АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ул. Большая Покровская, д. 1, Нижний Новгород, 603000

http://fasvvo.arbitr.ru/

______________________________________________________________________________

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

Нижний Новгород

Дело № А43-14895/2024

04 августа 2025 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 29.07.2025.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Александровой О.В.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от администрации города Нижнего Новгорода: 

ФИО1 (доверенность от 16.12.2024 № 01-290/Д),

ФИО2 (доверенность от 12.12.2024 № 01-269/Д),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области:

ФИО3 (доверенность от 06.11.2024),

ФИО4 (доверенность от 27.09.2024 № ИК/17980/24),

ФИО5 лично и его представителя

ФИО6 (доверенность от 09.01.2025),

представителя ФИО7 ФИО8 (доверенность от 06.11.2024)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

ФИО5

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.01.2025 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2025

по делу № А43-14895/2024

по заявлению администрации города Нижнего Новгорода 

о признании недействительным предупреждения 

Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, – ФИО5 и ФИО7, 

и   у с т а н о в и л : 

администрация города Нижнего Новгорода «А» (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее – Управление) от 19.04.2024 № ЛШ/7163/24 о наличии признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) с рекомендацией отменить постановления от 28.01.2022 № 345, от 09.12.2022 № 6718 от 01.06.2023 № 3476, принять в установленном порядке меры по осуществлению действий, направленных на устранение выявленных нарушений действующего законодательства при перераспределении земель на территории муниципального образования и вернуть земли, переданные ФИО5 путем перераспределения после 28.01.2022, в муниципальную собственность.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФИО5 и ФИО7. 

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 20.01.2025 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2025 решение суда оставлено без изменения.

ФИО5 не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что выводы судов не соответствуют материалам дела. Самостоятельные земельные участки в целях индивидуального жилищного строительства в соответствии в требованиями, установленными в статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) сформировать невозможно с учетом нормативных предельных размеров и предоставления участка с кадастровым номером 52:18:0040301:96 в аренду под строительство магазина, самостоятельный доступ к участку отсутствует. Выводы судов о нарушении прав ФИО9 сделаны за пределами заявленных требований. Процедуры перераспределения произведены на возмездной основе. В собственности ФИО5 имеются два земельных участка с кадастровыми номерами 52:18:0040301:295 и 52:18:0040301:296 (построен жилой дом).

Кроме того, ФИО5 не извещен о рассмотрении дела, поскольку при первоначальном направлении неверно указаны названия улицы и номер дома, при последующих направлениях – название улицы; конверты возвращены за истечением срока хранения. О судебном разбирательстве ФИО5 узнал от иных лиц 26.12.2024.

Подробно доводы ФИО5 изложены в кассационной жалобе и поддержаны им и его представителем в судебном заседании.

Управление и ФИО7 в отзывах на кассационную жалобу и их представители в судебном заседании не согласились с доводами ФИО5, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Представитель Администрации в судебном заседании представил правовую позицию заявителя по делу.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 29.07.2025.

Определением от 29.07.2025 на основании пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена судьи Башевой Н.Ю., находящейся в отпуске, на судью Забурдаеву И.Л. для рассмотрения кассационной жалобы ФИО5 После замены судьи рассмотрение кассационной жалобы начато с начала.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ФИО7, является собственником жилого дома расположенного по адресу: 

<

...>. Данный жилой дом расположен на земельном участке с кадастровым номером 52:18:0040301:9.

В 2004 году за свой счет ФИО7 провел газоснабжение к указанному жилому дому путем постройки надземного газопровода низкого давления протяженностью 100 погонных метров, соединяющий место врезки от распределительного газопровода до крана на вводе в указанный жилой дом. Газопровод принадлежит ФИО7 на праве собственности.

На момент постройки газопровод располагался на землях общего пользования – вдоль прохода между земельным участком с кадастровым номером 52:18:0040301:19 и земельным участком с кадастровым номером 52:18:0040301:96.

В период с 2005 года по 2012 год ФИО7 обращался с заявлениями о предоставлении земельного участка расположенного под газопроводом. Решением администрации Автозаводского района г. Нижнего Новгорода от 19.12.2005 № М-1291 в предоставлении участка было отказано, поскольку запрашиваемый земельный участок является резервом города для размещения на нем объектов социального значения в целях обслуживания населения поселка и соответственно он не может быть предоставлен под придомовую территорию. Решениями Администрации от 19.05.2010 № 19/2-1749/ИС и Комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами Администрации от 23.05.2023 № Исх-03-02-259346/23 в предоставлении участка было отказано, поскольку ранее было отказано в предоставлении земельного участка под индивидуальное жилищное строительство, рассматривается дальнейшая возможность предоставления земельного участка под строительство магазина шаговой доступности при условии организации мусорной контейнерной площадки и подъезда к ней. Решением администрации Автозаводского района г. Нижнего Новгорода от 08.08.2012 № 04-7766/0/1-12 в предоставлении участка было отказано, поскольку земельный участок рядом с домом № 10 по улице Тарханова является территорией общего пользования и может быть использован для установки детского городка при согласии жителей поселка. 

ФИО5 является собственником жилого дома расположенного по адресу: 

<

...>. Жилой дом изначально располагался на земельном участке с кадастровым номером 52:18:0040301:19 площадью 938 квадратных метров.

ФИО5 11.11.2021 обратился в Администрацию с заявлением о перераспределении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Постановлением Администрации от 28.01.2022 № 345 утверждена схема расположения земельного участка площадью 1404 квадратных метра, образован земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером 52:18:0040301:19, находящегося в собственности ФИО5 и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Администрация и ФИО5 заключили соглашение от 10.08.2022 № 002055-СПР о перераспределении земельного участка, в соответствии с которым, Администрация передала в собственность ФИО5 земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, из земель населенных пунктов с кадастровым номером 52:18:0040301:285 площадью 1404 квадратных метра, расположенный по адресу: 

<

...> земельный участок 10, образованный из земельного участка с кадастровым номером 52:18:0040301:19, находящегося в собственности ФИО5, и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

ФИО5 обратился в Администрацию 29.09.2022 с заявлением о перераспределении земельных участков находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Постановлением Администрации от 09.12.2022 № 6718 утверждена схема расположения земельного участка площадью 1803 квадратных метра, образован земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером 52:18:0040301:285, находящегося в собственности ФИО5 и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Администрация и ФИО5 заключили соглашение от 01.03.2023 № 00247-СПР о перераспределении земельного участка, в соответствии с которым Администрация передала в собственность ФИО5 земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, из земель населенных пунктов с кадастровым номером 52:18:0040301:288 площадью 1748 квадратных метров, расположенный по адресу: 

<

...> земельный участок 10, образованный из земельного участка с кадастровым номером 52:18:0040301:285, находящегося в собственности ФИО5, и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

ФИО5 18.04.2023 обратился в Администрацию с заявлением о перераспределении земельных участков находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Постановлением Администрации от 01.06.2023 № 3476 утверждена схема расположения земельного участка площадью 2000 квадратных метров, в соответствии с которой образован земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером 52:18:0040301:288, находящегося в собственности ФИО5, и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Администрация и ФИО5 заключили соглашение от 03.07.2023 № 00271-СПР о перераспределении земельного участка, в соответствии с которым Администрация передала в собственность ФИО5 земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, из земель населенных пунктов с кадастровым номером 52:18:0040301:291 площадью 2000 квадратных метров, расположенный по адресу: 

<

...> земельный участок 10, образованный из земельного участка с кадастровым номером 52:18:0040301:288, находящегося в собственности ФИО5, и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

ФИО7, ссылаясь на нарушение подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, выраженное в неправомерном принятии решения о перераспределении земельных участков площадью 466 квадратных метров и 399 квадратных метров из земель, государственная собственность на которые не разграничена, в пользу ФИО5 без проведения конкурентной процедуры, обратился с жалобой в Управление.

По результатам рассмотрения обращения ФИО7 Управление выдало Администрации предупреждение от 19.04.2024 № ЛШ/7163/24 о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Администрации рекомендовано в срок до 20.05.2024 отменить постановления от 28.01.2022 № 345, от 09.12.2022 № 6718, от 01.06.2023 № 3476, принять в установленном порядке меры по осуществлению действий, направленных на устранение выявленных нарушений действующего законодательства при перераспределении земель на территории муниципального образования, вернуть земли, переданные ФИО5 путем перераспределения после 28.01.2022, в муниципальную собственность

Не согласившись с данным предупреждением, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Руководствуясь положениями ЗК РФ, Законом № 135-ФЗ, разъяснениями, изложенными в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности оспариваемого предупреждения, указав, что о спорные земельные участки могли быть сформированы в соответствии с требованиями действующего законодательства и должны были быть выставлены на торги.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе, предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, определяет Закон № 135-ФЗ.

Согласно статье 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения, в том числе, статьи 15 данного закона (часть 2).

На основании части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ вышеназванным органам запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

ЗК РФ устанавливает приоритет предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, путем проведения торгов (глава V.1 ЗК РФ).

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 № 14686/10, от 11.03.2014 № 16034/13).

Следовательно, оспариваемый ненормативный акт принял уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Порядок, случаи и основания заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьями 39.28 и 39.29 ЗК РФ.

Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности установлены в статье 39.28 ЗК РФ, согласно пункту 1 которой перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается, при перераспределении таких земель и (или) земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункт 2 в редакции, действовавшей на момент вынесения предупреждения); при перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункт 3).

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков (пункт 2 статьи 39.28 ЗК РФ).

Основания для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков приведены в пункте 9 статьи 39.29 ЗК РФ, в соответствии с которым уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если заявление о перераспределении земельных участков подано в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ (подпункт 1); образование земельного участка или земельных участков предусматривается путем перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ (подпункт 9).

В статье 11.9 ЗК РФ установлены требования к образуемым и измененным земельным участкам, в  том числе, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков; запрет на вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосицу, невозможность размещения объектов недвижимости и другие препятствующие рациональному использованию и охране земель недостатки.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28.05.2020 № 1189-О указал, что федеральный законодатель предусмотрел в главе V З КРФ разные правовые основания и способы приватизации земельных участков и земель, включая продажу земельных участков на торгах (статья 39.3), а также перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности (статьи 39.28 и 39.29). Различия между указанными способами обусловлены особенностями образования земельных участков как объектов земельных и гражданских правоотношений (статьи 11.2, 11.7 ЗК РФ и др.), а также различиями в решаемых при этом задачах. Так, перераспределение земель и (или) земельных участков призвано обеспечить прежде всего эффективное и рациональное использование земли. Статьи 39.29 содержит необходимые гарантии, ограничивающие произвольное применение и злоупотребление данной процедурой в ущерб предоставлению земельных участков на торгах, обеспечивающему справедливое и открытое перераспределение объектов публичной собственности. В частности, одним из оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, является возможность образовать из земель самостоятельный земельный участок.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что исходный земельный участок, принадлежащий ФИО5, был поэтапно увеличен на 466, 344 и 252 квадратных метра.

Конфигурация земельных участков, образованных на основании заявлений ФИО5 не имеет признаков вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы.

Часть земельного участка, предоставленного ФИО5, фактически могла быть использована для размещения объектов в соответствии с видами разрешенного использования для территориальной зоны ТЖи-1, то есть земельные участки могли быть сформированы в соответствии с требованиями действующего законодательства и должны были быть выставлены на торги.

Суд признал неподтвержденным факт отсутствия доступа к земельному участку, указал, что данное обстоятельство опровергается Схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, подготовленном ИП ФИО10 03.11.2021.

Таким образом, площадь, на которую увеличен земельный участок, принадлежащий ФИО5, представляла самостоятельное значение. Передача государственного или муниципального имущества конкретному субъекту без проведения торгов препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенному кругу лиц, которые также могут иметь намерение приобрести указанное имущество.

При этом не имеет правового значения то обстоятельство, что площадь земельных участков, поименованных в соглашениях от 01.03.2023 № 00247-СПР и от 03.07.2023                  № 00271-СПР, не превысила предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, поскольку в данном случае поэтапное перераспределение земельных участков в отсутствие необходимости устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию земель, не обеспечило справедливое и открытое перераспределение объектов публичной собственности.

С учетом изложенного суды пришли к верному выводу о законности и обоснованности оспариваемого предупреждения.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на ошибку в адресе, допущенную в суде первой инстанции, правомерно отклонена апелляционным судом, поскольку почтовое извещение № 60377502316864 возвращено за истечением срока хранения, отметка на конверте напротив строки «Адрес отсутствует» организацией почтовой связи не проставлена. Улицы Ватунина в городе Нижнем Новгороде не существует, поэтому очевидная техническая опечатка в адресе в данном случае не стала препятствием для направления корреспонденции адресату.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.01.2025 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2025 по делу № А43-14895/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО5 – без удовлетворения.

           Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

          Председательствующий

О.В. Александрова

Судьи

И.Л. Забурдаева

Н.Ш. Радченкова