ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А65-15626/2020

г. Самара

19 апреля 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 12 апреля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 апреля 2021 года.

 

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергеевой Н.В.,

судей Лихоманенко О.А., Бажана П.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

с участием:

от публичного акционерного общества «Вымпел-Коммуникации» - представитель ФИО2 (доверенность от 21.01.2021),

от Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – представитель ФИО3 (доверенность от 19.06.2020),

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан – представитель не явился, извещено,

от Прокуратуры РТ – представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 12 апреля 2021 года в помещении суда апелляционную жалобу Публичного акционерного общества «Вымпел-Коммуникации» на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 29 октября 2020 года по делу № А65-15626/2020 (судья Бредихина Н.Ю.)

по заявлению Публичного акционерного общества «Вымпел-Коммуникации», г. Москва

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан, г. Казань

при участии заинтересованных лиц: Прокуратуры РТ,

Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

о признании незаконным акта проверки от 22.06.2020 № 878 и предписания об устранении выявленных нарушений от 22.06.2020, 

 

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество «Вымпел-Коммуникации», г. Москва (далее по тексту - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан, г. Казань (далее по тексту - ответчик) о признании незаконным и отмене составленных в отношении заявителя акта проверки № 878 от 22.06.2020, предписания об устранении выявленных нарушений от 22.06.2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, в порядке ст. 51 АПК РФ, привлечены прокуратура республики Татарстан и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 29 октября 2021 года производство по делу в части требования о признании незаконным акта проверки №878 от 22.06.2020  прекращено, в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе ПАО «Вымпел-Коммуникации» просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым признать незаконными и отменить составленные в отношении заявителя акт проверки № 878 от 22.06.2020 и предписание об устранении выявленных нарушений от 22.06.2020.

В судебном заседании представитель ПАО «Вымпел-Коммуникации» доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, приведенным в отзыве на жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, явку представителей в суд не обеспечили.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьями 123 и 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется в соответствии со статьями 266 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по РТ ( Татарстан) № 878/10-п/в от 18.05.2020 в отношении заявителя была проведена плановая проверка с использованием средств дистанционного взаимодействия в период с 25.05.2020 по 22.06.2020.

В рамках указанного распоряжения проверка проводилась по разделу: размещение и эксплуатация стационарных передающих радиотехнических объектов, работающих в диапазоне частот 30кГЦ-300ГГц ( ПРТО).

По результатам проверки ответчиком был составлен акт от 22.06.2020 № 878, из которого следует выявленное ответчиком нарушение со стороны заявителя санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации помещений , оборудования, зданий, а именно:

- допущено строительство и эксплуатация базовых станций без санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проекта строительства ПРТО требованиям санитарных правил и нормативов и согласования ввода в эксплуатацию Главным государственным санитарным врачом по РТ: базовые станции №№ 56791 «ТатР_Менделеевск-Юбилейная-8», 51339 «КАЗ_Центр Семейного отдыха», 50500 «КАЗ_Родина,ОДН МИГ», 51066 «КАЗ_Березка», 57141 «КАЗ_Столетник», 51080 «КАЗ_Фучика 87А», 53133 «КАЗ_Болотникова», 51064 «КАЗ_Сафиуллина5а»,

- при эксплуатации базовых  станций     производственный контроль     уровня электромагнитного излучения (ЭМИ) внутри помещений жилых и общественных зданий проводится без учета приемо-передающего оборудования сторонних операторов связи, размещенного на одной территории ( опоре, крыше здания).

На основании акта проверки заявителю было выдано предписание от 22.06.2020, согласно которому заявителю необходимо устранить выявленные нарушения, а именно:

- не допускать ввод в эксплуатацию новых или технически реконструируемых передающих радиотехнических объектов (ПРТО) без проведения контрольных измерений интенсивности электромагнитного излучения, создаваемого приемо-передающим оборудованием и согласовании эксплуатации ПРТО;

- приостановить до получения разрешительной документации эксплуатацию базовых станций радиотелефонной подвижной сотовой связи по адресам: № 56791 «ТатР_Менделеевск-Юбилейная-8», 51339 «КАЗ_Центр Семейного отдыха», 50500 «КАЗ_Родина,ОДН МИГ», 51066 «КАЗ_Березка», 57141 «КАЗ_Столетник», 51080 «КАЗ_Фучика 87А», 53133 «КАЗ_Болотникова», 51064 «КАЗ_Сафиуллина5а»;

- получить санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии требованиям санитарно-эпидемиологических норм и правил проектов размещения базовых станций радиотелефонной подвижной (сотовой) связи по адресам: № 56791 «ТатР_Менделеевск-Юбилейная-8», 51339 «КАЗ_Центр Семейного отдыха», 50500 «КАЗ_Родина,ОДН МИГ», 51066 «КАЗ_Березка», 57141 «КАЗ_Столетник», 51080 «КАЗ_Фучика 87А», 53133 «КАЗ_Болотникова», 51064 «КАЗ_Сафиуллина5а»;

- согласовать ввод в эксплуатацию базовых станций радиотелефонной подвижной (сотовой)   связи     по   адресам:   №   56791   «ТатР_Менделеевск-Юбилейная-8»,   51339 «КАЗ_Центр   Семейного   отдыха»,   50500 «КАЗ_Родина,ОДН МИГ», 51066 «КАЗ_Березка», 57141 «КАЗ_Столетник», 51080 «КАЗ_Фучика 87А», 53133 «КАЗ_Болотникова», 51064 «КАЗ_Сафиуллина5а»;

- обеспечить проведение производственного контроля за уровнем электромагнитного излучения внутри помещений жилых и общественных зданий приемо-передающим оборудованием базовых станций с учетом БС сторонних операторов связи, размещенных на одной территории ( опоре, крыше здания), (профилактических) мероприятий.

Не согласившись с актом проверки и выданным предписанием, заявитель оспорил их в судебном порядке.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает на то, что административным органом нарушен порядок организации и проведения плановой проверки, а именно: проверка проведена с нарушением ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ ( в ред. от 01.04.2020 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля ( надзора) и муниципального контроля».

Как указывает заявитель, на официальном сайте Федеральной службы Роспотребнадзора размещена информация о присвоении категорий риска в отношении обособленных подразделений заявителя в различных субъектах РФ, что, по мнению заявителя, противоречит положениям ст.8.1 Закона № 294-ФЗ. В отношении непосредственно юридического лица в целом категория риска не установлена.

В то время как , согласно правовой позиции ВС РФ , изложенной в определении от 28.02.2020 г. № 306-ЭС19-19540, нормы ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ подразумевают, что отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов. Определенный класс опасности должен быть установлен один на все юридическое лицо, а не на каждый его филиал в разных регионах.

Таким образом, заявитель делает вывод о том, что поскольку в отношении заявителя в целом категория риска или класс опасности используемых им производственных объектов не присвоены, при организации и проведении плановых проверок следует руководствоваться общими положениями ст. 9 Закона № 294-ФЗ, а именно, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В то же время, административным органом уже проводилась плановая выездная проверка в 2018 г., о чем свидетельствует акт проверки № 294-ФЗ от 12.03.20218 г. Следовательно, следующая проверка не могла быть проведена ранее 2021 г.

Изложенное, по мнению заявителя, свидетельствует о безосновательности и незаконности проверки и выданного предписания.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В части требований о признании незаконным акта проверки суд первой инстанции пришел к верному выводу о прекращении производства по делу по следующим оснвоаниям.

Оспариваемый акт проверки от 22.06.2020 г. № 878 не является ненормативным правовым актом, поскольку не носит властно-распорядительного характера и не содержит отдельных обязательных предписаний, распоряжений, напрямую влекущих возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий для заявителя.

Составление акта проверки по результатам проверочных мероприятий является обязанностью уполномоченного органа.

Оспариваемый акт проверки содержит сведения о результатах проверки в форме фиксации в письменном виде информации об обстоятельствах, установленных проверяющими должностными лицами в ходе проверки.

Изложенные в акте проверки сведения не порождают сами по себе каких-либо правовых последствий для заявителя и подлежат объективной оценке при принятии соответствующего последующего властного решения.

Основанием для устранения выявленных нарушений и возникновения негативных для заявителя последствий является соответствующее властно-распорядительное решение уполномоченного органа, которое может быть обжаловано в суд как ненормативный правовой акт.

В данном случае указанным актом является предписание от 22.06.2020 г.

В свою очередь, акт проверки является письменным средством фиксации сведений, доказательством, используемым и подлежащим оценке при принятии соответствующего властного решения.

Следовательно, вопрос о предполагаемом, по мнению заявителя, нарушении закона, его прав и законных интересов может рассматриваться в арбитражном суде применительно к данному случаю только при обжаловании принятого ответчиком ненормативного правового акта (в данном случае предписания) как имеющего для заявителя правовые последствия.

Несмотря на ссылки заявителя в тексте заявления на положения ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ, требование о признании результатов проверки недействительными заявителем не заявлено, в то время как судом неоднократно предлагалось заявителю уточнить требования в данной части.

Пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

С учетом изложенного, производство по требованию о признании незаконным акта проверки от 22.06.2020 г. № 878 подлежит прекращению.

В части требований о признании предписания от 22.06.2020 г. незаконным судом первой инстанции обоснованно не установлено правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с положениями ст. 27 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»№ 52-ФЗ от 30.03.1999 г. условия работы с машинами, механизмами, установками, устройствами, аппаратами, которые являются источниками физических факторов воздействия на человека (шума, вибрации, ультразвуковых, инфразвуковых воздействий, теплового, ионизирующего, неионизирующего и иного излучения), не должны оказывать вредное воздействие на человека.

Критерии безопасности и (или) безвредности условий работ с источниками физических факторов воздействия на человека, в том числе предельно допустимые уровни воздействия, устанавливаются санитарными правилами.

Использование машин, механизмов, установок, устройств и аппаратов, а также производство, применение (использование), транспортировка, хранение и захоронение радиоактивных веществ, материалов и отходов, являющихся источниками физических факторов воздействия на человека, указанных в пункте 1 настоящей статьи, допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий работы с источниками физических факторов воздействия на человека санитарным правилам.

Отношения, возникающие в области обеспечения радиационной безопасности населения и безопасности работ с источниками ионизирующих излучений, устанавливаются законодательством Российской Федерации.

В силу п. 3 ст. 39 Закона № 52-ФЗ соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В соответствии с положениями СанПиН 2.18/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов (ПРТО)» уровни ЭМП, создаваемые ПРТО на селитебной территории, в местах массового отдыха, внутри жилых , общественных, производственных помещений, подвергающихся воздействию внешнего ЭМП РЧ, не должны превышать ПДУ, указанные в приложение 1 ( табл.2) с учетом вторичного излучения ( п.3.3 СанПиН).

Утверждение проектной документации по строительству, реконструкции, техническому перевооружению, расширению и ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных ПРТО допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их настоящим санитарным правилам ( п. 3.7 СанПиН).

Перечень сведений и материалов, подлежащих включению в санитарно-эпидемиологическое заключение и приложения к нему, представлен в приложении 1. Обязанность предоставления этих сведений и материалов, а также организация проведения расчетов распределения уровней ЭМП, границ СЗЗ и зон ограничения, измерений уровней ЭМП лежит на владельце ( администрации) ПРТО ( п. 3.10 СанПиН).

При размещении на территории (опоре, крыше здания) ПРТО антенн нескольких передатчиков проводится санитарно-эпидемиологическая экспертиза на ПРТО в целом. Санитарно-эпидемиологическое заключение   также выдается на ПРТО в целом ( п. 3.11 СанПиН).

Владельцы ПРТО осуществляют производственный контроль за соблюдением настоящих санитарных правил и проведением санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий в процессе эксплуатации ПРТО. ( п. 6.1 СанПиН).

Производственный контроль за соблюдением санитарных правил осуществляется в соответствии с нормативными документами по организации и проведению производственного контроля за соблюдением санитарных правил и санитарно-эпидемиологических ( профилактических мероприятий) ( п. 6.2 СанПиН).

Для контроля уровней ЭМП, создаваемых ПРТО, используются расчетные и инструментальные методы в соответствии с методическими указаниями, утвержденными в установленном порядке ( п.4.1.1 Сан ПиН).

Инструментальный контроль уровней ЭМП проводится в том числе при вводе в эксплуатацию ПРТО ( п. 4.2.2. СанПиН).

Выявленные нарушения заявителем по существу не оспариваются, доказательства, которые могли бы указывать на необоснованность нарушений, в материалы дела не представлены.

Как указывает заявитель, предписание оспаривается им только по процессуальным основаниям.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, данная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 N 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.

Согласно пункту 67 данного Регламента в случаях обнаружения в ходе проверки нарушений обязательных требований должностное лицо Роспотребнадзора, уполномоченное провести проверку, принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции.

Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в Закон N 294-ФЗ введена статья 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)".

Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации (часть 1.1 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 настоящей статьи.

На основании части 2 статьи 12 Закона № 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Согласно части 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 данного Закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

Пунктом 3 этой статьи предусмотрено, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий - не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.

В части 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ закреплено правило установления срока проведения проверки в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этой нормой срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 Закона № 294-ФЗ проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

Данная редакция части 4 статьи 13 Закона (с указанием на общий срок проведения проверки) уточнена Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Как следует из материалов дела, в отношении заявителя была проведена плановая выездная проверка в период с 08.02.2018 г. по 12.03.2018 г., общая продолжительность проверки составила 44 часа., а также проверка в период с 25.05.2020 г. по 22.06.2020 г., общая продолжительность проверки - 20 рабочих дней.

Сведения об иных проведенных плановых проверках в отношении заявителя в материалах дела отсутствуют.

Согласно части 9.3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Федерального закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

В соответствии с положениями ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход.

Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации.

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска - также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора) определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом или Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить общие требования к критериям отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора), а также к порядку их установления.

Правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации. Указанные правила должны предусматривать возможность подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска или класса (категории) опасности.

При этом, в соответствии с п. 17 Постановления Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" в целях применения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральным медико-биологическим агентством риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного надзора деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемые ими производственные объекты (далее - объекты государственного надзора) подлежат отнесению к определенной категории риска в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Отнесение объектов государственного надзора к определенной категории риска осуществляется на основании критериев отнесения объектов государственного надзора к категориям риска согласно приложению к указанному постановлению.

В силу п. 17 Постановления Правительства № 476 отнесение объектов государственного надзора к категориям риска осуществляется:

а) решением главного государственного санитарного врача Российской Федерации или главного государственного санитарного врача Федерального медико-биологического агентства - при отнесении объектов государственного надзора к категории чрезвычайно высокого риска;

б) решениями главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации или руководителей территориальных органов Федерального медико-биологического агентства, должностными регламентами которых предусмотрены полномочия по осуществлению государственного надзора, - при отнесении объектов государственного надзора к категориям высокого и значительного риска;

в) решениями должностных лиц по месту нахождения объекта государственного надзора, определенных главным государственным санитарным врачом Российской Федерации или главным государственным санитарным врачом Федерального медико-биологического агентства, - при отнесении объектов государственного надзора к категориям среднего и умеренного риска.

При отсутствии решения об отнесении объекта государственного надзора к определенной категории риска объект государственного надзора считается отнесенным к категории низкого риска.

Согласно п. 20 Постановления Правительства № 476 проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью:

для категории чрезвычайно высокого риска - один раз в календарном году;

для категории высокого риска - один раз в 2 года;

для категории значительного риска - один раз в 3 года;

для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года;

для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 6 лет.

В отношении объектов государственного надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Как следует из материалов дела, Решением Главного государственного санитарного врача РФ № 1 от 28.08.2019 г. об определении перечня видов деятельности ЮЛ и ИП и (или) используемых ими производственных объектов, отнесенных к чрезвычайно высокой категории риска для заявителя ( Казанский филиал ПАО «Вымпел-Коммуникации» по виду деятельности - деятельность в области связи установлена категория риска - «чрезвычайно высокий риск», т.е. ( 1 класс опасности) с установленной периодичностью  плановых проверок 1 раз в год.

При определении класса опасности, категории риска учитывались вид деятельности, численность населения, находящегося под воздействием физических факторов ( радиоэлектронные средства связи, каждый из которых является источником элекромагнитных излучений различного стандарта, потенциальный риск причинения вреда здоровью осуществляемой деятельностью населению Республики Татарстан, результаты контрольно-надзорной деятельности.

Доводы заявителя о том, что при неприсвоении категории риска в целом по юридическому лицу необходимо руководствоваться общим сроком, установленным для периодичности проверок - 1 раз в три года, суд полагает основанными на неверном толковании норм закона.

Как было указано выше, при отсутствии решения об отнесении объекта государственного надзора к определенной категории риска объект считается отнесенным к   категории низкого риска.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае решение об отнесении объекта государственного надзора к чрезвычайно высокой категории было принято Главным государственным санитарным врачом, соответственно, правовые основания для возможности применения к заявителю положений п. 19 Постановления Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» отсутствуют.

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в силу положений Постановления Правительства № 806 от 17.08.2016 г. "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" вправе подать в орган государственного контроля (надзора) заявление об изменении присвоенных ранее их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или класса опасности по соответствующему виду государственного контроля (надзора) (далее - заявление).

В случае несогласия с принятым органом государственного контроля (надзора) решением об отказе в удовлетворении заявления юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе обжаловать такое решение в административном и (или) судебном порядке.

Вместе с тем, решение Главного государственного врача о присвоении категории опасности не было оспорено заявителем.

Более того, постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" определено, что при наличии критериев, позволяющих отнести объект государственного контроля (надзора) к различным категориям риска или классам опасности, подлежат применению критерии, относящие объект государственного контроля (надзора) к более высоким категориям риска или классам опасности.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что  ответчик обоснованно осуществил проведение проверки с периодичностью, определенной для наиболее высокой категории риска, в связи с чем основания для признания оспариваемого предписания незаконным отсутствуют.

Доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не принимаются во внимание по следующим основаниям.

Заявителем неверно истолкованы положения части 9.3 статьи 9 и частей 1 и 2 статьи 8.1 Закона № 294-ФЗ, которыми закреплено, что Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в зависимости от отнесения деятельности юридического лица и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, и заявитель ошибочно полагает, что периодичность проведения плановых проверок в отношении используемых заявителем производственных объектов ПАО «ВымпелКом» в различных субъектах Российской Федерации должна быть единая.

Установленный законом трехлетний срок между плановыми проверками юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно для каждого вида деятельности производственных объектов юридического лица.

В силу части 1 статьи 8.1 Закона № 294-ФЗ в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых Правительством Российской Федерации, применяют риск - ориентированный подход. Постановлением Правительства № 806 утвержден Перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, в числе которых -федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляемый Роспотребнадзором.

Данным постановлением предусмотрено шесть категорий риска и классов опасности, от которых зависит периодичность проведения плановых проверок.

Таким образом, периодичность проведения плановой проверки в отношении объектов ПАО «ВымпелКом» на территории каждого субъекта Российской Федерации формируется с учетом риск-ориентированного подхода в зависимости от присвоенного класса (категории) опасности объекта проверки и зависит, в том числе от показателей потенциального риска причинения вреда здоровью, численности населения, находящегося под воздействием объекта государственного надзора, средневзвешенной частоты нарушений на одну проверку при осуществлении определенного вида деятельности, тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В целом же, внедрение риск-ориентированного подхода в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения имеет важную роль для соблюдения условий пропорциональности интенсивности контрольно-надзорной деятельности риску причинения вреда здоровью всего населения и конкретных категорий работников, потребителей, товаров и услуг; концентрации условий надзорных органов на объектах, представляющих наибольшую опасность для здоровья человека; сокращения числа проверок на объектах наименьшего риска для населения, работников, потребителей; улучшения качества среды обитания, условий труда и безопасности потребительской продукции за счет предупреждения нарушений санитарного законодательства объектами, представляющими наибольший риск для здоровья, а также стимулирования объектов надзора к соблюдению требований санитарного законодательства через возможность обоснованного снижения периодичности плановых проверок.

В соответствии с пунктом 14 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных постановлением Правительства 16 № 806, пунктом 20 Положения о Федеральном государственном санитарно- эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476 (далее — Положение № 476) установлена периодичность плановых проверок в отношении объектов государственного надзора в зависимости от присвоенной категории риска.

Таким образом, категория риска определяется и присваивается как производственным объектам, которые используются организациями, так и тем видам деятельности, которыми занимаются организации и предприниматели (пункт 17 Положения № 476) и то и другое относится к «объектам государственного надзора» (пункт 1 Правил утвержденных постановлением Правительства № 806).

Объектом проверки может являться как хозяйственная деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целом, так и отдельные производственные объекты.

Согласно пункту 18 Положения № 476 отнесение объектов государственного надзора к категории чрезвычайно высокого риска осуществляется решением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

Решением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации № 1 от 28.08.2019 деятельность в области связи по месту нахождения производственных объектов ПАР «ВымпелКом», находящихся на территории Республики Татарстан (г. Казань, г. Чистополь, г. Бугульма и др.) отнесено к категории чрезвычайно высокого риска (1 класс опасности).

При определении класса опасности, категории риска учитывались вид деятельности; численность населения, находящегося под воздействием физических факторов (радиоэлектронные средства связи, каждый из которых является источником электромагнитных излучений различного стандарта (3G, 4G, 5G); потенциальный риск причинения вреда здоровью осуществляемой деятельностью населению Республики Татарстан; результаты контрольно-надзорной деятельности (в том числе количество постановлений о привлечении к административной ответственности вынесенных Управлением).

Поскольку Решением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации № 1 от 28.08.2019 объекты государственного надзора на территории Республики Татарстан отнесены к категории чрезвычайного высокого риска, в соответствии с Постановлением Правительства № 806 в отношении объектов надзора плановые проверки должны проводиться один раз в календарном году.

Кроме того, как указывает заявитель информация об отнесении видов деятельности ПАО «ВымпелКом» и (или) используемых им производственных объектов к чрезвычайно высокой категории риска находится в свободном доступе на официальном сайте Роспотребнадзора.

При этом в соответствии с пунктом 17 постановления Правительства № 806 ПАО «ВымпелКом» не обращался в уполномоченный орган с заявлением об изменении присвоенного его деятельности и (или) производственных объектов категории риска.

Таким образом, доводы заявителя, указывающие на нарушение территориальным органом Роспотребнадзора условий периодичности плановых проверок, являются необоснованными и неправомерными.

Кроме того, заявителем также не учтено, что законность планирования плановых проверок в отношении ПАО «ВымпелКом» при формировании оспариваемого плана на 2020 год подтверждена его согласованием с органами прокуратуры субъекта Российской Федерации (части 6.1, 6.2 статьи 9 Закона № 294-ФЗ) и что сводные планы плановых проверок всех объектов надзора на территории Российской Федерации были сформированы и утверждены Генеральной прокуратурой Российской Федерации (части 6.4, 7 статьи 9 Закона № 294-ФЗ) с учетом требований предусмотренных Законом № 294-ФЗ.

В силу требований приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.08.2010 № 313 (действовавшего на момент формирования плана проверок, указанных заявителем) проверка законности и обоснованности включения в план проверок объектов государственного контроля при формировании сводного плана проверок производится органами прокуратуры на основании пунктов 12 и 17 этого приказа, а в соответствии с пунктом 10 этого приказа при формировании сводного плана прокуроры оценивают соблюдение органами контроля основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

На этапе рассмотрения представленного проекта плана органами прокуратуры на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) в план могут быть внесены предложения об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок.

После устранения выявленных органами прокуратуры замечаний и согласования сроков проведения выпавших совместных плановых проверок с другими органами контроля (надзора) план утверждается руководителем органа государственного контроля (надзора) и в установленные сроки размещается на официальном сайте органа.

Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» до 31 декабря текущего года.

Сформированный ежегодный сводный план проведения плановых проверок является единственным основанием, дающим право органу государственного контроля (надзора), органу муниципального контроля в соответствии с их полномочиями провести плановую проверку в отношении включенного в план субъекта хозяйственной деятельности на законных основаниях.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводом заявителя, что его позиция о подходах к исчислению периодичности проведения плановой проверки в отношении ПАО «ВымпелКом» также подтверждается позицией Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.02.2020, в связи со следующим.

При рассмотрении данного спора, выводы, содержащиеся в Определении от 28.02.2020, связаны исключительно с результатом рассмотрения судебного дела об оспаривании конкретного распоряжения о проведении плановой проверки, а значит не могут иметь преюдициального характера (т.е. носить характер заранее установленных обстоятельств) незаконности соответствующих действий (бездействий)   иных   территориальных   органов   Роспотребнадзора (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2014 № 2528-0, от 23.12.2014 № 2773-0 и от 17.02.2015 № 274-0, а также Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10.07.2018 № 307-АД18-976).

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции.

Обстоятельства дела судом первой инстанции исследованы полно, объективно и всесторонне, им дана надлежащая правовая оценка.

Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 29 октября 2020 года по делу №А65-15626/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

 

Председательствующий                                                                       Н.В. Сергеева

Судьи                                                                                                      О.А. Лихоманенко

П.В. Бажан