ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А40-72145/2017-2-556

город Москва

17 апреля 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2018 года

Полный текст постановления изготовлен 17 апреля 2018 года

Арбитражный суд Московского округа 

в составе: 

председательствующего-судьиАнаньиной Е.А.,

судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) ФСИН России: ФИО1 (дов. № исх-01-72564 от 09.12.2016 г.), ФИО2 (дов. № исх-1-74-74671 от 16.12.2016 г.);

от истца (заявителя) ФГУП «Калужское» ФСИН России: ФИО3 – директора (приказ № 144-лс от 01.03.2016 г.), ФИО4 (дов. от 09.01.2018 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) ФАС России: ФИО5 (дов. № ИА/496/18 от 10.01.2018 г.), ФИО6 (дов. № ИА/61810/17 от 06.09.2017 г.);

от третьего лица ООО «Спецпродукт»: не явились, извещены;

рассмотрев 11 апреля 2018 г. в судебном заседании кассационные жалобы ФСИН России и ФГУП «Калужское» ФСИН России

на решение Арбитражного суда города Москвы от 03 октября 2017 г.,

принятое судьей Махлаевой Т.И.,

на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 января 2018 г.,

принятое судьями Кочешковой М.В., Лепихиным Д.Е., Суминой О.С., 

по делу № А40-72145/2017-2-556

по заявлению Федеральной службы исполнения наказаний (119991, 

<

...>), Федерального государственного унитарного предприятия «Калужское» Федеральной службы исполнения наказаний (248002, 

<

...>)

к Федеральной антимонопольной службе (125993, 

<

...>)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо: ООО «Спецпродукт»,

УСТАНОВИЛ:

Федеральной службой исполнения наказаний (далее - ФСИН России, заявитель) в лице следственных изоляторов города Москвы была организована система продаж товаров для нужд осужденных и подозреваемых, при которой осужденные и подозреваемые имели право осуществить заказ товаров как у поставщиков, осуществляющих реализацию товаров посредством сети Интернет, так и у поставщиков, реализующих свою продукцию непосредственно через магазины, расположенные на территории следственных изоляторов.

Одновременно с этим родственники лиц, находящихся под стражей, имели возможность заказать товары у разных поставщиков товаров, осуществляющих торговлю посредством сети Интернет, как через терминалы, так и через Интернет-сайты, что исключало необходимость личного присутствия на территории следственных изоляторов.

До конца 2014 года каждым следственным изолятором города Москвы было заключено несколько договоров поставки товаров для нужд осужденных и подозреваемых.

До 2014 года жалобы на цены, ассортимент, а также качество товаров, реализуемых через магазины, расположенные на территории следственных изоляторов, в антимонопольные органы поступали крайне редко.

До изменения ФСИН России системы организации продаж следственные изоляторы города Москвы самостоятельно осуществляли организацию поставок товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей. Поставки в следственные изоляторы осуществлялись различными хозяйствующими субъектами, соответственно, цена и ассортимент товара для нужд лиц, содержащихся под стражей, формировались в конкурентных условиях.

ФСИН России были направлены в адрес начальников территориальных органов ФСИН России телеграммы от 21 октября 2013 г. № исх.-05-37251 с требованием заключить договоры между подчиненными исправительными учреждениями и Федеральным государственным унитарным предприятием «Калужское» Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФГУП «Калужское» ФСИН России, заявитель) о передаче на основе безвозмездного пользования объектов нежилого фонда, закрепленного на праве оперативного управления за территориальными органами ФСИН России и федеральными государственными унитарными предприятиями ФСИН России, а также с требованием заключить «Соглашения о взаимодействии» между следственными изоляторами и ФГУП «Калужское» ФСИН России с целью организации торговой деятельности по реализации продуктов питания и предметов первой необходимости для нужд осужденных.

Приказом ФСИН России от 11 ноября 2013 г. № 636 было доведено требование по проведению работы по организации в учреждениях территориальных органов ФСИН России торговой деятельности по реализации продуктов питания, предметов первой необходимости через магазины исправительных учреждений.

Письмом ФСИН России от 12 ноября 2014 г. № исх-05-53684 было выражено согласие на передачу нежилых помещений, находящихся на балансах федеральных казенных учреждений ФСИН России, в безвозмездное пользование на период деятельности ФГУП «Калужское» ФСИН России, территориальным органам уголовно-исполнительной системы поручено предоставить в территориальные управления Росимущества необходимый пакет документов на передаваемое имущество, являющееся предметом сделки.

Письмом ФСИН России от 25 ноября 2013 г. № 21-42313 и телеграммами ФСИН России от 13 ноября 2014 г. № 05-54085, от 21 марта 2014 г. № 05-11503 были конкретизированы и уточнены распоряжения относительно требования осуществлять организацию торговой деятельности исключительно через единственного хозяйствующего субъекта.

Результатом выполнения распоряжений ФСИН России, данных в указанных телеграммах, приказе и письме, стало изменение системы организации продажи (реализации) товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей на территориях учреждений ФСИН России, расположенных в границах города Москвы, с закреплением организации продажи (реализации) исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России.

Таким образом, распоряжениями ФСИН России к организации торговли и поставок в следственные изоляторы был допущен единственный хозяйствующий субъект.

Результатом стало прекращение прямых договорных отношений с хозяйствующими субъектами, которые осуществляли поставки товаров в СИЗО до направления ФСИН России телеграмм, приказа и письма. 

Из действовавших ранее сайтов, посредством которых осуществлялись продажи (реализация) товаров, был оставлен один www.skladsizo.ru.

Приказом Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России, антимонопольный орган от 20 ноября 2015 г. № 1143/15 было возбуждено антимонопольное дело в отношении Федеральной службы исполнения наказаний на основании заявления ООО «Спецпродукт», письма Московского УФАС России от 07 мая 2016 г. № ОК/16820 (вх. № 45702/15 от 08 мая 2016 г.), от 20 мая 2016 г. № ЕП/18577 (вх. № 50548/15 от 21 мая 2016 г.), письма Уполномоченного по правам человека Российской Федерации ФИО8 от 09 сентября 2015 г. № ЭП25888-28 (вх.97244/15 от 11 сентября 2015 г.).

Из представленных в антимонопольный орган заявлений и материалов следовало, что ФСИН России была изменена система организации продаж (реализации) товаров для нужд подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей в следственных изоляторах города Москвы, с закреплением полномочий по организации продаж (реализации) товаров исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России.

Рассмотрев представленные материалы, ФАС России пришла к выводу о том, что действия ФСИН России по изменению системы организации продажи (реализации) товаров для нужд подозреваемых и обвиняемых с закреплением организации продажи (реализации) исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России привели к сокращению количества хозяйствующих субъектов, являющихся поставщиками товаров; увеличению фактических расходов подозреваемых и обвиняемых (либо родственников в случае оформления заказа ими) на приобретение товаров, включенных в Перечень предметов первой необходимости, обуви, одежды и других промышленных товаров, а также продуктов питания, которые подозреваемые и обвиняемые могут иметь при себе, хранить, получать в посылках и передачах и приобретать по безналичному расчеты (приложение № 2 к Правилам внутреннего распорядка), при этом такое увеличение расходов не связано с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара. 

Кроме того, введение указанного административного барьера исключило возможность для входа на указанные рынки иных хозяйствующих субъектов помимо ФГУП «Калужское» ФСИН России.

По результатам рассмотрения заявлений и материалов, ФАС России приняла решение от 07 февраля 2017 г. № 1-15-198/00-18-15, которым признаны действия ФСИН России, направленные на изменения системы организации продаж (реализации) продуктов питания, предметов первой необходимости, а также других промышленных товаров для нужд подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей на территориях учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, расположенных в границах города Москвы, что привело к ограничению конкуренции, нарушающими положения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и выдала обязательное для исполнения предписание. 

Считая свои права нарушенными, ФСИН России и ФГУП «Калужское» ФСИН России обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России о признании недействительными решения и предписания по делу № 1-15-198/00-18-15 от 07 февраля 2017 г.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «Спецпродукт».

Решением Арбитражного суда города Москвы от 03 октября 2017 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 января  2018 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах ФСИН России и ФГУП «Калужское» ФСИН России просят об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения. 

В отзыве на кассационные жалобы ФАС России просит оставить судебные акты без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения, ссылаясь на соблюдение судами норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемых судебных актов.

Определением Арбитражного суда Московского округа от 15 марта 2018 г. рассмотрение кассационных жалоб было отложено по ходатайству ФСИН России в связи с обсуждением вопроса о заключении мирового соглашения.

В заседании суда кассационной инстанции представители ФСИН России и ФГУП «Калужское» ФСИН России заявили ходатайство об отложении рассмотрения кассационных жалоб с целью осуждения условий мирового соглашения.

Представитель ФАС России возражал против удовлетворения заявленного ходатайства, указав, что на предложенных условиях заключение мирового соглашения не представляется возможным.

Рассмотрев заявленное ходатайство, выслушав представителей ФАС России, суд кассационной инстанции определил: в удовлетворении заявленного ходатайства отказать.

Представители ФСИН России и ФГУП «Калужское» ФСИН России поддержал доводы своих кассационных жалоб, согласились с доводами кассационных жалоб друг друга. Представитель ФАС России против ее удовлетворения возражал.

Представитель ООО «Спецпродукт» в заседание кассационной инстанции не явился. 

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 22 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» за подозреваемыми и обвиняемыми (далее также - лица, содержащиеся под стражей) закреплено право приобретать по безналичному расчету продукты питания, предметы первой необходимости, а также промышленные товары (далее - товары) в магазине (ларьке) СИЗО или в иных торговых точках при отсутствии в СИЗО магазина (ларька).

В силу пункта 2 Приказа Минюста России от 14 октября 2005 г. № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы» (далее - Правила) ФСИН России обязан организовать исполнение указанных правил, в том числе реализацию закрепленного пунктом 59 Правил права на приобретение товаров лицами, содержащимися под стражей.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные в приведенной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (властных) инструментов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу о законности оспариваемых решения и предписания, поскольку ФСИН России допущено создание антиконкурентной системы организации продаж (реализации) товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей.

При этом судами установлено, что распоряжениями ФСИН России к организации торговли и поставок в следственные изоляторы был допущен единственный хозяйствующий субъект ФГУП «Калужское» ФСИН России.

Результатом стало прекращение прямых договорных отношений с хозяйствующими субъектами, которые осуществляли поставки товаров в СИЗО до направления ФСИН России телеграмм, приказа и письма.

Из действовавших ранее сайтов, посредством которых осуществлялись продажи (реализация) товаров, был оставлен один www.skladsizo.ru.

Действия ФСИН России по изменению системы организации продажи (реализации) товаров для нужд подозреваемых и обвиняемых с закреплением организации продажи (реализации) исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России привели к: сокращению количества хозяйствующих субъектов, являющихся поставщиками товаров; увеличению фактических расходов подозреваемых и обвиняемых (либо родственников в случае оформления заказа ими) на приобретение товаров, включенных в Перечень предметов первой необходимости, обуви, одежды и других промышленных товаров, а также продуктов питания, которые подозреваемые и обвиняемые могут иметь при себе, хранить, получать в посылках и передачах и приобретать по безналичному расчеты (приложение № 2 к Правилам внутреннего распорядка), при этом такое увеличение расходов не связано с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара. 

Введение указанного административного барьера исключило возможность для входа на указанные рынки иных хозяйствующих субъектов помимо ФГУП «Калужское» ФСИН России.

При изложенных обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что антимонопольным органом доказано наличие в действиях ФСИН России нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судами также принято во внимание, что при рассмотрении дела № 1-15-198/00-18-15 о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с требованиями статьи 39.1 Закона о защите конкуренции ФСИН России было выдано предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Предупреждение ФАС России).

В Предупреждении ФАС России было указано на необходимость разработки и реализации механизма (системы) обеспечения подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей на территориях учреждений ФСИН России, расположенных в границах города Москвы, продуктами питания и предметами первой необходимости, совершив, в том числе указанные в Предупреждении ФАС России действия.

Поскольку ФСИН России не совершила каких-либо действий по исполнению Предупреждения ФАС России, по результатам рассмотрения дела № 1-15-198/00-18-15 было выдано предписание ФАС России, которым ФСИН России для прекращения нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции предписано совершить действия, на необходимость совершения которых было указано, в том числе в Предупреждении ФАС России.

Предупреждение ФАС России было оспорено ФСИН России в рамках дела № А40-25399/2016. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06 июля 2016 г., оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Московского округа от 03 ноября 2016 г., Предупреждение ФАС России признано законным.

Относительно заявленных требований ФГУП «Калужское» ФСИН России суды также указали, что оспариваемые решение и предписание ФАС России вынесены только в отношении ФСИН России, указанные ненормативные акты не содержат властные предписания в отношении ФГУП «Калужское» ФСИН России.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В кассационных жалобах не приведено каких-либо доводов, свидетельствующих о нарушении судами норм материального или процессуального права, а излагается несогласие с выводами судов, сделанных на основании оценки представленных в материалы дела доказательств.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов кассационной жалобы, а также проверкой соответствия выводов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит переоценка представленных суду доказательств и сделанных на основании их оценки выводов.

Поскольку нормы материального права, регулирующие спорные отношения, судом применены правильно, процессуальных нарушений не допущено, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены или изменения принятых по делу судебных актов.

При таком положении обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 03 октября 2017 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 января 2018 г. по делу № А40-72145/2017-2-556 оставить без изменения, кассационные жалобы ФСИН России и ФГУП «Калужское» ФСИН России – без удовлетворения.

Председательствующий-судьяЕ.ФИО9

Судьи В.В.Кузнецов

Е.Е.Шевченко