АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-7661/17 

Екатеринбург

12 января 2018 г.

Дело № А76-22776/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 января 2018 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гусева О.Г.,

судей Вдовина Ю.В., Кравцовой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области  (далее – управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.06.2017 по делу                         № А76-22776/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2017 по тому же делу.  

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и  месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

 Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области  прибыли представители: 

управления – Пазуха З.В. (доверенность от 09.01.2018);

Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее – министерство, заказчик) – Филиппов А.С. (доверенность                                от 09.01.2018), Гаряева В.Н. (доверенность от 09.01.2018), Гаряев Н.В. (доверенность от 09.01.2018);

общества  с ограниченной ответственностью «Лидер Плюс» (далее - общество «Лидер Плюс») – Быкова Ю.А. (доверенность от 05.06.2017).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным решения управления от 02.08.2016 по делу № 100-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области (далее - ГУ МВД России по Челябинской области), общества с ограниченной ответственностью «Каслидорстрой» (далее – общество «Каслидорстрой»), «Лидер» (далее – общество «Лидер»), «Лидер Плюс».

Решением суда от 23.06.2017 (судья Наконечная О.Г.) заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда                        от 28.08.2017 (судьи Малышев М.Б., Бояршинова Е.В., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит указанные судебные акты отменить, признать оспариваемое решение соответствующим действующему законодательству, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам. 

Управление указывает на то, что в нарушение ст. 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции не содержит указания на его возражения и объяснения, мотивы, по которым суд отверг доказательства, не применил законы и иные нормативные правовые акты по доводам управления; решение суда фактически дословно воспроизводит заявление министерства о признании недействительным решения от 20.09.2016 № 7427; судом первой инстанции только обобщенно и схематично перечислены доводы министерства без проведения их оценки, безотносительно к материалам дела; суд безосновательно пришел к выводам о соответствии действий министерства Федеральному закону от 26.07.2006             № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), что не может быть сделано, поскольку суд не может подменять антимонопольный орган; суд апелляционной инстанции указанные доводы антимонопольного органа не рассмотрел, что не соответствует требованиям ч. 2 ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявитель жалобы полагает, что судами при принятии обжалуемых судебных актов неправильно истолкованы ч. 2 ст. 39, ст. 44 Закона о защите конкуренции, не применены п. 3.3, 3.4, 3.6 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 № 339 (далее - Регламент); суды ошибочно пришли к выводу, что управлению необходимо было оставить без рассмотрения обращение ГУ МВД России по Челябинской области; требования ч. 1 ст. 44 Закона о защите конкуренции и п. 3.6 Регламента установлены к подаваемым заявлениям физических и юридических лиц, а не к материалам, представленным государственным органом; отсутствие печати на обращении государственного органа о направлении материалов в антимонопольный орган в соответствии с  п. 3.30 Регламента не является основанием для оставления заявления без рассмотрения; в антимонопольный орган из ГУ МВД России по Челябинской области (от 25.08.2015 исх. № 1/3297) поступила информация, указывающая на возможность нарушения министерством антимонопольного законодательства при организации и проведении конкурса по извещению № 3/2015-Ст/1-д (лот № 1) на право заключения договора об осуществлении деятельности на территории города Челябинска по перемещению   задержанного   транспортного   средства   на   специализированную стоянку, его хранению и возврату; из указанного обращения следовало, что министерством при проведении торгов могли быть допущены нарушения требований антимонопольного законодательства, что привело к подаче заявки на участие в торгах единственным хозяйствующим субъектом - обществом «Лидер» и заключению в последующем с ним договора об осуществлении деятельности на территории города Челябинска по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату; исходя из текста письма от 25.08.2015                 исх. № 1/3297 неприложение документов к обращению ГУ МВД России по Челябинской области обусловлено тем, что договор заключен между министерством и обществом «Лидер», торги проводились министерством, ГУ МВД России по Челябинской области стороной договора не являлось, конкурсную документацию не утверждало, торги не проводило, в связи с чем у антимонопольного органа отсутствовали предусмотренные действующим законодательством основания для оставления материалов, поступивших из ГУ МВД России по Челябинской области, без рассмотрения; при этом, даже если допустить оставление обращения ГУ МВД России по Челябинской области без рассмотрения, дело о нарушении антимонопольного законодательства было бы возбуждено по собственной инициативе антимонопольным органом, в том числе при условии наличия жалобы общества «Каслидорстрой», указывающей на нарушение министерством антимонопольных требований при проведении торгов.

Заявитель жалобы считает необоснованным вывод судов об отсутствии в материалах дела № 100-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства документов, подтверждающих продление срока рассмотрения материалов, поскольку в материалах дела № 100-07/15 имеется письмо управления                          от 28.09.2015 исх. № 14969/07 о продлении срока рассмотрения материалов, направленное ГУ МВД России по Челябинской области.

По мнению управления, судами сделан неправомерный вывод об отсутствии документов, подтверждающих направление копии приказа Министерству строительства и инфраструктуры Челябинской области и министерству, так как приказ о возбуждении дела № 100-07/15 направлен антимонопольным органом министерству; данный приказ не подлежал направлению Министерству строительства и инфраструктуры Челябинской области, а подлежал направлению министерству, поскольку в приказе была допущена опечатка, о чем указано в п. 2.5 жалобы; указанное обстоятельство подтверждается материалами дела № 100-07/15; министерство получило приказ от 26.11.2015 № 359 нарочно 30.11.2015, о чем имеется соответствующая отметка на приказе.

Заявитель жалобы полагает, что сроки направления приказа о возбуждении дела и изготовления определения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства не могут влиять на нарушение прав и законных интересов министерства и свидетельствовать о незаконности оспариваемого решения, поскольку возможность его обжалования возникает с момента изготовления решения в полном объеме (в течение трех месяцев со дня его принятия, то есть изготовления в полном объеме); несоблюдение сроков не повлекло нарушение всесторонности, полноты и объективности рассмотрения материалов (дела), в связи с чем решение по делу № 100-07/15 не подлежит признанию незаконным и нарушающим права министерства.

Антимонопольный орган указывает на то, что  при изготовлении приказа от 26.11.2015 № 359 были допущены опечатки; управлением в соответствии с       п. 1 ч. 8 ст. 44 Закона о защите конкуренции принято решение о возбуждении дела № 100-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с чем в соответствии с п. 3.50, 3.51 Регламента подготовлена докладная записка                    от 25.11.2015 и осуществлена внутриведомственная правовая экспертиза, в которых указано в качестве ответчика именно министерство; приказом                      от 26.11.2015 № 359 возбуждено производство по делу № 100-07/15; при изготовлении приказа от 26.11.2015 № 359 были допущены опечатки, при этом докладная записка на возбуждение дела № 100-07/15, заключение внутриведомственной правовой экспертизы, определение о назначении дела                  от 30.12.2015 № 100-07/15 содержали корректные сведения, что свидетельствует о том, что опечатка была допущена именно при изготовлении приказа от 26.11.2015 № 359; кроме того, все документы (приказ и определение) были направлены антимонопольным органом именно министерству; все допущенные опечатки устранены антимонопольным органом, что подтверждается приказами от 16.12.2015 № 282, от 11.07.2016              № 133, от 29.03.2017 № 102; внесение изменений в приказ от 26.11.2015 № 359 предполагает, что данный приказ с момента его издания следует читать с учетом внесенных изменений, соответственно, с 26.11.2015 дело № 100-07/15 было возбуждено в отношении министерства; управлением не осуществлялась замена ответчика по делу, поскольку согласно определению о назначении дела от 30.12.2015 № 100-07/15 ответчиком по делу является именно министерство, антимонопольным органом лишь были устранены опечатки, допущенные при изготовлении приказа; министерство располагало информацией о возбуждении и рассмотрении дела № 100-07/15, давало письменные пояснения по признакам нарушения антимонопольного законодательства, представители министерства участвовали в заседаниях комиссии антимонопольного органа по рассмотрению названного дела; указанные обстоятельства не повлияли на принятое управлением решение по делу № 100-07/15 и не свидетельствуют о незаконности выводов, изложенных в нем; допущенные опечатки при изготовлении приказа, которые были устранены антимонопольным органом, являются несущественными, не свидетельствуют о нарушении антимонопольным органом требований Закона о защите конкуренции в части процедуры и порядка принятия оспариваемого решения, не повлияли на принятое управлением решение по делу № 100-07/15, не влекут незаконность выводов изложенных в нем, не воспрепятствовали всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела; кроме того, судами не указаны нормы действующего законодательства, которые были нарушены антимонопольным органом при изготовлении процессуальных документов, не указаны нормы, запрещающие антимонопольному органу устранять опечатки, допущенные при подготовке таких документов.

Заявитель жалобы считает, что суды, неправильно истолковав ч. 1, 2 ст. 40 Закона о защите конкуренции, не применив ч. 4 ст. 45, ч. 1 ст. 49 Закона о защите конкуренции, пришли к необоснованному выводу о том, что решение по делу № 100-07/15 подписано неправомочным лицом, невходящим в состав комиссии по рассматриваемому делу, поскольку в копиях материалов дела               № 100-07/15, представленных антимонопольным органом в суд, имеется решение от 14.07.2016 № 87 об изменении состава комиссии, в соответствии с которым в связи с невозможностью присутствия Перовской И.О. 14.07.2016 на заседании комиссии по рассмотрению дела № 100-07/15 на основании ч. 2 ст. 40 Закона о защите конкуренции принято решение исключить указанного члена комиссии и включить в состав комиссии Покинь-Соха А.А.; указанное решение мотивировано невозможностью присутствия Перовской И.О., которая по состоянию на 14.07.2016 не являлась сотрудником управления; таким образом, решение по делу № 100-07/15 подписано правомочным составом комиссии; на заседании комиссии, членом которой являлась Покинь-Соха А.А., были исследованы все доказательства по делу, оценены все доводы, представленные лицами, участвующими в деле; Закон о защите конкуренции не ограничивает этапы рассмотрения дела, на которых может быть произведена замена членов комиссии, не устанавливает ограничения в части принятия решения по делу исключительно теми членами комиссии, которые принимали заключение об обстоятельствах дела.

Управление полагает, что оспариваемое решение не нарушает прав и законных интересов министерства в рамках осуществляемой им деятельности, а также не возлагает незаконно на него какие-либо обязанности, в том числе ввиду того, что предписание министерству не выдавалось; у судов отсутствовала совокупность двух оснований для отмены решения управления по делу № 100-07/15: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По мнению антимонопольного органа, действия министерства по установлению в конкурсной документации требований к участникам торгов об оборудовании автомобильной стоянки, в том числе о наличии действующего договора на осуществление охранной деятельности (либо наличии в штате частного охранника), установленного оборудования для видеонаблюдения, контрольно-кассовой техники и т.д. с приложением подтверждающих документов создают препятствия для участия в конкурсе хозяйствующих субъектов, которые ранее не осуществляли деятельность по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату, могут привести к созданию преимущественных условий участия в конкурсе отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе тем, которые обладают указанными ресурсами на момент его проведения, что противоречит ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции; суд первой инстанции неправомерно сослался на судебную практику по делу № А60-8616/2013 Арбитражного суда Свердловской области, поскольку в нем рассматривались иные фактические обстоятельства; ссылка судов на Методические рекомендации Федеральной антимонопольной службы от 15.06.2016 № 1145/16 также неправомерна, поскольку в рамках дела № 100-07/15 рассмотрены действия министерства, совершенные в 2015 году. 

Заявитель жалобы считает неправомерным вывод судов о соответствии критериев оценки заявок на участие в торгах требованиям антимонопольного законодательства и возможности установления в конкурсной документации требований к площади земельного участка, поскольку согласно подп. 2 п. 15 Порядка проведения конкурса на право осуществления деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 09.04.2015 № 155-П (далее – Порядок № 155-П), конкурсная документация должна содержать требования к специализированной стоянке, находящейся на праве собственности или ином законном основании у участника конкурса; в п. 6 информационных карт установлены требования к земельному участку с расположенной на нем стоянкой транспортных средств; указанным положением конкурсной документации устанавливаются требования к площади земельного участка, при этом в соответствии с действующим законодательством организатором торгов могут быть определены требования исключительно к стоянке транспортных средств; на земельном участке помимо стоянки транспортных средств могут располагаться иные объекты, в том числе объекты недвижимого имущества, не связанные с осуществлением деятельности по организации стоянок транспортных средств, в связи с чем площадь стоянки может быть существенно меньше площади всего земельного участка; в конкурсной документации установлены критерии оценки заявок в зависимости от площади всего земельного участка (земельных участков), а не от площади стоянки транспортных средств, что не позволяет выбрать победителя торгов в соответствии с п. 36 Порядка № 155-П, п. 4 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации в целях выявления лучших условий исполнения договора; вывод суда и довод министерства о том, что на земельном участке, на котором расположена стоянка транспортных средств, могут и должны располагаться объекты недвижимого имущества, которые относятся к инфраструктуре, обеспечивающей деятельность данной стоянки, не свидетельствуют о наличии у министерства полномочий по установлению требований к земельному участку; такие требования могут быть установлены лишь к стоянке транспортных средств, при этом, под автостоянкой может    пониматься здание, сооружение (часть здания, сооружения) или специальная открытая площадка, предназначенные для хранения автомототранспортных средств.

По мнению управления, суды пришли к ошибочному выводу об отсутствии нарушения организатором торгов антимонопольного законодательства при установлении в конкурсной документации требования о представлении документов, подтверждающих наличие у участника конкурса на территории муниципального образования на праве собственности или ином законном основании земельного участка, поскольку согласно п. 9 информационных карт претендентам на участие в конкурсе необходимо представить копии документов, подтверждающих наличие у участника конкурса на территории муниципального образования на праве собственности или ином законном основании земельного участка, а именно: выписку из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, полученную не ранее, чем за тридцать дней до дня размещения на официальном сайте уполномоченного органа извещения о проведении конкурса или нотариально заверенную копию такой выписки, правоустанавливающие документы на земельный участок (например, нотариально заверенные копии свидетельств о государственной регистрации права собственности, договоров аренды, безвозмездного пользования и других документов, подтверждающих право юридического лица (индивидуального предпринимателя) на пользование земельным участком); в информационной карте по извещению № 3/2015-Ст/1д, лот № 1 (далее – конкурс 1) установлено, что при нахождении земельного участка в собственности представляется нотариально заверенная копия свидетельства о государственной регистрации права собственности с видом разрешенного использования земельного участка, соответствующего кодам 4.9 или 7.2 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540; указанное положение исключает возможность претендовать на участие в торгах хозяйствующим субъектам, имеющим удовлетворяющий требованиям документации земельный участок, однако, прошедший государственную регистрацию права собственности до 01.09.2014; указанное требование установлено организатором торгов, соответственно, установив такое требование, министерство должно им руководствоваться, в том числе при рассмотрении заявок на участие в торгах; при проведении конкурса 2 по извещению № 10/2015-Ст, лот № 3 (далее - конкурс 2) конкурсная документация была дополнена текстом следующего содержания: «В случае несоответствия вида разрешенного использования    земельного участка указанным выше пунктам Классификатора предоставляется справка органа местного самоуправления о сведениях правил застройки земельного участка (видах разрешенного использования земельного участка), определяющая возможность использования данного земельного участка в качестве стоянки транспортных средств», вместе с тем, указанное положение возлагает на претендентов на участие в торгах дополнительное требование об обращении в орган местного самоуправления за получением справки, что не соответствует требованиям действующего законодательства и может привести к увеличению времени на подготовку заявки на участие в торгах, а также к сокращению установленного организатором торгов срока для подачи такой заявки; органы местного самоуправления не наделены полномочиями по выдаче справок об ином виде разрешенного использования земельного участка, чем это указано в свидетельстве о государственной регистрации права собственности или в договоре аренды земельного участка; вывод судов и довод министерства о том, что конкурсной документацией установлено право претендента на участие в торгах, а не обязанность представления справки органа местного самоуправления, не соответствует подп. 2 «а» п. 9 информационной карты конкурса 1, поскольку указанная справка представляется в случае несоответствия вида разрешенного использования земельного участка пунктам классификатора, в противном случае претенденту будет отказано в допуске к участию в торгах, более того, истребование от заявителей нотариально удостоверенных копий документов (свидетельств о государственной регистрации права собственности, договоров аренды, безвозмездного пользования и других документов) может привести к необходимости несения заявителем при подготовке заявки на участие в торгах дополнительных временных и финансовых затрат, связанных с нотариальным удостоверением копий документов в составе заявки; вывод суда, о том, что требование о представлении нотариально удостоверенных копий указанных документов установлено с целью предотвращения представления участниками торгов подложных документов, не свидетельствует о правомерности такого требования; при подаче заявки на участие в торгах заявители декларируют достоверность указанных в ней сведений и данных, в связи с чем у организатора торгов отсутствуют основания предполагать недобросовестность претендентов на участие в торгах, при этом данный вопрос мог быть урегулирован положениями документации, в том числе путем установления положений, предусматривающих возможность отклонения участника торгов на любом этапе конкурса при установлении представления им недостоверных сведений, либо путем истребования документов, находящихся в распоряжении органов власти, в порядке межведомственного взаимодействия; такое положение конкурсной документации не исключает факта представления участниками торгов подложных документов; вывод судов о том, что заключение договоров на право осуществления деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату, проведение конкурса не включено в перечень государственных услуг не свидетельствует о том, что указанные действия не являются оказанием государственной услуги; в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определено, что государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги, следовательно, рассматриваемая деятельность отнесена действующим законодательства к государственным услугам.

Заявитель жалобы считает, что суд первой инстанции неправомерно ссылается на судебную практику по делу № А65-14050/2014, поскольку в указанном деле рассматривались иные обстоятельства.

По мнению антимонопольного органа, суды пришли к необоснованному выводу о правомерности установления в конкурсной документации возможности представления предварительного договора на транспортные средства и на установку на транспортные средства системы спутниковой навигации, поскольку в соответствии с подп. 2 п. 5 информационных карт к участию в конкурсе допускаются юридические лица (индивидуальные предприниматели), имеющие на праве собственности или ином законном основании специализированные транспортные средства для осуществления перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, удовлетворяющие требованиям, предусмотренным конкурсной документацией, или имеющие предварительный договор о передаче специализированных транспортных средств, удовлетворяющих требованиям конкурсной документации, заключенный в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; согласно подп. 2 («б», «в») п. 9 информационных карт заявка на участие в конкурсе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника конкурса требованиям и условиям допуска к участию в конкурсе, в том числе для подтверждения сведений о транспортных средствах могут быть представлены: копия(и) предварительного(ых) договора(ов) о передаче юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) специализированных механических транспортных средств, удовлетворяющих требованиям конкурсной документации, заключенного(ых) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; копия(и) предварительного(ых) договора(ов) о передаче юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) универсальных трейлеров (прицепов), удовлетворяющих требованиям конкурсной документации, заключенного(ых) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (конкурс 2 лоты 3, 4, конкурс 1 лот 1); в подтверждение оборудования заявленных в конкурсе специализированных механических транспортных средств системой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS представляется(ются) копия(и) договора(ов) на установку системы спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и копия(и) акта(ов) выполненных работ, подтверждающего(их) оборудование заявленных специализированных механических транспортных средств системами спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS; при проведении конкурса 2 конкурсной документацией также предусмотрено, что в случае наличия предварительных договоров о передаче специализированных механических транспортных средств и (или) на установку системы спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS копии основных договоров представляются на момент заключения по результатам конкурса договора, а копии актов выполненных работ по установке указанной системы - не позднее даты начала осуществления деятельности, указанной в договоре; подп. 2 п. 5, подп. 2 («б», «в») п. 9 информационных карт не соответствуют п. 2 ч. 4 ст. 1-1 Закона Челябинской области от 29.03.2012 № 288-ЗО «О порядке перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранения и возврата, оплаты расходов на перемещение и хранение задержанного транспортного средства» (далее - Закон № 288-ЗО), в соответствии с которым к участию в конкурсе могут быть допущены хозяйствующие субъекта, имеющие на праве собственности или ином законном основании специализированные транспортные средства; возможность участия в торгах претендентов, имеющих предварительный договор о передаче специализированных транспортных средств, а также предварительный договор на установку на транспортные средства системы спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS Законом № 288-ЗО, Порядком № 155-П не предусмотрена; конкурсной документацией не предусмотрена возможность допуска к участию в торгах хозяйствующих субъектов, имеющих предварительный договор о передаче земельного участка, вместе с тем, по отдельным лотам конкурсов установлены требования о наличии земельного участка значительной площади (так, лот 1 конкурса 1 - не менее 5850 кв. м), однако, аналогичный подход к установлению условий допуска претендентов на участие в конкурсе (возможность представления предварительного договора) не был применен в отношении земельных участков, таким образом, положения конкурсной документации в нарушение действующего законодательства создают преимущественные условия возможности участия в торгах хозяйствующим субъектам, имеющим на каком-либо законном основании земельные участки, но не имеющим на момент подачи заявки на участие в торгах транспортных средств, что противоречит ст. 17 Закона о защите конкуренции; министерством создан неравный подход к установлению требований к претендентам на участие в торгах в части специализированных транспортных средств и земельного участка, поскольку положения действующего законодательства устанавливают, что транспортные средства и земельный участок должны быть у претендента на участие в торгах на каком-либо законном основании, однако министерством в нарушение действующего законодательства расширены положения документации путем установления возможности участия в торгах хозяйствующих субъектов, имеющих намерения на приобретение транспортных средств и установку системы спутниковой навигации; при условии, что претендовать на заключение договора на право осуществления деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату могут как организации, оказывающие услуги автомобильных стоянок, так и осуществляющие деятельность по перемещению транспортных средств, то рассматриваемые положения документации создают первым преимущественные условия участия в торгах (земельным участком такие субъекты уже обладают, а расходы на приобретение транспортных средств не несут, в то время как организации, обладающие на каком-либо праве транспортными средствами, несут расходы, связанные с приобретением на каком-либо законном основании земельного участка); в конкурсной документации установлены противоречивые требования о представлении копий документов, подтверждающих наличие у участника на каком-либо законном основании транспортных средств: в соответствии с подп. 2 «б» п. 9 информационных карт данное требование является обязательным при условии, что претендент на участие в конкурсе вправе приложить данные документы для оценки заявки; предварительный договор не является документом, подтверждающим наличие у лица на законном основании имущества (в рассматриваемом случае транспортного средства), он лишь обозначает возможность наступления такого факта в будущем; установление требования о наличии на момент подачи заявок на участие в торгах на каком-либо законном основании материально-технической базы (в том числе транспортных средств) может привести к необоснованному препятствованию выхода на соответствующий рынок, ограничению доступа к участию в торгах хозяйствующим субъектам, не имеющим такой базы, поскольку приобретение транспортных средств до определения победителя торгов экономически нецелесообразно для его участников; в таких случаях с целью обеспечения конкуренции необходимо предусматривать, в том числе возможность представления предварительных договоров в отношении материально-технической базы; в данном деле рассматривался не нормативный правовой акт, а действия организатора торгов по соблюдению положений, установленных в таком акте, которые министерство обязано соблюдать; согласно п. 2 ч.1              ст. 23 Федерального закона  от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» условием допуска к конкурсу является наличие на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих требованиям, указанным в реестре маршрута регулярных перевозок, в отношении которого выдается свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, либо принятие на себя обязательства по приобретению таких транспортных средств в сроки, определенные конкурсной документацией; из указанного следует, что до установления в Законе № 288-ЗО положений, предусматривающих возможность допуска к участию в торгах лица, имеющего предварительный договор в отношении транспортных средств, не допускается включение такой возможности в конкурсную документацию; по указанному вопросу управлением в Законодательное Собрание Челябинской области направлялось обращение о рассмотрении совместно с министерством вопроса о внесении изменений в Закон № 288-ЗО с учетом фактической реализации отдельных положений данного закона организатором торгов; Законом Челябинской области от 24.08.2016 № 392-ЗО внесены изменения в Закон № 288-ЗО, допускающие возможность представления претендентами на участие в торгах предварительных договоров в отношении транспортных средств, следовательно, до внесения в Закон № 288-ЗО указанных изменений, министерством был нарушен установленный данным законом порядок организации и проведения торгов.

Заявитель жалобы полагает, что действия министерства по установлению такого критерия оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, как «страхование рисков гражданской ответственности участника конкурса при осуществлении погрузки (разгрузки), перемещения и хранения задержанных транспортных средств» могли привести к нарушению порядка определения победителя торгов, что не соответствует ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Управление считает необоснованным вывод судов о правомерности установления в конкурсной документации критериев «наличие на праве собственности или ином законном основании земельного (земельных) участка(ов), на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств», «площадь земельного (земельных) участка(ов), находящегося(ихся) у участника конкурса на праве собственности, на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств», поскольку конкурсной документацией установлен такой критерий оценки заявок на участие в торгах, как «наличие на праве собственности или ином законном основании земельного (земельных) участка(ов), на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств», поскольку порядок оценки заявок по данному критерию, установленный конкурсной документацией, предполагает не оценку наличия (отсутствия) земельного участка, а оценку размера (площади) такого земельного участка, таким образом, содержание указанного критерия не соответствует его наименованию и создает неопределенность в предмете оценки заявок на участие в торгах по данному критерию и может привести к нарушению порядка выбора победителя торгов; кроме того, порядок оценки заявок предусматривает такой критерий, как «площадь земельного (земельных) участка(ов), находящегося(ихся) у участника конкурса на праве собственности, на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств»; указанный критерий может создать преимущественные условия участия в торгах хозяйствующим субъектам в зависимости от прав на земельный участок, так как заявки иных участников торгов, не имеющих в собственности земельного участка, но при наличии договоров аренды, безвозмездного пользования и т.д. будут оценены по данному критерию в 0 баллов; согласно п. 3 Порядка № 155-П конкурс проводится в целях отбора юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), предложивших лучшие условия исполнения договора, при этом вид права, на котором хозяйствующему субъекту принадлежит земельный участок, не свидетельствует о предложении им лучших (худших) условий исполнения договора; довод министерства о том, что данный критерий учитывает серьезность намерений участника торгов, не может быть принят во внимание, так как критерии отбора претендентов должны обеспечивать исключительно отбор таких организаций (предпринимателей), которые смогут обеспечить лучшие условия исполнения договора, предметом которого является деятельность по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату; претендент, имеющий арендованный земельный участок, способен обеспечить осуществление деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату наравне с претендентом, имеющим земельный участок в собственности, следовательно, такие претенденты должны быть поставлены в равные условия при оценке, следовательно, сам по себе указанный критерий не способствует определению лучшего претендента, а напротив создает неравные условия при оценке, обеспечивая необоснованные преимущества при начислении баллов претендентам, у которых земельный участок находится в собственности, по сравнению с претендентами, которые владеют и пользуются земельным участком на условиях иного права; кроме того, и у собственников земельных участков, и у иных хозяйствующих субъектов, имеющих земельные участки на ином законном основании, которые намерены осуществлять рассматриваемую деятельность, должны быть равные условия участия в конкурсе, потому что само по себе право собственности не является признаком бережного отношения к вещи, а в рассматриваемом вопросе показателем лучших условий исполнения договора.

Заявитель жалобы указывает на то, что действия министерства по неправомерному допуску к участию в конкурсе 1 общества «Лидер», заявка которого не соответствует требованиям конкурсной документации, Закону                    № 288-ЗО, нарушают п. 2 и 3 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, поскольку привели к созданию данному участнику преимущественных условий участия в торгах и нарушению порядка определения победителя торгов; указывая на правомерность допуска общества «Лидер» суды ссылаются на дело № А72-1010/2015, которое не может быть принято во внимание, поскольку судами при рассмотрении названного дела исследовались иные обстоятельства.

Антимонопольный орган считает, что он вправе самостоятельно определять необходимый объем анализа состояния конкуренции, что отражается в заключении и решении о нарушении антимонопольного законодательства; согласно позиции Федерального антимонопольного органа в отношении дел, при рассмотрении которых действующая редакция порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке устанавливает, что анализ состояния конкуренции на товарном рынке не проводится, после вступления в силу изменений в Закон о защите конкуренции, внесенных Законом № 275-ФЗ, и до вступления в силу соответствующего приказа Федерального антимонопольного органа об определении порядка проведения анализа состояния конкуренции при рассмотрении таких дел (до принятия решения по делу № 100-07/15 такой порядок не установлен) следует определять географические и продуктовые границы рассматриваемого товарного рынка, а также в случае необходимости, состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей; поскольку порядок проведения анализа рынка по делам, возбужденным по признакам нарушения ст. 17 Закона о защите конкуренции, нормативными правовыми актами регламентирован не был, антимонопольный орган руководствовался при его проведении ч. 5.1 ст. 45 Закона о защите конкуренции, позицией Федерального антимонопольного органа и определил объем такого анализа, необходимый для принятия решения о наличии нарушения антимонопольного законодательства по делу № 100-07/15; рассматриваемые действия министерства привели к нарушению антимонопольного законодательства на рынках оказания услуг по перемещению транспортных средств (эвакуации) и оказания услуг автомобильных стоянок, что определяет продуктовые границы соответствующих товарных рынков; географические границы товарного рынка определяются границами соответствующих муниципальных образований: Челябинский городской округ, Копейский городской округ, Снежинский городской округ, Трехгорный городской округ, Кыштымский городской округ, Каслинский муниципальный район; деятельность по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату могли осуществлять как участники рынка оказания услуг автомобильных стоянок, так и участники рынка оказания эвакуации транспортных средств (перевозок автомобильным грузовым специализированным транспортом); на территории города Челябинска деятельность по эвакуации транспортных средств (ОКВЭД 60.24.1 «деятельность автомобильного грузового специализированного транспорта») оказывают, в том числе общества с ограниченной ответственностью «Антей эвакуатор», «Служба эвакуации», «Альпина», «Транс-логистик», «Автокомпани», «Автотранс», «Автоход», «Стройтехснаб плюс», «Автопорт трак» и иные юридические и физические лица; согласно сведениям, представленным Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, в 2015 году на территории города Челябинска действовало 189 договоров аренды земельных участков для размещения и эксплуатации автостоянок, в том числе заключенных с обществами с ограниченной ответственностью «Автопарк», «Азимут»,  «Инвалиды войны в Афганистане»,  «Инер-Пайп», «Комфорт», «Уралмаш»,  «Сфера ЧМС» и иными юридическими и физическими лицами; на территории города Копейска деятельность по эвакуации транспортных средств оказывают, в том числе общества с ограниченной ответственностью «ЭвакуаторОК», «СТРОЙРЕМКОМ» и иные юридические и физические лица; согласно сведениям, представленным Управлением имуществом и земельным отношениям Администрации Копейского городского округа, в 2015 году на территории города Копейска действовало 39 договоров аренды земельных участков для размещения и эксплуатации автостоянок, в том числе заключенных с обществами с ограниченной ответственностью «Кировец», «Азимут», «Радуга», «Буран», «Омерта», «Промэлектроника», «Доверие», «Автодом» и иными юридическими и физическими лицами; анализ состояния конкуренции показывает, что рынки оказания услуг по перемещению транспортных средств (эвакуации) и оказания услуг автомобильных стоянок на территориях города Челябинска и Копейского городского округа являются конкурентными; органами местного самоуправления иных муниципальных образований не представлены полные сведения о составе хозяйствующих субъектов, действующих на рассматриваемых товарных рынках, вместе с тем, на участие в торгах на право заключения договора об осуществлении деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату на территориях Снежинского городского округа, Трехгорного городского округа подано по одной заявке на участие в торгах, Кыштымского городского округа - 2 заявки, Каслинского муниципального района - 3 заявки, соответственно, хозяйствующие субъекты, участвующие в торгах, также могут быть участниками рассматриваемых товарных рынков; рынки оказания услуг по перемещению транспортных средств (эвакуации) и оказания услуг автомобильных стоянок на территориях соответствующих муниципальных образований могут быть отнесены к рынкам с неразвитой конкуренцией, что в том числе обусловлено социально-экономическими факторами (численность и плотность населения, количество хозяйствующих субъектов и т.д.); потенциальными участниками рассматриваемых рынков могут стать хозяйствующие субъекты, располагающие на каком-либо законном основании автомобильным грузовым специализированным транспортом для оказания услуг по эвакуации транспортных средств и (или) земельным участком для оказания услуг автомобильных стоянок, что свидетельствует о наличии потенциальной возможности изменения конкуренции на рассматриваемом товарном рынке; органом исполнительной власти Челябинской области при организации и проведении торгов созданы барьеры входа на рассматриваемые товарные рынки в части осуществления деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату посредством нарушения установленных действующим законодательством антимонопольных требований к торгам, при этом в случае соблюдения органом власти антимонопольного законодательства деятельность по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату могли осуществлять как хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность автомобильных стоянок, а также осуществляющие деятельность по эвакуации транспортных средств, так и иные организации и предприниматели, планирующие осуществлять рассматриваемую деятельность, но ранее ее не осуществлявшие.

По мнению управления, в рассматриваемом случае хозяйствующие субъекты не могут самостоятельно осуществлять деятельность по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату; право осуществления указанной деятельности у организаций возникает только по результатам проведения органом власти конкурсных процедур, при этом участником такого рынка на территории соответствующего муниципального образования становится один хозяйствующий субъект, прошедший указанную процедуру; в связи с этим управлением проведен анализ рынков, на которых осуществляют деятельность потенциальные участники рассматриваемых торгов, что соответствует требованиям ч. 5.1 ст. 45 Закона о защите конкуренции и является достаточным для квалификации рассматриваемых действий министерства нарушением ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции; в настоящее время в соответствии с действующим законодательства для проведения анализа рынка достаточным является лишь указание на предмет торгов и временный интервал исследования.

Министерство и общество «Лидер Плюс» представили отзывы на кассационную жалобу, в которых просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, ссылаясь на отсутствие оснований для их отмены. 

Как следует из материалов дела и установлено судами, в антимонопольный орган от ГУ МВД России по Челябинской области поступила информация  (исх. № 1/3297 от 25.08.2015), указывающая на возможность нарушения министерством антимонопольного законодательства при организации и проведении конкурса на право заключения договора об осуществлении на территории города Челябинска деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату (конкурс 1); из указанного обращения следовало, что министерством при проведении торгов могли быть допущены нарушения требований антимонопольного законодательства, что привело к подаче заявки на участие в торгах единственным хозяйствующим субъектом – обществом «Лидер» и заключению в последующем с данным обществом договора об осуществлении на территории города Челябинска деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату; кроме того, в управление поступила жалоба общества «Каслидорстрой» на неправомерные действия министерства при организации и проведении конкурса на право заключения договора об осуществлении на территориях Снежинского городского округа, Трехгорного городского округа, Кыштымского городского округа, Каслинского муниципального района деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату (конкурс 2); общество «Каслидорстрой» указывало на то, что в конкурсной документации установлены необоснованные требования к участникам торгов. 

По результатам рассмотрения дела № 100-07/15, возбужденного по признакам нарушения ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции, антимонопольным органом вынесено решение от 02.08.2016, которым признаны нарушениями ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции действия министерства по установлению в конкурсной документации по конкурсам 1 и 2 требований к участникам торгов об оборудовании автомобильной стоянки, в том числе о наличии действующего договора на осуществление охранной деятельности (либо наличия в штате частного охранника), установленного оборудования для видеонаблюдения, контрольно-кассовой техники и т.д., требований: о приложении подтверждающих документов, к содержанию свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок, о представлении справки из органа местного самоуправления о разрешенном использовании земельного участка, о нотариальном удостоверении копий документов (свидетельств о государственной регистрации права собственности, договоров аренды, безвозмездного пользования и других документов), к площади земельного участка, о возможности представления предварительных договоров о передаче транспортных средств, об установке системы спутниковой навигации, которые создают препятствия для участия в конкурсе хозяйствующим субъектам, ранее не осуществлявшим деятельность по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату, и могут привести к созданию преимущественных условий участия в конкурсе отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе тем, которые обладают указанными ресурсами на момент его проведения; признаны нарушением ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции действия министерства по установлению таких критериев оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, как «страхование рисков гражданской ответственности участника конкурса при осуществлении погрузки (разгрузки), перемещения и хранения задержанных транспортных средств», «наличие на праве собственности или ином законном основании земельного (земельных) участка(ов), на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств», «площадь земельного (земельных) участка(ов), находящегося(ихся) у участника конкурса на праве собственности, на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств», которые могли привести к нарушению порядка определения победителя торгов; признаны нарушением п. 2, 3 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции действия министерства по неправомерному допуску к участию в конкурсе 1 общества «Лидер», заявка которого не соответствует требованиям конкурсной документации, Закону № 288- ЗО, что привело к созданию данному участнику преимущественных условий участия в торгах и нарушению порядка определения победителя торгов; решено не выдавать министерству предписание, предусмотренное ч. 3 ст. 23 Закона о защите конкуренции; решено передать соответствующему должностному лицу управления материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения. 

Полагая, что решение антимонопольного органа от 02.08.2016 является незаконным и нарушает его права и интересы, министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды удовлетворили заявленное требование, исходя из того, что управлением допущены процессуальные нарушения, являющиеся основанием для признания незаконным оспариваемого решения; действия министерства при проведении торгов не нарушают требования антимонопольного законодательства.

Выводы судов основаны на материалах дела, исследованных согласно требованиям, установленным ст. 65, 71, ч. 4, 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и соответствуют законодательству.

Согласно ч. 1, 2 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является: поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (далее - материалы); заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление); обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства; сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Определение о назначении дела № 100-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению вынесено 30.12.2015 управлением на основании письма ГУ МВД России по Челябинской области от 25.08.2015 исх. № 1/3297.

Письмо от 25.08.2015 № 1/3297, поступившее от ГУ МВД России по Челябинской области, содержит текст следующего содержания: «С 1 апреля 2015 года вступил в силу Закон Челябинской области от 18.12.2014 года № 90-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О порядке перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранения и возврата, оплаты расходов на перемещение и хранение задержанного транспортного средства" (далее - Закон). Данным Законом устанавливается проведение конкурсного отбора специализированных организаций, осуществляющих деятельность по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению и возврату. Организация и проведение конкурсных процедур и ведения реестра специализированных организаций возложены Законом на уполномоченный орган исполнительной власти Челябинской области - Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области. По итогам проведения конкурса на территории Челябинского городского округа Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области заключен договор об осуществлении деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату (далее - Договор) с ООО "Лидер" (ИНН 7448174161, ОГРН 1147448024404, г. Челябинск, ул. Цинковая, д. 8, оф. 1) от 31.07.2015 г. № 3/2015-Ст/1-д (вступил в законную силу 20.08.2015 г.). При этом заявка на конкурс по Челябинскому городскому округу поступила только от указанного лица, в связи с чем конкурс был  признан несостоявшимся, а Договор заключен с данным юридическим лицом. Информируя об изложенном, прошу Вас дать оценку законности проведения конкурсной процедуры и заключения Договора с ООО «Лидер». 

С учетом того, что подача заявки на конкурс единственным участником и признание конкурса несостоявшимся, заключение договора с лицом, подавшим единственную заявку, сами по себе не являются нарушениями Закона о защите конкуренции, а к письму ГУ МВД России по Челябинской области от 25.08.2015 № 1/3297 не были приложены материалы, свидетельствующие о нарушении законодательства о защите конкуренции, суды, указав на отсутствие в данном письме информации применительно к п. 1 ч. 2 ст. 39 Закона о защите конкуренции, сделали вывод о том, что у антимонопольного органа не имелось правовых оснований для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении министерства. 

Антимонопольным органом 28.09.2015 в адрес ГУ МВД России по Челябинской области направлено извещение о принятии заявления к рассмотрению с указанием на продление срока рассмотрения обращения до 25.11.2015, а также 28.09.2015 направлено в министерство требование о представлении в срок до 16.10.2015 определенной информации. 

Частью 12 ст. 44 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии. Копия такого приказа направляется заявителю и ответчику по делу в течение трех дней со дня издания такого приказа.

В силу ч. 13 ст. 44 Закона о защите конкуренции в течение пятнадцати дней со дня издания приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создании комиссии председатель комиссии выносит определение о назначении дела к рассмотрению и направляет копии определения лицам, участвующим в деле.

Судами установлено, что управлением был издан приказ от 26.11.2015                   № 359 «О возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства», которым возбуждено дело  № 100-07/15 по признакам нарушения Министерством строительства и инфраструктуры Челябинской области ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции и создана комиссия.

Приказом управления от 16.12.2015 № 282 «О внесении изменений в приказ от 26.11.2015 № 359 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» п. 1 приказа от 18.03.2015 № 72 изложен в следующей редакции: «Возбудить дело № 100-07/15 по признакам нарушения Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области частей 1, 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции».

Приказом управления от 11.07.2016 № 133 «О внесении изменений в приказ от 16.12.2015 № 282» в п. 1 приказа от 16.12.2015 № 282 слова «от 18.03.2015 № 72» заменены на «от 26.11.2015 № 359».

При таких обстоятельствах судами сделан вывод о том, что поскольку дело об административном правонарушении фактически возбуждено в отношении министерства лишь 11.07.2016, все процессуальные действия по сбору и получению информации и документов (доказательств), совершенные антимонопольным органом до указанной даты, являются незаконными.

Судами установлено, что приказом  антимонопольного органа от 26.11.2015 № 359 утвержден состав комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства: председатель комиссии Козлова А.А. – руководитель управления; в отсутствии Козловой А.А. – Сапрыкина Н.В. – заместитель руководителя управления; члены комиссии: Кудрина М.А., Пазуха З.В., Подивилова Ю.В., Перовская Н.О.; указанные члены комиссии принимали участие в рассмотрении дела по признакам нарушения ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции, однако решение управления от 02.08.2016 по делу № 100-07/15 (резолютивная часть оглашена 14.07.2016) подписано членами комиссии Козловой А.А., Пазухой З.В., а также Покинь-Соха А.А., то есть лицом, не включенным в состав комиссии, утвержденной приказом от 26.11.2015 № 359.

Замена члена комиссии Перовской Н.О. на Покинь-Соха А.А. 14.07.2016 в день оглашения резолютивной части решения по делу № 100-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства на основании немотивированного решения, по мнению судов, произведена в нарушение требований ст. 40 Закона о защите конкуренции и не позволила управлению объективно рассмотреть соответствующее дело, так как Покинь-Соха А.А. объективно не обладала и не могла обладать полной информацией, необходимой для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства по существу. 

Согласно ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений. Наряду с установленными             ч. 1 данной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Перемещение задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранение и возврат осуществляются юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) на основании договора об осуществлении деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату, заключенного с уполномоченным органом. Договор заключается по результатам конкурса на право осуществления деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату. Конкурс объявляется и проводится уполномоченным органом в каждом городском округе, городском округе с внутригородским делением, муниципальном районе (ч. 1, 2 ст. 1-1 Закона № 288-ЗО).

В силу п. 1 ч. 4 ст. 1-1 Закона № 288-ЗО (в редакции, действовавшей в спорный период) к участию в конкурсе допускаются юридические лица (индивидуальные предприниматели), имеющие на территории соответствующего городского округа, городского округа с внутригородским делением, муниципального района на праве собственности или ином законном основании земельный участок с расположенной на нем стоянкой транспортных средств, удовлетворяющей требованиям, предусмотренным конкурсной документацией.

В соответствии с ч. 10 ст. 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) (в редакции, действовавшей в спорный период) перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, за исключением транспортных средств, указанных в ч. 9 данной статьи, их хранение, оплата расходов на перемещение и хранение, возврат транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации. 

Закон № 288-ЗО определяет порядок перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранения и возврата, оплаты стоимости перемещения и хранения задержанного транспортного средства, за исключением транспортных средств, указанных в           ч. 9 ст. 27.13 Кодекса. 

Порядок хранения задержанного транспортного средства на специализированной стоянке установлен ст. 3 Закона № 288-ЗО. 

Согласно п. 15 Порядка № 155-П организатор конкурса разрабатывает конкурсную документацию и утверждает ее своим приказом. 

На основании подп. 2 п. 15 Порядка № 155-П конкурсная документация должна содержать требования к стоянке (стоянкам) транспортных средств, находящейся (находящимся) на праве собственности или ином законном основании у участника конкурса. 

Понятие специализированной стоянки содержится в ст. 1 Закона № 288-ЗО. 

Требование конкурсной документации конкурсов № 3/2015-Ст, 10/2015-Ст о наличии стоянки транспортных средств на земельном участке участника конкурса обусловлено выполнением положений Закона № 288-ЗО.

С учетом изложенного, судами сделан вывод о том, что требование о наличии именно охраняемой стоянки перечисленным нормам не противоречит, равно как наличие на охраняемой стоянке систем видеонаблюдения не ограничивает конкуренцию, но способствует обеспечению возможности полноценного хранения задержанных транспортных средств и позволяет минимизировать возникновение конфликтных ситуаций с владельцами задержанных транспортных средств. 

Разделом 6 информационных карт конкурсной документации предусмотрено, что стоянка транспортных средств, расположенная на земельном участке должна отвечать следующим требованиям: наличие условий, обеспечивающих возможность безопасного хранения транспортных средств; наличие на стоянке видеонаблюдения за хранящимися транспортными средствами. 

В конкурсной документации отсутствует условие о том, что участник конкурса должен иметь договор на охрану стоянки или нанять охранника, а также приобрести оборудование для видеонаблюдения. Конкурсная документация содержит условие о представлении действующего договора, при этом отсутствует условие о том, что договор должен быть заключен между участником конкурса и организацией, имеющей действующую лицензию на осуществление охранной деятельности. Исходя из содержания раздела 6 информационных карт конкурсной документации земельный участок должен принадлежать участнику конкурса на праве собственности или ином законном основании, что предоставляет участнику конкурса возможность заключения договора аренды земельного участка, на котором уже расположена стоянка транспортных средств с имеющейся охраной и видеонаблюдением.

В соответствии с п. 2 раздела 9 информационных карт конкурсной документации допускается также наличие в штате у участника конкурса работников, имеющих удостоверение частного охранника. Требование о наличии у работника указанного удостоверения продиктовано необходимостью подтверждения установленных законодательством квалификационных требований и не является ограничением конкуренции. 

Пунктом 2 раздела 9 информационных карт конкурсной документации установлено, что для подтверждения наличия на стоянке видеонаблюдения представляются копии товарных чеков на покупку оборудования и (или) копии договоров купли-продажи оборудования, актов монтажа и (или) ввода в строй оборудования, при этом не содержится условия о том, что оборудование должно быть приобретено и установлено непосредственно участником конкурса и за его счет, а договор купли-продажи оборудования должен быть заключен между участником конкурса и продавцом оборудования. 

Наличие контрольно-кассовой техники обусловлено требованием ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» (далее - Федеральный закон                   № 54-ФЗ), в силу которого контрольно-кассовая техника применяется на территории Российской Федерации в обязательном порядке всеми организациями и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. 

Часть 2 ст. 2 названного закона позволяет организациям и индивидуальным предпринимателям в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации, осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники в случае оказания услуг населению при условии выдачи ими соответствующих бланков строгой отчетности.

Конкурсная документация не содержит какого-либо запрета на применение бланков строгой отчетности, что соответствует нормам Федерального закона              № 54-ФЗ. 

Методическими рекомендациями по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты, утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы                              от 15.08.2016 № 1145/16, определяется механизм установления данных тарифов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 

В Методических рекомендациях указано, что в тарифах должны учитываться затраты хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, на охрану специализированных стоянок, видеонаблюдение, страхование рисков, оплату труда работников, содержание обеспечивающих помещений, иные затраты на материально-техническое обеспечение деятельности по перемещению и хранению задержанных транспортных средств. 

Применительно к п. 1 ч. 4 ст. 1-1 Закона № 288-ЗО в разделе 6 конкурсных документаций указано, что стоянка транспортных средств, расположенная на земельном участке, должна отвечать требованиям, в том числе по наличию на территории стоянки помещения для осуществления перечисления денежных средств в наличной и безналичной форме в оплату расходов па перемещение и хранение задержанных транспортных средств; территория стоянки транспортных средств должна иметь помещения для обслуживающего персонала, охраны. Наличие данных помещений участниками конкурса декларируется в заявке на участие. 

Конкретная площадь данных строений в конкурсных документациях не устанавливается. 

Объекты, которые расположены на земельном участке, входят в состав инфраструктуры стоянки транспортных средств, что не противоречит ни Закону о защите конкуренции, ни правовой позиции, изложенной Федеральной антимонопольной службой в названных Методических рекомендациях. 

Судами установлено, что в конкурсной документации по конкурсу                         № 10/2015Ст предусмотрено право, а не обязанность участника конкурса представить справку органа местного самоуправления в случае, если земельный участок, имеющийся у участника конкурса, не соответствует виду разрешенного использования; органы местного самоуправления в соответствии со ст. 8, 11 Земельного кодекса Российской Федерации имеют право переводить земли из одной категории в другую, осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, таким образом, данное положение не является ограничением конкуренции, а предоставляет возможность потенциальному участнику получить разрешение в органе местного самоуправления на использование принадлежащего ему участка в качестве стоянки транспортных средств; требование конкурсной документации о подтверждении наличия у претендента земельного участка с установленным видом разрешенного использования не ограничивает конкуренцию, поскольку использование земельного участка с видом разрешенного использования, не позволяющим размещение стоянки транспортных средств, является невозможным и противоречит требованиям земельного законодательства; условие о представлении претендентами нотариально удостоверенных копий документов (свидетельств о государственной регистрации права собственности, договоров аренды, безвозмездного пользования и других документов) не является ограничением конкуренции, поскольку исходя из условий подп. «а» п. 2 раздела 9 информационных карт конкурсной документации заявка на участие в конкурсе должна содержать документы, подтверждающие наличие у участника конкурса на территории муниципального образования на праве собственности или ином законном основании земельного участка с расположенной на нем стоянкой транспортных средств, удовлетворяющей требованиям, предусмотренным конкурсной документацией, а именно: выписку из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, полученную не ранее, чем за тридцать дней до дня размещения на официальном сайте уполномоченного органа извещения о проведении конкурса или нотариально заверенную копию такой выписки, соответственно, за участником конкурса остается право выбора по представлению либо оригиналов документов, либо нотариально заверенных копий документов; требование к наличию нотариально заверенных копий каких-либо правоустанавливающих документов па земельный участок устанавливается с целью предотвращения представления участниками конкурса недействительных документов.

При этом судами принято во внимание то, что договоры аренды, заключенные на срок менее года, в соответствии с действующим законодательством не подлежат регистрации в уполномоченном органе исполнительной власти, а условия аренды земельного участка не отражаются в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. 

В силу п. 2 ч. 4 ст. 1-1 Закона № 288-ЗО к участию в конкурсе допускаются юридические лица (индивидуальные предприниматели) имеющие на праве собственности или ином законном основании специализированные транспортные средства для осуществления перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, удовлетворяющие требованиям, предусмотренным конкурсной документацией. 

Судами сделаны выводы о том, что предусмотренное конкурсной документацией условие о наличии у участника конкурса предварительного договора о передаче специализированных транспортных средств и оборудование их системой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, не противоречит положениям Закона № 288-ЗО; условие об оборудовании системой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS специализированных транспортных средств для осуществления перемещения задержанного транспортного средства не является нарушением ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции, не ограничивает конкуренцию и не может привести к недопущению или устранению конкуренции, так как не содержит требований к установке оборудования определенного товаропроизводителя или конкретной организацией, оказывающей данные услуги, предусмотрено для всех участников конкурса.

С учетом того, что Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не предусмотрена возможность заключения предварительных договоров по земельным участкам, в отличие от наличия такой возможности в отношении транспортных средств и оборудования, судами сделан вывод о том, что отсутствие в конкурсной документации условия о возможности представления предварительных договоров по земельному участку не ограничивает конкуренцию. 

В соответствии с подп. «б» п. 2 раздела 9 информационных карт конкурсной документации представляются копии документов, подтверждающих наличие у участника конкурса на праве собственности или ином законном основании специализированных механических транспортных средств для осуществления перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, удовлетворяющих требованиям, предусмотренным конкурсной документацией (например, копии свидетельств о регистрации транспортных средств, копии паспортов транспортных средств, копии правоустанавливающих договоров) или копия(и) предварительного(ых) договора(ов) о передаче юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) специализированных механических транспортных средств, удовлетворяющих требованиям конкурсной документации, заключенного(ых) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В силу п. 3 раздела 9 информационных карт конкурсной документации для осуществления оценки и сопоставления заявок участников конкурса, допущенных к участию в конкурсе, юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) вправе приложить к заявке на участие в конкурсе сведения о наличии на праве собственности или ином законном основании специализированных механических транспортных средств, имеющих наименьшие сроки эксплуатации (например, копии свидетельств о регистрации транспортных средств, копии паспортов транспортных средств, копия(и) предварительного(ых) договора(ов) о передаче юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) специализированных механических транспортных средств, с указанием года выпуска (изготовления) передаваемых по указанному(ым) договору(ам) специализированных механических транспортных средств). 

Суды на основании оценки приведенных положений информационных карт обоснованно указали на отсутствие в них каких-либо противоречий, поскольку при оценке и сопоставлении заявок представленных претендентом, год выпуска транспортного средства не имеет значения при начислении баллов по критерию «Наличие на праве собственности или ином законном основании специализированных механических транспортных средств для осуществления перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, имеющих наименьшие сроки эксплуатации». 

Пунктом 15 Порядка № 155-П установлено, что конкурсная документация, которую разрабатывает организатор конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе. 

Судами установлено, что министерство действовало в пределах имеющихся у него полномочий, устанавливая в конкурсной документации критерий «Страхование рисков гражданской ответственности при погрузке (разгрузке), перемещении и хранении задержанных транспортных средств», максимальное количество баллов по которому – 20; наличие данного критерия не нарушает положений ст. 17 Закона о защите конкуренции, так как конкурсная документация дает право любому участнику конкурса представить сведения о наличии у него договора страхования рисков гражданской ответственности при погрузке (разгрузке), перемещении и хранении задержанных транспортных средств; требование конкурсной документации о представлении договора страхования гражданской ответственности либо предварительного договора не носит обязательный характер; включение министерством в конкурсную документацию критерия «наличие на праве собственности или ином законном основании земельного (земельных) участка(ов), на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств» не является противоречивым и не создает препятствия в осуществлении конкуренции, так как в данном случае соответствующими критериями являются наличие права собственности либо владения земельным участком на ином законном основании; осуществление оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе по критерию «Площадь земельного (земельных) участка(ов), находящегося(ихся) у участника конкурса на праве собственности, на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств» не вступает в противоречие с критерием «наличие на праве собственности или ином законном основании земельного (земельных) участка(ов), на котором(ых) расположена стоянка транспортных средств», поскольку участник, имеющий арендованный земельный участок, больший по площади, чем участник, имеющий земельный участок на праве собственности, может набрать максимально предусмотренное количество баллов - 30, тогда как собственник земельного участка может набрать всего максимально предусмотренное критерием количество баллов – 10, то есть, данное условие также не ограничивает конкуренцию и не создает преимущества одних участников перед другими. 

Суды, признав неправильными выводы антимонопольного органа о необоснованном допуске заявки общества «Лидер» к участию в торгах, исходили из того, что они сделаны без учета оснований возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, которыми являются признаки нарушения ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции, а не ст. 18.1 данного закона. 

Поскольку в п. 1 ч. 4 ст. 1-1 Закона № 288-ЗО не содержится ограничений относительно количества земельных участков, предполагаемых к использованию для организации специализированной стоянки, судами сделан вывод о том, что условие конкурсной документации о возможности представления участником конкурса сведений о нескольких земельных участках не нарушает антимонопольное законодательство.

Конкретизация в разделе 6 информационных карт конкурсной документации общих требований, указанных в разделе 5, относительно требования «Земельный (земельные) участок(и) должен(ы) находиться на территории муниципального образования: Челябинский городской округ. Общая площадь земельного (земельных) участка(ов) должна быть не менее 5850 кв. м» в этой связи является правомерной. 

Министерством в конкурсной документации определено минимально необходимое для допуска к участию в конкурсе № 3/2015Ст количество специализированных механических транспортных средств (эвакуаторов) для осуществления перемещения задержанного транспортного средства на специализированную стоянку. Общее количество эвакуаторов в Челябинском городском округе составляет не менее 10 единиц. 

В предложении об оказании услуг по осуществлению деятельности по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату участником конкурса обществом «Лидер» заявлены 37 эвакуаторов. 

В составе заявки общества «Лидер» представлены копии договоров аренды эвакуаторов на 6 единиц и копии договоров о намерениях сотрудничества (предварительные договоры), определяющие порядок и условия заключения сторонами в будущем договоров купли-продажи и аренды 31 эвакуаторов; данное в равной степени касается оборудования эвакуаторов системой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, что не является нарушением ч. ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции, кроме того, результаты мониторинга рынка оказания услуг автомобильных стоянок и рынка оказания услуг эвакуации транспортных средств, указанные в заключении и в оспариваемом решении управления, не могут быть использованы для оценки рынка оказания услуг по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату, учитывая то, что антимонопольным органом приведены сведения Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска о действующих в 2015 году на территории г. Челябинска договорах аренды земельных участков для размещения и эксплуатации автостоянок, что не тождественно специализированным автостоянкам, исходя из содержания Закона № 288-ЗО; сведения о хозяйствующих субъектах г. Челябинска - обществах с ограниченной ответственностью «Антей эвакуатор», «Служба эвакуации», «Альпина», «Транс-логистик», «Автокомпани», «Автотранс», «Автоход», «Стройтехснаб плюс», «Автопорт трак» отражают их деятельность по эвакуации транспортных средств, не связанную с деятельностью по перемещению задержанного транспортного средства на специализированную стоянку, его хранению и возврату, что также не тождественно условиям Закона № 288-ЗО, следовательно суды правомерно указали на некорректность мониторинга, проведенного антимонопольным органом.

Суды, установив и исследовав фактические обстоятельства, оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности, пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение управления не соответствует требованиям законодательства и нарушает права министерства.

Оснований для переоценки выводов судов, установленных ими фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Доводы управления, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, так как они направлены на переоценку установленных судами обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка. 

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно требованиям, определенным ст. 65, 71, ч. 4, 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.06.2017 по делу              № А76-22776/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий						О.Г. Гусев 

Судьи						Ю.В. Вдовин 

                                             					Е.А. Кравцова