ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-35306/2021

город Ростов-на-Дону

04 мая 2022 года

15АП-4185/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 мая 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Глазуновой И.Н., Ефимовой О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания 

ФИО1, 

при участии:

от Контрольно-счетной палаты города Таганрога: представитель ФИО2 по доверенности от 10.01.2022, удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества «Центральный рынок»

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 03.02.2022 по делу № А53-35306/2021

по заявлению акционерного общества «Центральный рынок» 

(ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>)

к Контрольно-счетной палате города Таганрога (ИНН 

<

***>, 

ОГРН 

<

***>)

о признании незаконным распоряжения,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество «Центральный рынок» обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Контрольно-счетной палате города Таганрога о признании незаконным Распоряжения № 37 от 21.09.2021 «О проведении контрольного мероприятия» с Программой контрольного мероприятия по проверке полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям АО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог» (с учетом уточнения, принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ). 

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 03.02.2022 в удовлетворении заявленного требования отказано. 

Не согласившись с принятым судебным актом, открытое акционерное общество «Центральный рынок» обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.  

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что в распоряжении о проверке с приложенной программой проверочных мероприятий определены незаконные контрольных мероприятий. Акционерное общество оспаривает право заинтересованного лица контролировать несуществующую обязанность по выплате дивидендов, которые общим собранием не приняты и не утверждены. любые контрольные мероприятия направлены на проверку выполнения законом установленного обязательства, то если нет этого обязательства, то нет законного обоснования для проверки этого обязательства. Следовательно, данный предмет проверки является необоснованным и не соответствует требованиям закона, в частности ч.1 ст.1 БК РФ (отсутствие в проверяемый период бюджетного правоотношения по процессу формирования доходов муниципального бюджета) и п.1 ч.4 ст.9 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», п. 2.3 Стандарта финансового контроля Контрольно-счетной палаты города Таганрога, согласно которым не осуществляется внешний финансовый контроль в отношении организаций, если они не используют имущество. Контрольные мероприятия программы по проверке эффективности формирования, управления, распоряжения муниципальной собственностью возлагают на общество несуществующие обязанности. Проверка несуществующей обязанности является ничем иным как административным вмешательством в управленческие функции общества, в части управления собственным имуществом предприятия и нарушает ч. 2 ст.9 ФЗ-6. Общество указывает, что своевременно обратилось за защитой своих прав путем подачи 29.09.2021 заявления в Арбитражный суд.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу Контрольно-счетная палата города Таганрога просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

От АО «Центральный рынок» поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства.

Суд отказал в удовлетворении заявленного ходатайства об отложении судебного разбирательства, поскольку в материалах дела имеются все необходимые документы для полного и всестороннего рассмотрения материалов дела. 

Согласно части 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными. 

Отложение судебного разбирательства является правом суда, а не его обязанностью. При рассмотрении соответствующего ходатайства суд учитывает конкретные обстоятельства и рассматривает представленные стороной доказательства. 

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело по письменным доказательствам, собранным судом первой инстанции. 

Суду не представлено доказательств того, что дело не может быть рассмотрено в данном судебном заседании.

В судебном заседании представитель Контрольно-счетной палаты города Таганрога возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

АО «Центральный рынок», надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как установлено судом первой инстанции, ОАО «Центральный рынок» учреждено в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об организационных мероприятиях по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества от 01.07.1992 № 721. Общество является правопреемником муниципального предприятия «Центральный рынок», на праве предшествующего правопреемства по приватизации.

В соответствии с положениями пунктом 2.2 Устава учредителем общества при приватизации являлся Комитет по управлению имуществом города Таганрога.

Уставный капитал общества составляет 26 395 рублей и делится на 26 395 обыкновенных именных акций номинальной стоимостью 1 рубль каждая, выпущенных в бездокументарной форме (пункт 4.1. устава).

Доля участия муниципального образования «Город Таганрог» в уставном капитале ОАО «Центральный рынок» (опосредовано через Комитет по управлению имуществом города Таганрога) составляет 25,2%.

План работы на год утверждается председателем Контрольно-счетной палаты в срок до 30 декабря года, предшествующего планируемому периоду. Общие принципы, правила и процедуры планирования работы Контрольно-счетной палаты устанавливаются Регламентом и соответствующим Стандартом организации деятельности Контрольно-счетной палаты (часть 2 статьи 11 Положения о Контрольно-счетной палате).

Планирование деятельности Контрольно-счетной палаты осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений Городской Думы города Таганрога, предложений и запросов председателя Городской Думы - главы города Таганрога. Поручения Городской Думы города Таганрога, предложения и запросы председателя Городской Думы - главы города Таганрога представляются в Контрольно-счетную палату в письменной форме до 1 декабря года, предшествующего планируемому периоду, для рассмотрения председателем Контрольно-счетной палаты и включения в годовой план. В случае не включения в план поручения (предложения, запроса) направляется мотивированный отказ (часть 3 статьи 11 Положения о Контрольно-счетной палате.

Председателем Городской Думы - главой города Таганрога ФИО3 письмом от 27.11.2020 РК 60.10/1155 направлены предложения для формирования плана работы Контрольно-счетной палаты на 2021 год, при этом одним из предложений было провести контрольное мероприятие «Проверка полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям ОАО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог».

Предложения, содержавшиеся в письме председателя Городской Думы - главы города Таганрога, были включены в проект плана работы Контрольно-счетной палаты города Таганрога на 2021 год. При этом пунктом 1.10 указанного Плана, в соответствии с вышеназванным письмом, было запланировано проведение в III-IV квартале 2021 года контрольного мероприятия «Проверка полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям ОАО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог».

Указанный проект плана работы рассмотрен на заседании Коллегии 28.12.2020 (протокол № 23, решение № 23.2) (выписка из протокола и копия решения в приложении). 

План работы на 2021 год утвержден председателем Контрольно-счетной палаты города Таганрога 28.12.2020 года приказом № 24, и размещен на официальном портале Администрации города Таганрога в сети Интернет в разделе Контрольно-счетной палаты https://tagancity.ru/uploads/documents/ksp/plan_KSP_2021 ot 19.10.21.pdf.

Таким образом, включение в План работы Контрольно-счетной палаты города Таганрога на 2021 год спорного контрольного мероприятия в отношении заявителя было осуществлено на основании предложения председателя Городской Думы - главы города Таганрога, что соответствует требованиям действующего законодательства.

Как следует из статей 20-22 Регламента, контрольные мероприятия проводятся Контрольно-счетной палатой на основании утвержденного годового плана работы Контрольно-счетной палаты. При этом обязательным условием проведения контрольных мероприятий, является наличие распоряжений председателя Контрольно-счетной палаты о проведении таких мероприятий и соответствующих программ.

Программа контрольного мероприятия разрабатывается и подписывается руководителем мероприятия, с учетом требований, предусмотренных статьей 21 Регламента.

Проведение контрольного мероприятия оформляется соответствующим распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты, в котором указываются основание для проведения мероприятия; полное наименование мероприятия; проверяемый период (если он не оговорен в названии мероприятия); срок проведения мероприятия путем указания даты начала мероприятия и даты составления акта по результатам контрольного мероприятия; объект (объекты) мероприятия; персональный состав лиц, участвующих в мероприятии, в том числе специалистов, привлеченных в качестве экспертов-консультантов; руководитель мероприятия; участие должностных лиц Контрольно-счетной палаты в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Также могут быть указаны иные вопросы, необходимые для обеспечения проведения мероприятия.

На основании пункта 1.10 плана работы на 2021 год распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты от 21.09.2021 № 37 назначено проведение с 30.09.2021 по 29.10.2021 (включительно) проверки полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям ОАО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог» за 2019, 2020 и текущий период 2021 года. Приложением к данному распоряжению являлась программа контрольного мероприятия, разработанная руководителем проверки - аудитором ФИО4

В адрес АО «Центральный рынок» поступило уведомление от 22.09.2021 № 198/к о проведении контрольного мероприятия «Проверка полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям АО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог» за 2019 год — текущий период 2020 года».

18.10.2021 проведение контрольного мероприятия приостановлено распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты города Таганрога от 18.10.2021 № 43, о чем заявителю было направлено уведомление от 18.10.2021 № 212/к. 

Общество, не согласившись с проведением проверочных мероприятий контрольно-счетной палатой, в связи с чем, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Указывая на правомерность заявленных требований, заявитель указал, что, решениями годовых общих собраний акционеров АО «Центральный рынок» за 2020 год, 2021 год принято не выплачивать дивиденды. 

Таким образом, у общества не возникло обязанности перечисления в муниципальный бюджет города Таганрога дивидендов по акциям, следовательно, АО «Центральный рынок» в 2019 году, 2020 году и в 2021 году не является субъектом бюджетных правоотношений. Распоряжение № 37 от 21.09.2021 «О проведении контрольного мероприятия» с Программой контрольного мероприятия по проверке полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям АО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог», является  недействительным.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который его принял.

Согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

С учетом изложенных выше норм права, для признания недействительными действий заинтересованного лица в настоящем случае необходимо установление в совокупности двух обстоятельств: нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; а также несоответствие оспариваемых действий решения закону или иному нормативному правовому акту.

При этом, отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Согласно подпункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования приобретать и осуществлять права и обязанности могут органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Исходя из статьи 12 Устава муниципального образования «Город Таганрог», принятого решением городской Думы города Таганрога от 03.06.2011 № 318, в структуру органов местного самоуправления города Таганрога входит и контрольно-счетная палата города Таганрога.

Согласно части 2 статьи 38 Федерального закона № 131-ФЗ порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ), Федеральным законом № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Этой норме корреспондирует часть 2 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ, в соответствии с которой контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Он образуется представительным органом муниципального образования, а его наименование, полномочия, состав и порядок устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ (часть 6 статьи 3 названного Закона).

Согласно части 1 статьи 1 Положения «О контрольно-счетной палате города Таганрога», утвержденного решением городской Думы города Таганрога от 17.02.2014 № 631 «Об образовании контрольно-счетной палаты города Таганрога» (далее - Положение «О Контрольно-счетной палате»), (размещено на официальном портале администрации города Таганрога в сети интернет в разделе контрольно-счетной палаты), последняя является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования «Город Таганрог», образуемым городской Думой города Таганрога и ей подотчетным.

Как указано в абзаце 7 части 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами муниципального финансового контроля являются хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах, каковым и является общество.

Статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены следующие полномочия органа внешнего муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом № 6-ФЗ.

В силу пункта 1 части 4 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

В свою очередь к неналоговым доходам бюджетов относятся, в частности, доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

При этом, согласно абзацу 6 статьи 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся в том числе доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Как следует из преамбулы Устава ОАО «Центральный рынок», общество является правопреемником муниципального унитарного предприятия «Центральный рынок» на праве предшествующего правопреемства по приватизации.

Уставный капитал общества составляет 26 395 руб. и делится на 26 395 обыкновенных именных акций номинальной стоимостью 1 руб. каждая, выпущенных в бездокументарной форме (пункт 4.1. Устава общества).

В собственности муниципального образования «Город Таганрог» в настоящее время находится 25,2% акций общества, что не отрицается заявителем.

Суд апелляционной инстанции считает обоснованным  вывод суда  первой  инстанции о том, что дивиденды по акциям ОАО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог», относятся в силу вышеуказанных норм к доходам от использования муниципального имущества, а контрольно-счетная палата является органом, осуществляющим муниципальный финансовый контроль в городе Таганроге. Следовательно, назначение и проведение проверка полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям АО «Центральный рынок, принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог», относится к полномочиям контрольно-счетной палаты города Таганрога.

Апелляционной коллегией не принимается довод общества о том, что, назначая проверку и введя в план мероприятий анализ финансово-хозяйственной деятельности АО «Центральный рынок», при отсутствии в указанный период взаимоотношений по выплате дивидендов в бюджет города, контрольно-счетная палата не признает решений годового общего собрания акционеров, а также правомерность обязательств общества по их выполнению. Тем самым контрольно-счетная палата города Таганрога незаконно выходит за пределы своих полномочий, вмешивается в деятельность предприятия, подменяя ревизионные и контрольные органы акционерного общества, предусмотренные законодательством. 

Представитель  в суде  первой  и апелляционной  инстанциях пояснил, что   контрольно-счетная палата не оспаривает право общества принимать решение о выплате или невыплате дивидендов. Однако невыплата дивидендов не означает, что общество перестало быть субъектом бюджетных правоотношений, следовательно, и субъектом контроля.

Одним из видов доходов бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в силу абзаца 6 статьи 42 БК РФ, являются доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Частью 5 статьи 42 БК РФ установлено, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

Согласно статьям 174.1 и 184.1 БК РФ в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым, в частности, относится и общий объем доходов, который прогнозируется на основании прогноза социально экономического развития. Вышеназванные нормы носят императивный характер и свидетельствуют о том, что при составлении бюджета в обязательном порядке должно быть спрогнозировано поступление доходов в бюджет, в том числе по такому неналоговому доходу от использования муниципального имущества как дивиденды по акциям.

На основании изложенных норм в бюджете города Таганрога в объеме доходов от использования государственного и муниципального имущества ежегодно планируются такие неналоговые доходы, как доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим городским округам.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Буквальное толкование указанной нормы, позволяет сделать выводы, о том, что речь идет о специфическом способе приобретения публичным образованием доли в уставном капитале юридического лица, связанном с предоставлением бюджетной инвестиции, и о том, что оформление участия публичного образования в уставном капитале такого общества осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

Общество образовано в ходе приватизации муниципального унитарного предприятия «Центральный рынок», то есть на базе муниципального имущества. Задачей приватизации и внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставной капитал, является повышение эффективности использования такого имущества. Целью же приватизации муниципального имущества является получение в доход бюджета муниципального образования прибыли в виде дивидендов по акциям. Следовательно, публичный интерес муниципального образования, имеющего долю в уставном капитале хозяйственного общества, состоит в исполнении доходной части бюджета, в данной ситуации за счет такого неналогового поступления, как дивиденды.

Согласно Решению Городской Думы города Таганрога от 24.12.2019 № 48 «О бюджете муниципального образования «Город Таганрог» на 2020 год и на плановый период 2021и 2022 годов» были запланированы неналоговые поступления в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим городу Таганрога на 2020 год в объеме 709,8 тыс. рублей, на плановый период 2021 и 2022 годов - 713,1 тыс. рублей и 716 тыс. рублей соответственно (размещено в открытом доступе на официальном портале Администрации города Таганрога в сети Интернет в разделе «Документы» https://tagancitv.ru/uploads/documents/duma/reshen/2019/2019-12-24-Г-48.pdf).

В соответствии с Решением Городской Думы г. Таганрога от 28.12.2020 № 140 «О бюджете муниципального образования «Город Таганрог» на 2021 год и на плановый период 2022и 2023 годов» эти же неналоговые поступления были запланированы на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов в объеме 520 тыс. рублей в год (размещено в открытом доступе на официальном портале Администрации города Таганрога в сети Интернет в разделе https://tagancity.ru/uploads/documents/duma/reshen/2020/2020-12-28-r-140.pdf).

Исходя из изложенного, судом первой инстанции правомерно указано, что дивиденды по акциям, находящимся в муниципальной собственности в обязательном порядке прогнозируются к поступлению в доход бюджета, а выплата или невыплата дивидендов акционерным обществом по таким акциям в процессе исполнения бюджета влияет на его доходную часть.

В связи с изложенным, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что хозяйственные общества с участием в их уставных капиталах публичных образований, являются субъектами бюджетных правоотношений независимо от того, какое решение о выплате дивидендов будет принято, а также независимо от факта их выплаты.

Апелляционная коллегия отклоняет довод общества о незаконности проведения контрольного мероприятия, со ссылкой, что КУИ г. Таганрога является объектом проведения мероприятия по оценке эффективности управления находящимися в муниципальной собственности акциями в уставном капитале АО «Центральный рынок», исходя из следующего.

Согласно подпункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования приобретать и осуществлять права и обязанности могут органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Статьей 2 Положения о порядке управления и распоряжение имуществом установлено, что правовую основу управления муниципальным имуществом и распоряжения им составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, областные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Ростовской области, Устав муниципального образования «Город Таганрог», муниципальные правовые акты.

Согласно части 1 статьи 5 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом в состав имущества, находящегося в муниципальной собственности, входят, в том числе акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственных товариществ и обществ, находящиеся в муниципальной собственности.

При этом органом, уполномоченным осуществлять управление и распоряжение муниципальным имуществом от имени собственника муниципального образования «Город Таганрог», является КУИ г. Таганрога, что следует из части 2 статьи 6 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом.

Частью 3 статьи 1 Положения о КУИ г. Таганрога предусмотрено, что комитет обеспечивает осуществление полномочий по решению вопросов местного значения в сферах управления и распоряжения муниципальным имуществом, а также земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена ''(далее также - земельные участки), в пределах, установленных указанным Положением. Кроме того, КУИ г. Таганрога от имени муниципального образования «Город Таганрог» осуществляет полномочия собственника муниципального имущества в случаях и порядке, установленных муниципальными правовыми актами.

В соответствии с пунктами 1 и 7 статьи 2 Положения о КУИ г. Таганрога, его основными задачами, в частности, являются эффективное и целевое использование муниципального имущества, а также обеспечение представления интересов муниципального образования «Город Таганрог» в хозяйственных обществах, имеющих закрепленный в муниципальной собственности пакет акций, долю муниципальной собственности в уставном капитале.

Пунктом 20 статьи 3 Положения о КУИ г. Таганрога указано, что КУИ г. Таганрога:

выступает в качестве акционера (участника) по пакетам акций (долям), закрепленным в муниципальной собственности, и представляет интересы муниципального образования «Город Таганрог» в хозяйственных обществах;

в установленном порядке готовит доверенности и директивы для участия в органах управления хозяйственных обществ назначенным представителям муниципального образования «Город Таганрог» в хозяйственных обществах;

координирует деятельность представителей муниципального образования «Город Таганрог» в хозяйственных обществах с муниципальным участием.

Полномочие КУИ г. Таганрога по представлению интересов муниципального образования «Город Таганрог» в хозяйственных обществах, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в муниципальной собственности, конкретизировано в абзаце втором части 4 статьи 20 Положения о порядке управления и распоряжение имуществом. Согласно указанной норме, такое представление интересов осуществляется посредством участия представителей муниципального образования «Город Таганрог» в работе органов управления и ревизионных комиссиях хозяйственных обществ, а также иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Как следует из программы оспариваемого контрольного мероприятия, одним из ее вопросов является оценка эффективности управления находящимися в муниципальной собственности акциями в уставном капитале АО «Центральный рынок», в том числе оценка деятельности представителя муниципального образования «Город Таганрог» в органах управления АО «Центральный рынок».

Таким образом, оценить участие представителя муниципального образования в обществе в полной мере невозможно без проведения соответствующего контрольного мероприятия в АО «Центральный рынок».

Из вышеизложенного следует, что действия Контрольно-счетной палаты города Таганрога по назначению оспариваемой проверки являются законными, вытекающими из ее полномочий, предусмотренных действующим законодательством, не нарушают прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что сам по себе факт назначения и проведения контрольного мероприятия в рамках муниципального финансового контроля, не является вмешательством в предпринимательскую деятельность общества и в полномочия общего собрания.

Контрольно-счетная палата проверяет общество не как субъект предпринимательской деятельности и не в сферах, связанных с предпринимательской деятельностью, а как объект внешнего муниципального финансового контроля, что следует из статей 265 и 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьей 85 Федерального закона «Об акционерных обществах» определено, что общим собранием акционеров избирается ревизионная комиссия (ревизор) общества осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества. При этом, компетенция ревизионной комиссии определяется Федеральным законом «Об акционерных обществах» и уставом общества, а порядок деятельности - внутренним документом общества, утверждаемым общим собранием акционеров.

Как следует из данных норм ревизионная комиссия создается исключительно для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью именно того общества, которое ее избрало. При этом действует такая комиссия в интересах общества, ее деятельность регулируется нормами гражданского законодательства.

Контрольно-счетная палата, действует в интересах муниципального образования, что вытекает из ее статуса как постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования «Город Таганрог» (часть 1 статьи 42.1 Устава муниципального образования «Город Таганрог» и часть 1 статьи 1 Положения «О контрольно-счетной палате города Таганрога»), а ее деятельность регулируется нормами бюджетного законодательства и нормами специальных нормативно-правовых актов. Контрольно-счетная палата не осуществляет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью общества.

Проверки контрольно-счетными органами акционерных обществ с участием публично-правовых образований проводятся в целях осуществления контроля за исполнением доходной части бюджета, в состав которой входят дивиденды, а также в целях, определяемых программой соответствующей проверки.

Программа проверки ОАО «Центральный рынок», представленной в материалы дела, определены цели, связанные с выплатой дивидендов по находящимся в муниципальной собственности акциям ОАО «Центральный рынок».

Муниципальное образование - это публично-правовое образование, которое в силу своего статуса представляет в определенных законом территориальных границах интересы всего общества. Участвуя в правоотношениях с хозяйственными товариществами и обществами, муниципальное образование этот статус не теряет и выражает не свой личный интерес, как любой другой акционер, а выражает публичный интерес. То есть интересы муниципального образования, вступившего в корпоративные отношения, не перестают быть публичными. Именно эти интересы определяют смысл и цели участия муниципального образования в уставном капитале акционерного общества.

Публичный интерес муниципального образования, имеющего долю в уставном капитале хозяйственного общества, состоит в исполнении доходной части бюджета, в данной ситуации за счет такого неналогового поступления, как дивиденды.

КУИ города Таганрога в правоотношениях с акционерным обществом действует не как самостоятельное юридическое лицо, самостоятельный субъект, правомочия которого, по мнению стороны, может подменить другое юридическое лицо. В этих правоотношениях он представляет интересы муниципального образования «Город Таганрог», что следует из норм Положения «О Комитете по управлению имуществом г. Таганрога», утвержденного решением городской Думы города Таганрога от 25.10.2011 № 359.

Таким образом, КУИ города Таганрога является представителем публичного образования - муниципального образования «Город Таганрог», несмотря на то, что взаимоотношения КУИ города Таганрога и ОАО «Центральный рынок» лежат в плоскости гражданских правоотношений и регулируются нормами гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об акционерных обществах», а также других нормативных правовых актов, регулирующих данные правоотношения.

Контрольно-счетная палата действует в интересах муниципального образования, что вытекает из ее статуса как постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования «Город Таганрог» (часть 1 статьи 42.1 Устава муниципального образования «Город Таганрог» и часть 1 статьи 1 Положения «О Контрольно-счетной палате города Таганрога»).

Однако действия Контрольно-счетной палаты вытекают не из норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об акционерных обществах», а из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, специального федерального закона, регулирующего деятельность счетного органа - Федерального закона № 6-ФЗ, а также других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность такого органа.

Таким образом, правоотношения, возникшие между Контрольно-счетной палатой и акционерным обществом, регулируются не нормами гражданского, и в частности, корпоративного права, а нормами публичного права.

Контрольно-счетная палата, запрашивает документы не как акционер, а как орган внешнего муниципального финансового контроля и в объеме, необходимом для проведения проверки.

Аналогичная позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 30.05.2019 № 308-ЭС19-7319 по делу № А53-2386/2018.

Более того, действие распоряжения № 37 от 21.09.2021 «О проведении контрольного мероприятия» с Программой контрольного мероприятия по проверке полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям АО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог» распространяется только на сотрудников Контрольно-счетной палаты, является внутренним документом организационного характера, не содержит обязательных требований и предписаний, а лишь отражает соответствующий этап подготовки к проведению проверочных мероприятий.

Доказательства нарушения оспариваемым распоряжением прав заявителя в сфере экономической деятельности, возложения на него как на объект проверки определенных обязанностей, в том числе по представлению должностным лицам проверяющего органа документов, не представлены.

Суд  первой  инстанции обоснованно установил, что заявитель обратился  в суд с заявлением (уточнение заявления) об оспаривании распоряжения № 37 от 21.09.2021 только 27.01.2022, то есть с пропуском трехмесячного срока на его оспаривание в порядке главы 24 АПК РФ. 

Частью 4 статьи 198 АПК РФ установлено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Как указано в определении Конституционного суда Российской Федерации от 02.12.2013 № 1908-О, по своему буквальному смыслу положение части 4 статьи 198 АПК РФ для исчисления закрепленного им процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

В письменном ходатайстве об уточнении требований заявитель указал, в связи с изменением обстоятельств, в виде получения сведений о наличии Распоряжения с программой проверочных мероприятий, затрагивающих законные интересы общества, считаем целесообразным уточнить заявленные требования, а именно, признать незаконным ненормативный акт о проведении проверки.

Суд  первой инстанции  отклонил довод общества о том, что оно своевременно обратилось за защитой своих прав путем подачи 29.09.2021 заявления в Арбитражный суд. Общество узнало о наличии Распоряжения № 37 от 21.09.2021 «О проведении контрольного мероприятия» с Программой контрольного мероприятия 16.11.2021. 

Представитель заявителя в судебном заседании 27.01.2022 пояснил, суду первой инстанции о том, что о сведениями о наличии распоряжения располагали с даты получения уведомления от 22.09.2021 № 198/к, но не обращались за его получением в орган, так как знали, что Контрольно-счетная палата города Таганрога не обязана его выдавать, в связи с чем, решили реализовать право на судебную защиту путем оспаривания  проведения контрольного мероприятия «Проверка полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям АО «Центральный рынок», принадлежащим муниципальному образованию «Город Таганрог» за 2019 год-текущий период 2020 года», но придя к выводу, что проведение проверки приостановлено, заявитель решил реализовать свое право иным способом, а именно, путем оспаривания распоряжения о проведении контрольного мероприятия № 37 от 21.09.2021.

Таким образом, судом первой инстанции установлено, что заявитель узнал о нарушении его прав вынесенным распоряжением № 37 от 21.09.2021 в сентябре 2021, когда поступило уведомление от 22.09.2021 № 198/к о проведении контрольного мероприятия «Проверка полноты и своевременности поступления в бюджет города Таганрога доходов в виде дивидендов по акциям АО «Центральный рынок».

Получение уведомления 22.09.2021 подтверждается отметкой ОАО «Центральный рынок» в левом верхнем углу на уведомлении от 22.09.2021 № 198/к - «вх № 104 от 22.09.2021» (т. 1 л.д. 73-74).

АО «Центральный рынок» ранее с ходатайством о предоставлении распоряжения не обращались.

В суд заявитель обратился с заявлением (уточнение заявления) об оспаривании распоряжения № 37 от 21.09.2021 только 27.01.2022, то есть с пропуском трехмесячного срока на его оспаривание в порядке главы 24 АПК РФ. 

Гарантией для лиц, не реализовавших по уважительным причинам свое право на совершение процессуальных действий в установленный срок, является институт восстановления процессуальных сроков, предусмотренный статьей 117 АПК РФ, согласно которой пропущенный процессуальный срок может быть восстановлен по ходатайству лица, участвующего в деле. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и, если не истекли предусмотренные ст. 259, 276, 292 и 312 АПК РФ предельные допустимые сроки для восстановления.

На основании части 1 статьи 115 АПК РФ лица, участвующие в деле утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных настоящим кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом. Следовательно, установив, что срок на обжалование пропущен, суд не должен исследовать фактические обстоятельства дела и рассматривать материально-правовые основания заявленных требований.

Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

При рассмотрении настоящего дела обществом не было реализовано право на заявление ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока. 

Пропуск срока на оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной  жалобе  заявитель  указал, что  суд первой  инстанции рассмотрел  заявление  по существу, что не соответствует задачам  судопроизводства направленным  на защиту  нарушенных прав и обеспечения  доступности  правосудия в сфере  предпринимательской  деятельности. 

Судебная коллегия  считает, что  суд первой инстанции рассмотрел  дело  по существу, следовательно, право  общества  на  обеспечение  доступности  правосудия  нарушено  не было  

На основании изложенного суд  первой  инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявления.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку доказательств, имеющихся в материалах дела, но не подтверждающих позицию заявителя жалобы, не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта. 

Таким образом, материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также имеющиеся в материалах дела доказательства и принято законное и обоснованное решение. 

Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

Нарушения и неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.02.2022 по делу № А53-35306/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

ПредседательствующийМ.В. Соловьева

СудьиИ.Н. Глазунова

О.Ю. Ефимова