АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу

Дело № А68-606/2021

г. Калуга

20 сентября 2022 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 14 сентября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2022 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Леоновой Л.В., Смолко С.И.,

при участии представителей:

от Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы: ФИО1 (доверенность  от 18.01.2022 № УТиДХ/156, диплом); ФИО2 (удостоверение адвоката, доверенность  от 10.01.2022 № УТиДХ/1 от 10.01.2022);

от Управления Федерального казначейства по Тульской области: не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы на решение Арбитражного суда Тульской области от 04 октября 2021 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2022 года по делу № А68-606/2021,

УСТАНОВИЛ:

Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (далее – управление) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2 представления Управления Федерального казначейства по Тульской области (далее - УФК по Тульской области, казначейство) от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473 и предписания от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3475.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 04 октября 2021 года, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2022 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами,управление обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

УФК по Тульской области в отзыве на кассационную жалобу просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители управления поддержали доводы кассационной жалобы.

УФК по Тульской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие его представителей.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, УФК по Тульской области на основании приказа от 31.07.2020 № 112 в период с 06.08.2020 по 23.09.2020 в отношении управления проведена внеплановая выездная проверка по предоставлению и использованию иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» за период с 01.01.2019 по 31.12.2019, результаты которой зафиксированы в акте от 23.09.2020.

Проверкой установлено, что в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 1.1 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования город Тула от 01.04.2019 № 12, Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, относящихся к собственности муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 04.12.2018 № 4371, управлением израсходованы средства в размере 34 993 444 руб. 67 коп., источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета, а именно выполнены и оплачены ремонтные работы на отрезках автодорог общей протяженностью 2,47 км, не являющихся собственностью муниципального образования город Тула, из них: ул. Пролетарская - 0,091 км, 2 887 310 руб. 12 коп.; ул. Пржевальского - 1,554 км, 18 363 834 руб. 31 коп., ул. Одоевское шоссе - 0,166 км, 4 753 564 руб. 11 коп., путепровод Одоевский - 0, 659 км, 8 988 736 руб. 13 коп. (пункт 1).

 В нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 1.1 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования город Тула от 01.04.2019 № 12 управлением израсходованы средства в размере 385 446 руб. 36 коп., источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета, на цели, не соответствующие целям их предоставления, а именно в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» в качестве дорожных ограждений установлены и оплачены бетонные полусферы, являющиеся малыми архитектурными формами, не относящимися к элементам обустройства автомобильных дорог общего пользования, и не соответствующие положениям пункта 3.8 ГОСТ 32846-2014 «Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Классификация» в количестве 130 штук (пункт 2). 

Представлением от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473 УФК по Тульской области потребовало от управления принять меры по устранению причин и условий осуществления неправомерного расходования средств федерального бюджета в срок не позднее 15.12.2020 (пункт 1) и нецелевого расходования средств федерального бюджета в срок не позднее 15.12.2020 (пункт 2).

Управлению предписано возместить в доход федерального бюджета денежные средства в размере 34 993 444 руб. 67 коп., направленные в рамках исполнения контракта от 17.05.2019 № Ф.2019.255052 на оплату ремонтных работ отрезков автодорог, не являющихся собственностью муниципального образования, в срок не позднее 01.06.2021 (пункт 1 предписания от 06.11.2021 № 66-11-04/23-3475), а также возместить в доход федерального бюджета денежные средства в размере 385 446 руб. 36 коп., направленные в рамках исполнения контракта от 17.05.2019 № Ф.2019.255052 на оплату работ по установке в качестве дорожных заграждений бетонных полусфер в количестве 130 штук, не соответствующих положениям пункта 3.8 ГОСТ 32846-2014 «Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Классификация», в срок не позднее 01.06.2021 (пункт 2 предписания).

Не согласившись с вышеуказанными пунктами 1, 2 представления от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, предписанием от 06.11.2021 № 66-11-04/23-3475, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций согласились с выводами казначейства о том, что управление, оплатив за счет средств федерального бюджета работы по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения в части протяженности, не подтвержденной надлежащими документами, нарушило законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения, а также о том, что израсходованные на установку объектов малых архитектурных форм (полусфера бетонная «Шар») средства федерального бюджета использованы не по целевому назначению.

Суд кассационной инстанции исходит из следующего.

Как установлено судами, в целях достижения результатов регионального проекта Тульской области «Дорожная сеть» в соответствии с Программой Тульской области и Программой МО город Тула между министерством транспорта и дорожного хозяйства Тульской области и администрацией муниципального образования город Тула заключено Соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования город Тула от 01.04.2019 № 12 (далее - Соглашение № 12).

Источником иного межбюджетного трансферта в размере 500 000 000 руб. являлись денежные средства федерального бюджета, выделенные в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Уполномоченным органом администрации муниципального образования город Тула, на который возложены функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) Соглашения № 12, является управление.

Управлением заключен контракт с ООО «ДСК-108» на выполнение работ по ремонту дорог общего пользования в муниципальном образовании город Тула от 17.05.2019 № Ф.2019.255052, которым предусмотрено выполнение работ по установке ограждений, в том числе техническим заданием (пункт 3.3) контракта установлено требование о соответствии качества производимых работ требованиям ГОСТ Р 52289-2004 Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств (утвержден приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 № 120-ст).

При утверждении сметной документации управлением произведена замена вида ограждения марки Б-9, предусмотренного расценкой ГЭСН 2706-038, на бетонную форму в виде шара, именуемую согласно сметной документации и актам выполненных работ как полусфера бетонная, а согласно паспорту качества изделия - ограничитель бетонный «Шар».

Между тем указанный ограничитель бетонный «Шар» относится к малым архитектурным формам, у изделия отсутствует маркировка дорожного ограждения, данные о соответствии изделия требованиям к уровню удерживающей способности, прогибу, рабочей ширине и минимальной высоте согласно требованиям ГОСТ, в связи с чем изделие не является ограждением дорожным, поскольку не соответствует дорожным ограждениям, понятие и виды которых определены ГОСТ Р 52289-2, ГОСТ Р 52289-2019.

В соответствии с положениями международного стандарта ГОСТ 32846-2014 «Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Классификация» бетонные полусферы (ограничитель бетонный «Шар»), являющиеся малыми архитектурными формами, не относятся к элементам обустройства автомобильных дорог общего пользования и отсутствуют в классификации указанного ГОСТ.

В соответствии с Правилами благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденными решением Тульской городской Думы от 31.01.2018 № 47/1156, малые архитектурные формы относятся к элементам благоустройства территории, а их количество и размещение определяются проектами благоустройства территории.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 12.03.2021, оставленным без изменения постановлениями Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2021 и Арбитражного суда Центрального округа от 03.09.2021 по делу № А68-12964/2020 установлено, что выплаченные управлением ООО «ДСК-108» средства за установку объектов малых архитектурных форм (полусфера бетонная «Шар») не использованы по целевому назначению бюджетных средств.

Таким образом, факт нецелевого расходования средств бюджета по данному эпизоду установлен вступившими в законную силу судебными актами по делу № А68-12964/2020, имеющими в силу части 2 статьи 69 АПК РФ преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела. 

Учитывая изложенное, суды признали обоснованным вывод УФК по Тульской области о том, что в нарушение требований подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 1.1 Соглашения № 12 управлением в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» оплачены работы по установке в качестве дорожных заграждений бетонных полусфер в количестве 130 штук, являющихся малыми архитектурными формами и не относящихся к элементам обустройства автомобильных дорог общего пользования, что привело к нецелевому использованию средств федерального бюджета в сумме 385 446 руб. 36 коп., в связи с чем правомерно отказали в удовлетворении требований о  признании недействительными пункта 2 представления и пункта 2 предписания.

Отказывая в удовлетворении требований в части признания недействительными пункта 1 представления и пункта 1 предписания, суды установили, что управлением проведены и оплачены ремонтные работы на отрезках автодорог, не являющихся собственностью муниципального образования, поскольку на момент осуществления ремонтных работ не зарегистрировано право муниципальной собственности на объекты: ул. Пролетарская 0,091 км (свыше 1,384 км), ул. Пржевальского 1,554 (свыше 1,290 км), ул. Одоевское шоссе 0,166 (свыше 3,901 км), транспортно-пешеходный путепровод Одоевский 0,659 км. В этой связи суды пришли к выводу о том, что использование средств федерального бюджета на ремонт данных объектов осуществлялось неправомерно. Стоимость ремонта на данных объектах общей протяженностью 2,47 км составила 34 993 444 руб. 67 коп., что суды признали неправомерным расходованием средств федерального бюджета.

Между тем судами не учтено следующее.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

На основании статьи 5 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» все дороги в зависимости от их назначения делятся на 4 вида: 1) автомобильные дороги федерального значения; 2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 3) автомобильные дороги местного значения - автодороги поселения, муниципального района или городского округа; 4) частные автомобильные дороги.

Пунктом 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» определено, что объекты государственной собственности, указанные в приложении 3 к данному постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения).

В соответствии с абзацем четвертым приложения 3 к указанному постановлению к муниципальной собственности относятся объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.06.1997 № 15 «Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий» (далее – Информационное письмо ВАС РФ № 15), объекты, указанные в приложении № 3 к указанному постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу положений названного выше постановления Верховного Совета Российской Федерации и должны рассматриваться как объекты муниципальной собственности независимо от того, оформлено ли это в установленном порядке.

В этой связи выводы судов о том, что спорные участки автомобильных дорог не являются собственностью муниципального образования лишь ввиду отсутствия государственной регистрации права муниципальной собственности на данные объекты, являются ошибочными.

Между тем судами не устанавливались сведения о создании и введении в эксплуатацию спорных объектов, о характере их использования, в частности об использовании для решения вопросов местного значения. Данные о наличии у рассматриваемых автомобильных дорог иного владельца, ответственного за их содержание, также отсутствуют.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Исходя из пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них относятся к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Положениями пунктов 6, 11 части 1 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции, действовавшей в период спорных правоотношений) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения, в частности,  при содержании дорог, влечет административную ответственность по части 1 статьи 12.34 КоАП РФ. 

Выполнение вышеуказанных требований лицом, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог соответствующего значения, ответственным за их содержание, не поставлено в зависимость от оформления права собственности, указанного в пункте 5 Информационного письма ВАС РФ № 15.

Вывод судов о том, что отсутствие такого оформления влечет невозможность финансирования мероприятий по ремонту и содержанию муниципального имущества за счет средств субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, не основан на нормах действующего законодательства. При этом оспариваемыми представлением и предписанием (пункты 1)  управлению вменено неправомерное расходование бюджетных средств исключительно по причине того, что спорные отрезки автомобильных дорог, по мнению казначейства, не являются собственностью муниципального образования, иные нарушения в данной части управлению не вменялись.

Таким образом, поскольку решение суда и постановление апелляционной инстанции в указанной части приняты с нарушением норм материального права и по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, принятые судебные акты не являются законными и обоснованными и подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания кассационной инстанции, устранить отмеченные недостатки и допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, оценить достаточность и взаимную связь доказательств и доводов участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 АПК РФ, проверить доводы сторон, в том числе довод об отнесении спорных объектов к автомобильным дорогам местного значения, используемым для решения вопросов местного значения, и принять законный, обоснованный и мотивированный судебный акт с учетом требований статьи 170 АПК РФ.

Согласно части 3 статьи 289 АПК РФ при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов, в том числе за подачу кассационной жалобы, разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тульской области от 04 октября 2021 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2022 года по делу № А68-606/2021 отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пункта 1 представления Управления Федерального казначейства по Тульской области от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473 и пункта 1 предписания от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3475, направить дело в указанной части на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тульской области.

В остальной части решение Арбитражного суда Тульской области от 04 октября 2021 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2022 года по делу № А68-606/2021 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                      Т.В. Лукашенкова

Судьи            Л.В. Леонова

                                                              С.И. Смолко