем установленного законом срока на оспаривание муниципального ненормативного правового акта, что является самостоятельным (достаточным) основанием для отказа в удовлетворении требований. Суды установили, что общество 16.10.2017 обращалось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления от 03.08.2017 № 416. Определением от 23.10.2017 заявление оставлено без движения, делу присвоен номер № А15-5691/2017. Определением от 24.11.2017 заявление возращено в связи с неустранением обществом причин, явившихся основанием для оставления заявления без движения. Повторно общество обратилось в арбитражный суд с заявлением 06.02.2018 (по настоящему делу). Представитель общества в судебном заседании суда первой инстанции устно ходатайствовал о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления и просил исчислять процессуальный срок с ноября 2017 года (с момента возвращения первоначального заявления общества). Между тем, из заявления общества, поступившего в Арбитражный суд Республики Дагестан 16.10.2017 (дело № А15-5691/2017), следует, что о нарушении прав и законных интересов оспариваемым постановлением заявителю стало известно не позднее этой даты. Письменное мотивированное ходатайство с изложением причин и обстоятельств, свидетельствующих об уважительности причин пропуска установленного законом срока, обществом в материалы дела не представлено. Доказательств наличия у общества уважительных причин для пропуска срока на судебную защиту, материалы дела также не содержат, что влечет отказ в удовлетворении требований.

Общество обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Отклонив по формальным основаниям ходатайство о восстановлении срока, суд первой инстанции по существу не защитил нарушенные права общества, не обеспечил ему право на справедливое судебное разбирательство и создал условия для вынесения необоснованного решения. Рассмотрение дела длилось более пяти месяцев, в ходе судебного заседания исследовались предоставленные доказательства, при этом каких-либо оснований для применения срока, установленного частью 4 статьи 198 Кодекса, не возникало. Общество 16.10.2017 действительно оспорило в судебном порядке постановление администрации от 03.08.2017 № 416, то есть в срок, установленный Кодексом. Однако суд оставил заявление общества без рассмотрения ввиду неполной оплаты пошлины, несмотря на то, что общество прилагало справку об аресте счетов, препятствующей оплате государственной пошлины. Несмотря на это арбитражный суд вынес определение о возращении заявления от 24.11.2017, которое прилагалось обществом к заявлению при повторном обращении в арбитражный суд 06.02.2018. Суд апелляционной инстанции также не принял во внимание данные факты, посчитав правильным решение суда первой инстанции. Поэтому пропущенный обществом по уважительным причинам срок подачи заявления о признании незаконным постановления от 03.08.2017 № 416 подлежал восстановлению судом. Администрация в обоснование причин отмены разрешения на строительство, указала на его недействительность и противоречию закону, без конкретного указания, каким именно нормам законодательства не соответствует данное разрешение и какие причины послужили основанием для признания его недействительным. Реализация органом местного самоуправления полномочий по отмене ранее принятого акта не может и не должна основываться только на формальном праве его отмены. Администрация должна доказать несоответствие отменяемого муниципального акта требованиям действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону, не нарушать права заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их законные интересы. Действия органа местного самоуправления указывают на произвольный характер отмены ранее выданного разрешения на строительство от 28.12.2016 RU № 05-303000-075/16-2016, что может свидетельствовать о недобросовестном осуществлении им гражданских прав. Кроме того, администрацией не указано ни одно основание, предусмотренное статьей 51 Градостроительного кодекса, для прекращения действия разрешения на строительство. В оспариваемом постановлении не указана информация о прекращении прав общества на переданный в аренду земельный участок, документы необходимые для принятия решения о прекращении не получены, что также свидетельствует о незаконности оспариваемого постановления. При этом земельные участки (общей площадью 2442 кв. м), предоставленные по договору аренды от 29.04.2016 № 7, администрацией не могут быть изъяты, так как на нем уже осуществлено строительство двух многоквартирных домов (корпуса № 1 и № 2). Дома введены органом местного самоуправления в эксплуатацию и право собственности на квартиры в этих жилых домах зарегистрировано за гражданами. С момента приобретения в собственность гражданами квартир (право собственности на жилые помещения в многоквартирных жилых домах зарегистрированы задолго до принятия администрацией оспариваемого постановления) орган местного самоуправления не вправе предпринимать какие либо действия, связанные с прекращением права на такой земельный участок.

От администрации и учреждения отзывы на жалобу не поступили. 

Участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд не обеспечили. 

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, 29.04.2016 на основании постановления администрации от 28.04.2016 № 162 орган местного самоуправления и общество заключили договор № 7 аренды земельных участков площадью 1472 кв. м и 970 кв. м с кадастровыми номерами 05:42:000031:139 и 05:42:000031:133 (соответственно). Участки предоставлены обществу для строительства жилых многоквартирных домов. 

23 мая 2016 года утвержден градостроительный план (RU № 05303000-020/16-2016) на указанные земельные участки, который выдан обществу. 

28 декабря 2016 года отделом архитектуры и градостроительства администрации обществу выдано разрешение на строительство № RU 05-303000-075/16-2016 на срок до 28.12.2017. 

03 августа 2017 года постановлением администрации от 03.08.2017 № 416, ранее выданное отделом по делам архитектуры и градостроительства администрации разрешение на строительство от 28.12.2016 RU № 05-303000-075/16-2016 признано недействительным и отменено в порядке самоконтроля, как противоречащее закону. 

Общество, ссылаясь на незаконность постановления администрации от 03.08.2017 № 416, нарушающего его права (интересы) в сфере предпринимательской деятельности, оспорило его в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом. 

Основанием для признания незаконными ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие таких актов, решений (действий, бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) лица, обратившегося в арбитражный суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.

Исходя из норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган (организация) отказывает в его выдаче при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении изменений в разрешение (части 21.14, 21.15).

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им муниципальный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. При этом решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными. При этом лица, полагающие, что в результате отмены ранее принятого правового акта орган местного самоуправления нарушил требования закона и их права (интересы), вправе оспорить такие решения в судебном порядке.    

Соответствующее заявление может быть подано заинтересованным лицом в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (часть 4 статьи 198 Кодекса).

Конституционный  Суд  Российской  Федерации  в  Определении  от  02.12.2013  № 1908-О указал следующее. Согласно буквальному смыслу части 4 статьи 198 Кодекса для исчисления процессуального срока нужно исходить не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов. Необходимо исходить из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2008 № 12493/07 и от 09.11.2010 № 8184/10 также сформулированы правовые подходы по применению части 4 статьи 198 Кодекса. В названных постановлениях указано, что данная норма связывает начало течения срока на подачу заявления с моментом, когда обратившееся за защитой лицо узнало о нарушении своих прав и законных интересов, а не с моментом, когда оно могло или должно было узнать о таком нарушении. Срок для обращения в арбитражный суд исчисляется не с даты принятия оспариваемого заявителем ненормативного правового акта, а с даты, когда последнему стало известно о нарушении прав и законных интересов. 

Таким образом, срок для оспаривания ненормативного акта, признания незаконными действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, должен исчисляться с момента, когда заявитель узнал о нарушении своих прав и законных интересов.

Процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено Кодексом. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными (части 1, 2 статьи 117 Кодекса).

В постановлении от 06.11.2007 № 8673/07 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отметил, что установленный частью 4 статьи 198 Кодекса срок может быть восстановлен исключительно при наличии уважительных причин.

Вместе с тем, восстановление срока подачи заявления при отсутствии уважительности причин такого пропуска нарушает стабильность гражданского оборота и ставит в неравное положение участников судебного процесса, что является недопустимым.

Пропуск процессуального срока на обжалование ненормативного правового акта уполномоченного органа, его действий (бездействия), служит самостоятельным (достаточным) основанием для отказа в удовлетворении заявления (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.10.2006 № 7830/06, от 31.10.2006 № 8837/06, от 23.01.2007 № 11984/06, от 06.11.2007 № 8673/07).

Судебные инстанции при разрешении спора установили, что общество 16.10.2017 обращалось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления от 03.08.2017 № 416. Определением от 23.10.2017 заявление общества было оставлено без движения (дело № А15-5691/2017). Определением от 24.11.2017 заявление возращено обществу в связи с неустранением им причин, явившихся основанием для оставления заявления без движения. Следовательно, по состоянию на 16.10.2017 общество знало о нарушении своих прав и законных интересов оспариваемым постановлением. Заявление по настоящему делу подано обществом в арбитражный суд 06.02.2018. При этом заявителем обстоятельств объективного характера, не зависящих от общества, находящихся вне его контроля, при соблюдении им той заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях соблюдения установленного срока для подачи заявления, не приведено. Поэтому суды первой и апелляционной инстанций признали, что обществом пропущен процессуальный срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 Кодекса, что влечет отказ в удовлетворении требований.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Приведенные в кассационной жалобе общества доводы о необоснованности отказа судебных инстанций в удовлетворении его заявления на основании части 4 статьи 198 Кодекса ввиду наличия уважительных причин пропуска на оспаривание постановления от 03.08.2017 № 416, свидетельствующих о возможности его восстановления, исследовались судами при разрешении спора. Данные доводы признаны несостоятельными судебными инстанциями, которые пришли к выводу об отсутствии (недоказанности заявителем) обстоятельств (причин), объективно препятствовавших обществу своевременно обратиться в арбитражный суд с надлежащим заявлением об оспаривании указанного постановления. Общество, знавшее в октябре 2017 года о нарушении своих прав, несет риск наступления негативных последствий несовершения им процессуальных действий (статья 9 Кодекса). Определение арбитражного суда от 24.11.2017 по делу № А15-5691/2017 (о возвращении заявления общества от 16.10.2017)  в установленном порядке не обжаловалось. Материалы дела не подтверждают, что общество по объективным (не зависящим от него) причинам не имело возможности подать заявления об оспаривании постановления администрации от 03.08.2017 № 416 в период до февраля 2018 года. 

Довод жалобы о том, что администрация не привела причины, послужившие основанием для принятия оспариваемого постановления об отмене разрешения на строительство, противоречит материалам дела. Возражая против требований общества, орган местного самоуправления указывал на то, что выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства (жилого многоквартирного дома) по адресу: Республика Дагестан, г. Дербент, ул. Кобякова, 24 (корпус 3) изначально была невозможна. Предполагаемый к возведению жилой многоквартирный дом, согласно представленной проектной документации, выступает за границы арендуемого земельного участка. Площадь участка, используемого обществом для целей строительства явно недостаточна для нормальной эксплуатации жилого многоквартирного дома, предполагаемого к возведению. На данном земельном участке находится объект культурного наследия. Соответствующие исследования и заключение уполномоченного органа в области охраны объектов культурного наследия о допустимости ведения строительных работ на данном земельном участке не предоставлялись. 

В связи с доводами кассационной жалобы общества об отсутствии предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса оснований для прекращения действия разрешения на строительство (в том числе, и  в связи с наличием у застройщика законных прав на арендуемый земельный участок), суд округа полагает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. 

Одним из обязательных документов, представляемых для получения разрешения на строительство, в силу пункта 1 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, являются правоустанавливающие документы на земельный участок.

При этом под правоустанавливающим документом надлежит понимать документ, устанавливающий или удостоверяющий право застройщика на земельный участок, на котором предполагается производить строительство (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 № 309-КГ17-20985).

Материалы дела подтверждают, что земельные участки с кадастровыми номерами 05:42:000031:139 и 05:42:000031:133 предоставлялись обществу для строительства жилых многоквартирных домов. Из содержания градостроительного плана RU № 05303000-020/16-2016 на указанные земельные участки также следует, что основным видом их разрешенного использования является строительство многоквартирного жилого дома, состоящего из трех секций (блоков). 

По общему правилу, установленному пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона. Исключения из этого правила предусмотрены пунктом 2 статьи 39.6 Земельного кодекса, ни одно из которых не подпадает под обстоятельства предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, в аренду обществу.

В случае, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство зданий, предоставление такого земельного участка осуществляется путем проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, за исключением случаев проведения аукциона в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса (пункт 7 статьи 39.11 Земельного кодекса).

В статье 39.18 Земельного кодекса изложены особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Учитывая, что земельные участки, находящиеся в публичной собственности, предоставлялись органом местного самоуправления не гражданам для индивидуального жилищного строительства, а обществу – для строительства многоквартирного жилого дома, договор аренды должен был заключаться только по результатам проведения аукциона. Однако в деле отсутствуют какие-либо доказательства того, что земельные участки с кадастровыми номерами 05:42:000031:139 и 05:42:000031:133 предоставлялись обществу по результатам публичных процедур. В договоре аренды от 29.04.2016 № 7 также отсутствует информация о том, что земельные участки предоставлены обществу по итогам аукциона. Между тем, договор аренды земельного участка, относящегося к публичной собственности и предоставленного обществу для целей строительства, заключенный без проведения торгов, недействителен (ничтожен) как нарушающий требования закона (пункт 1 статьи 39.6, пункт 7 статьи 39.11 Земельного кодекса) и права (охраняемые законом интересы) третьих (неопределенного круга) лиц (пункт 2 статьи 168 Гражданского кодекса).

С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления. Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств и иное толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не является основанием для отмены решения и апелляционного постановления. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено. 

Государственная пошлина в доход федерального бюджета уплачена обществом при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 19.11.2018 № 84). 

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 06.07.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2018 по делу № А15-454/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

 

Председательствующий 							        В.Е. Епифанов

Судьи                                                                                                                   Н.С. Мазурова 

                                                                                                                             А.И. Мещерин