АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности судебных 

актов арбитражных судов, вступивших в законную силу

Дело № А84-2618/2022

г. Калуга

16 апреля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 10 апреля 2025 года. Полный текст постановления изготовлен 16 апреля 2025 года. 

Арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего судьи Лукашенковой Т.В., судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жаркиной М.А.,  

при участии представителей: 

от общества с ограниченной ответственностью «Юг-Инвест-Строй» (г. Севастополь, вн.тер.г. Ленинский муниципальный округ, ул. Коммунистическая, д. 10А, офис 55, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>): ФИО1 – директор (приказ от 07.04.2022), ФИО2 (доверенность от 30.05.2022);  

от Департамента природных ресурсов и экологии города Севастополя: ФИО3 (доверенность от 23.12.2024);  

от Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя: ФИО4 (доверенность от 19.12.2024);  

от Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования: не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;  

от Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя: не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,  

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и экологии города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 04 июля 2024 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2024 года по делу № А84-2618/2022,  

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Юг-Инвест-Строй» (далее – ООО «Юг-Инвест-Строй», общество) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным решения Департамента природных ресурсов и экологии города Севастополя (далее – Севприроднадзор) от 01.02.2022 № 389/01-22-01-64/02/22 об отказе в выдаче разрешения на ввод построенного, реконструированного объекта капитального строительства «Строительство берегоукрепительных сооружений с помещениями для отдыха» (г. Севастополь, территория Севастопольская зона ЮБК, дом 6-Г (район мыса Сарыч) в эксплуатацию (далее – ОКС), об обязании выдать разрешение на ввод в эксплуатацию ОКС.  

Дело рассмотрено с участием в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее – управление), Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя.  

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 02 июня 2023 года, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2023 года, заявленные требования удовлетворены.  

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28 февраля 2024 года решение Арбитражного суда города Севастополя от 02 июня 2023 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2023 года отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Севастополя.  

При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Севастополя от 04 июля 2024 года, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2024 года, заявленные требования удовлетворены.  

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Севприроднадзор обратился с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.  

ООО «Юг-Инвест-Строй» в отзыве на кассационную жалобу просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.  

Отзывы на кассационную жалобу иными лицами, участвующими в деле, не представлены.  

В судебном заседании представитель Севприроднадзора поддержал  

доводы, изложенные в кассационной жалобе, представители ООО «Юг-Инвест-Строй» и управления возражали против удовлетворения кассационной жалобы.  

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, в связи с чем в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей указанных лиц.  

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.  

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, выслушав объяснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции приходит к следующему.  

ООО «Юг-Инвест-Строй» осуществило строительство объекта капитального строительства «Строительство берегоукрепительных сооружений с помещениями для отдыха», расположенного по адресу: г. Севастополь, территория Севастопольская зона ЮБК, дом 6-Г (район мыса Сарыч), начатое до 21.03.2014 по разрешительным документам, выданным его правопредшественнику по законодательству Украины.  

25.01.2022 общество обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.  

Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя письмом от 26.01.2022 № 75/03-0122 уведомил общество, что в связи с тем, что земельный участок с кадастровым номером 91:01:05800002:136, на котором расположен объект капитального строительства, находится в границах особо охраняемой природной территории – гидрологического памятника природы регионального значения «Прибрежный аквальный комплекс у мыса Сарыч», органом, уполномоченным на выдачу разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, является Севприроднадзор.  

Не согласившись с указанным отказом, общество оспорило его в арбитражном суде (дело № А84-2466/2022). Решением Арбитражного суда города Севастополя от 12.10.2022, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2023 по указанному делу, в удовлетворении заявленных требований обществу отказано, при этом судами установлено, что земельный участок, на котором обществом осуществлено строительство ОКС, расположен в границах памятника природы регионального значения «Прибрежный аквальный комплекс у мыса Сарыч», и органом, уполномоченным в соответствии с действующим законодательством выдавать разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, строительство которых осуществлено  

в границах памятника природы регионального значения, является Севприроднадзор.  

26.01.2022 общество обратилось в Севприроднадзор с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.  

Решением Севприроднадзора от 01.02.2022 № 389/01-22-01-64/02/22 обществу отказано в выдаче разрешения на ввод построенного объекта капитального строительства в эксплуатацию на основании пункта 9 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пунктов 7.2, 7.6 Положения об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 02.09.2021 № 413-ПП (далее – Положение № 413-ПП), в связи с отсутствием заключения уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора федерального органа исполнительной власти.  

Не согласившись с указанным решением Севприроднадзора, ООО «Юг-Инвест-Строй» обратилось в арбитражный суд с рассмотренными по настоящему делу требованиями, которые суды двух инстанций признали обоснованными и подлежащими удовлетворению.  

Суд кассационной инстанции исходит из следующего. 

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.  

В соответствии с частями 1.1 и 1.4 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» до 1 января 2025 года на территории города федерального значения Севастополя особенности отношений в области градостроительной деятельности могут быть установлены нормативными правовыми актами нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя, в частности могут быть установлены особенности осуществления государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, строительство, реконструкция которых начаты до 31 декабря 2020 года, выдачи разрешений на их ввод в эксплуатацию.  

Такие особенности установлены Положением № 413-ПП, в пункте 7.2 которого перечислены документы, необходимые для принятия решения о вводе объекта в эксплуатацию, в том числе документы, предусмотренные  

пунктами 1, 7, 8, 9, 11, 12 части 3 статьи 55 ГрК РФ.  

Пунктом 7.6 названного Положения установлены основания для отказа в выдаче разрешения на ввод построенного, реконструированного объекта капитального строительства в эксплуатацию, одним из которых является отсутствие документов, указанных в пункте 7.2 Положения.  

В соответствии с частью 1 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), проекту планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.  

Документы, необходимые для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, предусмотрены в части 3 статьи 55 ГрК РФ, а основания для отказа в выдаче такого разрешения – частью 6 статьи 55 ГрК РФ.  

В силу пункта 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо в том числе заключение уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора федерального органа исполнительной власти, выдаваемое в случаях, предусмотренных частью 5 статьи 54 данного Кодекса.  

Согласно пункту 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ государственный экологический контроль (надзор) осуществляется при строительстве, реконструкции объектов, строительство, реконструкция которых осуществляются во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в российской части (российском секторе) Каспийского моря, границах особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах, а также при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I  

категории.  

В данном случае, как установлено судами и не оспаривается лицами, участвующими в деле, земельный участок с кадастровым номером 91:01:058002:136 расположен в границах особо охраняемой природной территории – гидрологического памятника природы регионального значения «Прибрежный аквальный комплекс у мыса Сарыч».  

Строительство объекта в границах особо охраняемой природной территории в силу прямого указания пункта 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ требует осуществления государственного экологического контроля (надзора).  

Соответственно, согласно пункту 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ для принятия решения о выдаче разрешения на ввод спорного объекта в эксплуатацию необходимо заключение уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора федерального органа исполнительной власти.  

Пунктом 51 Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1096 (далее – Положение № 1096), предусмотрено, что после завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства проводится контрольное (надзорное) мероприятие с целью оценки возможности выдачи заключения контрольного органа в отношении объекта капитального строительства. В случае отсутствия нарушений обязательных требований в области охраны окружающей среды по результатам контрольного (надзорного) мероприятия выдается заключение контрольного органа, предусмотренное пунктом 9 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по форме, утверждаемой Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.  

Выводы судов, мотивированные положениями статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон № 174-ФЗ), являются несостоятельными, поскольку заключение уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора органа (пункт 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ, пункт 51 Положения № 1096) не тождественно заключению экологической экспертизы (статья 18 Закона № 174-ФЗ).  

Между тем в данном случае основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод построенного в границах особо охраняемой природной территории объекта в эксплуатацию правомерно явилось именно отсутствие заключения уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора федерального органа исполнительной власти.  

Дополнительно, гидрологический памятник природно-заповедного значения «Прибрежный аквальный комплекс у мыса Сарыч» был объявлен таковым пунктом 25 решения исполнительного комитета Крымского областного Совета депутатов трудящихся от 22.02.1972 № 97 «О мерах  

по расширению сети государственных заповедников, памятников природы и улучшению заповедного дела в области» и совместным решением Крымского облисполкома и Севастопольского горисполкома от 18.12.1984 № 597 «О сети территории и объектов природно-заповедного фонда».  

В данном случае, несмотря на формальное наименование объекта в качестве берегоукрепительных сооружений с помещениями для отдыха, данный объект имеет двойное назначение и предусматривает в том числе строительство зданий и сооружений рекреационного комплекса, корпусов с помещениями обслуживания и оздоровления отдыхающих на базе отдыха, что отражено в Рабочем проекте, заключении государственной экспертизы от 09.04.2010 № Э-27-082-10 и др.  

Судами установлено, что земельный участок, предоставленный для строительства данного объекта, расположен в прибрежной защитной полосе вдоль моря.  

При этом здание 91:01:058002:2709, входящее в состав ОКС, находится на расстоянии 17,2 м от береговой линии, площадь наложения террасы цокольного и первого этажа на береговую полосу составила 16 кв. м, что установлено судами, подтверждается материалами дела, в том числе заключением кадастрового инженера от 16.05.2024, и не оспаривается лицами, участвующими в деле. Кроме того, остальные здания находятся на расстоянии от 20,40 м до 34,94 м от берега моря (т. 7, л.д. 23).  

Согласно пункту 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров.  

Согласно определениям Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 1502-О, от 29.05.2018 № 1203-О, от 28.06.2018 № 1540-О, от 20.12.2018 № 3222-О часть 6 статьи 6 ВК РФ направлена на сохранение природы и окружающей среды, обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам с учетом их особого публичного предназначения, а также справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц.  

Принимая во внимание установленные законом ограничения использования земельных участков в зоне береговой полосы и учитывая, что основным назначением такой зоны, обеспечивающей особый правовой режим использования береговой полосы, в соответствии с положениями пункта 11 статьи 35 ГрК РФ, являются организация отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, застройка береговой полосы не совместима с разрешенной в указанной зоне деятельностью и недопустима.  

Таким образом, вопреки выводам судов строительство здания в пределах  

береговой полосы (на расстоянии 17,2 м от береговой линии), которая предназначена для общего пользования и не предполагает в силу положений Водного кодекса Российской Федерации строительство на данной территории объектов, является нарушением вышеуказанных требований законодательства и не может быть признано допустимым. При этом законодательством Украины (статья 31 Закона Украины «О курортах») также запрещалось в 100-метровой прибрежной полосе моря сооружение любых зданий, не связанных с эксплуатационным режимом и охраной природных и лечебных факторов курорта.  

Пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования).  

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 № 15248/10, земельный участок, который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользование конкретному лицу.  

Запрет на строительство объектов капитального характера на землях общего пользования (землях коммунальной собственности, которые не могут передаваться в частную собственность) в период предоставления земельного участка был установлен подпунктом «а» пункта 4 статьи 83 Земельного кодекса Украины.  

Помимо этого, положениями статьи 88 Водного кодекса Украины было предусмотрено, что с целью охраны поверхностных водных объектов от загрязнения и засорения и сохранения их водности вдоль рек, морей и вокруг озер, водохранилищ и других водоемов в пределах водоохранных зон выделяются земельные участки под прибрежные защитные полосы.  

Вдоль морей и вокруг морских заливов и лиманов устанавливается прибрежная защитная полоса шириной не менее двух километров от уреза воды.  

В пределах прибрежной защитной полосы морей и вокруг морских заливов и лиманов устанавливается пляжная зона, ширина которой определяется в зависимости от ландшафтно-формирующей деятельности моря, но не менее 100 метров от уреза воды.  

К побережью морей, морских заливов и лиманов в пределах пляжной зоны обеспечивается беспрепятственный и бесплатный доступ граждан для общего водопользования, кроме земельных участков, на которых расположены гидротехнические, гидрометрические и линейные сооружения, санатории и другие лечебно-оздоровительные учреждения, детские оздоровительные лагеря.  

Между тем спорный объект, фактически состоящий в том числе из зданий – корпусов базы отдыха, к числу перечисленных объектов, размещение которых было допустимо в пределах пляжной зоны,  

не относится.  

В этой связи выводы судов о том, что строительство объекта соответствовало требованиям законодательства Украины, являются необоснованными, а использование наименования «берегоукрепительные сооружения с помещениями для отдыха» для обозначения капитального объекта в целях получения не предусмотренных законом преференций на строительство в границах 100-метровой зоны охраны Черного моря являлось недопустимым.  

При этом в решении Окружного административного суда города Севастополя от 16.11.2010, постановлении Севастопольского апелляционного административного суда от 18.04.2011 и определении Высшего административного суда Украины отсутствуют выводы относительно допустимости размещения рассматриваемого объекта в пляжной зоне в соответствии требованиями Водного кодекса Украины и по названным основаниям судебные акты не принимались, в связи с чем они не подтверждают законность строительства капитального объекта (в том числе корпусов базы отдыха) в границах 100-метровой зоны охраны Черного моря.  

Более того, земельный участок для целей строительства зданий – корпусов базы отдыха обществу также не предоставлялся (на основании договора от 23.01.2019 № 34, заключенного с Департаментом имущественных и земельных отношений города Севастополя, обществу предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 91:01:058002:136, категория земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», с видом разрешенного использования «гидротехнические сооружения», «туристическое обслуживание»).  

Условиями предоставления судебной защиты лицу, обратившемуся в суд с соответствующим требованием, являются установление наличия у истца (заявителя) принадлежащего ему субъективного материального права или охраняемого законом интереса, установление факта его нарушения, установление факта нарушения права истца именно ответчиком, наличие материального ущерба, однако по настоящему спору требование общества заявлено в защиту того субъективного права, которое у него не могло возникнуть в установленном законом порядке, поскольку законом установлены запреты, направленные на сохранность водного объекта, путем использования водоохранной зоны в особо установленном режиме.  

На основании изложенного суд округа приходит к выводу об отсутствии установленной статьи 198 АПК РФ совокупности условий, являющейся основанием для признания оспариваемого решения незаконным, а выводы судов первой и апелляционной инстанций, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, – сделанными с неправильным применением норм материального права и не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, установленным судами.  

Поскольку суды установили фактические обстоятельства дела,  

но неверно применили нормы материального права, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным отменить обжалуемые судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.  

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 04 июля 2024 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2024 года по делу № А84-2618/2022 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.  

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий судья Т.В. Лукашенкова  

Судьи Н.В. Ключникова  

 С.И. Смолко