АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-4725/2018

г. Краснодар

03 декабря 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме  03 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Гиданкиной А.В. и Денека И.М., в отсутствие в судебном заседании заявителя − общества с ограниченной ответственностью Научно-производственная компания «Альфа» (ИНН 6167071730, ОГРН 1096195004366),  заинтересованного лица − Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1026103173172), третьего лица: муниципального бюджетного учреждения здравоохранения «Городская больница № 7» г. Таганрога Ростовской области, извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.05.2018 (судья Паутова Л.Н.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2018 (судьи Соловьева М.В., Гуденица Т.Г., Филимонова С.С.) по делу № А53-4725/2018, установил следующее. 

ООО НПК «Альфа» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – управление) от 22.11.2017 исх. № 21719/04, которым обществу отказано в возбуждении дела о нарушении МБУЗ «Городская больница № 7» г. Таганрога Ростовской области (далее − учреждение) антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено учреждение.

Решением суда от 30.05.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 20.08.2018, признано незаконным решение управления. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемое решение управления не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее − Закон о защите конкуренции) и при его вынесении нарушены права и законные интересы заявителя.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты. По мнению заявителя жалобы, «Образец технического задания на поставку дезинфицирующих средств» содержит 11 видов описания универсальных дезинфицирующих средств, однако не указано наименование средств, их количество и т.д. Согласно информации, опубликованной на сайте www.zakupki.gov.ru, участники закупки, в частности МБУЗ «Первая городская больница», указали 11 наименований дезинфицирующих средств, которые необходимы учреждению, а МБУЗ «Детская городская поликлиника № 1» указало 1 наименование дезинфицирующего средства. Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии конкуренции и отсутствии обязанности для участников закупки указывать средства, предусмотренные в  «Образце технического задания на поставку дезинфицирующих средств».

В отзыве на кассационную жалобу и дополнении общество просит оставить судебные акты без изменения, указывая на их законность и обоснованность.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, приказом Управления здравоохранения города Таганрога от 15.07.2017 № 285 учреждение определено в качестве организатора торгов на право заключить договор поставки дезинфицирующих средств в 2018 году для медицинских учреждений города Таганрога. В связи с этим учреждение 14.09.2017 направило в адрес муниципальных учреждений здравоохранения города Таганрога, участвующих в совместной закупке дезинфицирующих средств, письмо, согласно которому указанным учреждениям необходимо предоставить потребность на 2018 год на закупку дезинфицирующих средств в соответствии с представленной формой и техническим заданием, для проведения совместных торгов. В приложении № 1 указанного письма содержится форма описания объекта закупки, которую необходимо заполнить участнику совместных торгов, и которая содержит графы «объект закупки», «объем закупки», «начальная цена», «срок поставки» и др. Приложение № 2 к указанному письму содержит «Образец технического задания на поставку дезинфицирующих средств».

Общество обратилось в управление 27.09.2017 с жалобой на действия учреждения, которые, по мнению заявителя, содержат признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. По итогам рассмотрения данной жалобы управление пришло к выводу об отсутствии в действиях учреждения признаков нарушения антимонопольного законодательства и  приняло решение от 22.11.2017 № 21719/04 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Общество, не согласившись с вынесенным решением управления, обратилось в арбитражный суд. Удовлетворяя заявление, суды обоснованно исходили из следующего.

Основания и порядок возбуждения производства по жалобам на нарушения антимонопольного законодательства регламентируется главой 9 Закона о защите конкуренции. Статьей 39 Закона о защите конкуренции предусмотрены основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, место рассмотрения дела, а также последствия выявления признаков административного правонарушения при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства. В соответствии с частью 1 названной статьи антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции) является: 1) поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; 2) заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства;                                  3) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства; 4) сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; 5) результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Из указанных положений следует, что антимонопольный орган обязан возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства при наличии признаков нарушений антимонопольного законодательства, которые могут быть доведены любым из приведенных выше способом.

Если заявление по пункту 2 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции уже позволяет признаки нарушения указанного закона, отсутствует необходимость проводить внеплановую проверку этого же обращения по пункту 5 части 2 статьи 39 Закона.

К числу признаков ограничения конкуренции (как одного из нарушений антимонопольного законодательства) пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции относит сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В свою очередь, положениями части 1 статьи 44 Закона о защите конкуренции определено содержание заявления о нарушении антимонопольного законодательства. Оно должно содержать сведения о заявителе (фамилия, имя, отчество и адрес места жительства для физического лица; наименование и место нахождения для юридического лица); имеющиеся у заявителя сведения о лице, в отношении которого подано заявление; описание нарушения антимонопольного законодательства; существо требований, с которыми заявитель обращается; перечень прилагаемых документов (часть 1 статьи 44 Закона о защите конкуренции). В соответствии с частью 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

Таким образом, Закон о защите конкуренции не предъявляет к заявителю требований о правовой квалификации нарушений; являясь специально уполномоченным в сфере защиты конкуренции органом, не будучи связанной правовой квалификацией нарушений заявителем, антимонопольная служба имеет возможности и полномочия правильно определить признаки и суть нарушений и лицо (лиц), чьи действия имеют признаки нарушения конкуренции; несоответствие заявления по содержанию является основанием оставления заявления без рассмотрения.

Суды установили, что на момент обращения общества в управление торги не проводились, заявитель обжаловал действия учреждения на этапе, когда торги не были назначены и проведены. Учреждение, являющееся организатором торгов, самостоятельно, за заказчиков, разработало техническое задание на закупку дезинфицирующих средств и спустило его «сверху-вниз». Данный факт учреждением не оспаривается. Исходя из указанных обстоятельств, суды пришли к верному выводу о том, что формирование и рассылка унифицированных технических заданий и сбор потребностей заказчиков на основе таких заданий прямо нарушает антимонопольное законодательство.

Суды при этом отметили, что поступившее из ФАС России по подведомственности заявление общества управление не оставило без рассмотрения, что свидетельствует об отсутствии оснований утверждать, что существо нарушения или требований заявителя антимонопольному органу было не понятно. Кроме того, общество указало на признаки ограничения конкуренции действиями учреждения. Отсутствие определения о возбуждении дела в указанной ситуации не может свидетельствовать, что управление не приступило к рассмотрению обращения, так как в оспариваемом решении управление приводит доводы по статье 15 Закона о защите конкуренции. Таким образом, фактически заявление принято, а значит, должно было быть рассмотрено по той процедуре, которая предусмотрена статьей 9 Закона о защите конкуренции и Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339-ФЗ, и которая должна завершиться одним из трех указанных в части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции способом.

В частности, следуя установленному законом порядку, при обнаружении соответствующих оснований, управление обязано воспользоваться введенным в Закон о защите конкуренции механизмом, имеющим пресекательно-превентивную направленность − вынести предупреждение в адрес установленного им субъекта (субъектов).

В силу части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения (в том числе) статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении (в том числе) статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается. В соответствии с частью 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения в том числе статьи 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

Соответственно, соблюдение названного порядка и сроков антимонопольным органом позволяет пресечь нарушение антимонопольного законодательства, при выявлении указанных фактов в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд − предотвратить негативные последствия, связанные с назначением и проведением закупочных процедур, заключение и исполнение сделок с нарушением закона, в антиконкурентных условиях, т.е. выполнить возложенные законом обязанности в одной из важнейших публичных сфер.

Для заявителей, полагающих, что в сфере размещения заказа для государственных и муниципальных нужд формируются условия для последующих антиконкурентных действий, своевременное реагирование антимонопольного органа на выявленные признаки нарушений антимонопольного законодательства или получение ответа антимонопольного органа об отсутствии таких признаков означает соблюдение правовых гарантий защиты прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, соблюдение принципов, закрепленных в пункте 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции.

В нарушение указанных норм Закона управление не завершило процедуру рассмотрения жалобы в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. 

Суды установили, что соглашение о проведении совместных электронных аукционов подписано 30.09.2016, то есть фактически после формирования технического задания на поставку дезинфицирующих средств с описанием из функциональных характеристик. Следовательно, учреждение самостоятельно, до заключения соглашения от 30.09.2016 сформировало техническое задание на поставку дезинфицирующих средств с описанием функциональных характеристик (согласно своей собственной потребности), что является нарушением Порядка проведения совместных конкурсов и аукционов, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2018 № 1088 «Об утверждении правил проведения совместных конкурсов и аукционов» (далее − Порядок).

Согласно пункту 1.3 приложения № 1 к приказу ФАС России от 28.12.2015                         № 1318/15 «Об утверждении Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства» следует, что основанием для направления предостережения должностному лицу федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственного внебюджетного фонда является информация о планируемых таким должностным лицом действиях (бездействии), способных привести к нарушению антимонопольного законодательства, если при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - планируемые действия (бездействие). В связи с этим любые публичные заявления об изменениях конъюнктуры рынка, деловых намерениях, планируемых сделках и иной значимой для бизнес-сообщества информации могут служить поводом для вынесения предупреждения, если они могут повлиять на состояние конкуренции.

В соответствии с пунктом 3 Порядка заказчики, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, соответствующие полномочия которых определены в соответствии со статьей 26 Закона № 44-ФЗ, заключают между собой соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона до утверждения конкурсной документации или документации об аукционе. 

В соответствие со статьей 8 Закона № 44-ФЗ, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается установление для потребителей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые представляют такие товары.

Как установлено судами, учреждение разослало в адрес муниципальных учреждений здравоохранения города Таганрога письмо, согласно которому указанным учреждениям необходимо предоставить потребность на 2018 год на закупку дезинфицирующих средств в соответствии с представленной формой и техническим заданием, для проведения совместных торгов, то есть предлагало воспользоваться вариантом технического задания по рекомендации учреждения, что могло привести к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами. Следовательно, признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлены, поскольку закупка дезинфицирующих средств и антисептиков для государственных заказчиков в соответствии с обязательными к применению унифицированными формами технических заданий на их поставку приводит к ограничению количества участников закупок и имеет признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем, в действиях учреждения усматриваются признаки нарушения пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суды установили, что управление при исследовании обращения общества ограничилось формальной проверкой наличия либо отсутствия торговых наименований в письме организатора торгов; при этом общество представило достаточные доказательства в обоснование доводов о незаконности и необоснованности оспариваемого решения и доказало, что этим актом нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При указанных обстоятельствах суды обоснованно признали оспариваемое решение управления не соответствующим Закону о защите конкуренции и удовлетворили заявленные требования.

Доводы кассационной жалобы по существу направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Нормы права при рассмотрении дела применены судами правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Кодекса), не установлены. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.05.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2018 по делу № А53-4725/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий							          Е.В. Андреева

Судьи										          А.В. Гиданкина

										          И.М. Денека