АРБИТРАЖНЫЙ СУД АЛТАЙСКОГО КРАЯ

656015, Барнаул, пр. Ленина, д. 76, тел.: (3852) 29-88-01

http:// www.altai-krai.arbitr.ru, е-mail: a03.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Барнаул                                                  Дело № А03-15158/2022

Резолютивная часть решения объявлена 27 июня 2023 г.

В полном объеме решение изготовлено 04 июля 2023 г.

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Музюкина Д.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,  рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Алтайский краевой онкологический диспансер" к Счетной палате Алтайского края о признании недействительным представления от 13.07.2022 № 81/ПС/91,

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края и Министерства здравоохранения Алтайского края,

с участием в деле Прокуратуры Алтайского края,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО2 по доверенности № 1 от 07.11.2022, диплом АЭЮИ № 1023 от 27.08.2008, паспорт,

от заинтересованного лица – ФИО3 по доверенности № 2-д от 12.01.2023, служебное удостоверение; Лебедя А.Н. по доверенности № 1-д от 12.01.2023, диплом ААЭП № 638 от 20.06.2000, служебное удостоверение, 

 от третьего лица (ТФОМС АК) – не явились, извещены надлежаще,

от третьего лица (Минздрав АК) – ФИО4 по доверенности № 04-05/01 от 09.01.2023, диплом ААЭП № 943 от 29.04.2005, паспорт,

от Прокуратуры Алтайского края - ФИО5, служебное удостоверение,

У С Т А Н О В И Л:

краевое государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Алтайский краевой онкологический диспансер" (далее - Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Счетной палате Алтайского края (далее - Счетная палата) о признании недействительным представления от 13.07.2022 № 81/ПС/91.

В обоснование заявленных требований указано, что для определения начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК) Учреждением использовался метод сопоставления рыночных цен.Для организации закупки были получены 3 коммерческих предложения в 2021 году и 2 коммерческих предложения в 2022 году. Требования аукционной документации не ограничивали число участников размещения заказа. Сравнение стоимости оказываемых Учреждению услуг по стирке и предоставлению подменного фонда со средней стоимостью цены услуги за 1 кг белья, сложившейся по результатам итогов электронных аукционов в 2021 году (31,04 руб.), является необоснованным, в результате чего отсутствует факт причинения ущерба Учреждению.

Прачечные Учреждения не обеспечены машинами проходного типа, что требуется для стирки белья из инфекционных отделений (пункты 4118, 4121 СанПин 3.3686-21). Необходимо использование машин барьерного типа. 

Расчеты мягкого инвентаря, представленные в акте проверки, произведены без учета в структуре Учреждения дневных стационаров (4 дневных стационара с коечным фондом 110 коек в три смены). Поскольку имелась постоянная потребность в дополнительном мягком инвентаре, был заключен контракт на оказание услуг по обработке и стирке белья, а также услуги по аренде подменного фонда, что позволило Учреждению сэкономить бюджетные средства в размере 155 482,71 руб. за 5 месяцев 2021 года.

Действующим законодательством не установлен запрет по проведению работ по техническому обслуживанию и ремонту оборудования, учитываемого на забалансовом счете 21. Основными критериями проведения данных работ является их обоснованность, а также тот факт, что соответствующие расходы предусмотрены планом финансово-хозяйственной деятельности Учреждения. Порядок дальнейшего технического обслуживания, отремонтированного (восстановленного) объекта не зависит от порядка его учета на балансовых или забалансовых счетах. Таким образом, необходимость технического обслуживания сушильных барабанов в 2018 - 2021 году являлось обоснованным и необходимым.

Счетная палата в отзыве на заявление указала на законность оспариваемого представления.

Привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Алтайского края (далее – ТФОМС) и Министерство здравоохранения Алтайского края (далее – Министерство) представили отзывы на заявление, в которых ТФОМС позиции по делу не выразил, Министерство поддержало позицию заявителя и просило требования Учреждения удовлетворить.

Вступившая в дело в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Прокуратура Алтайского края против удовлетворения требований возражала.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

В соответствии со статьями 8, 9, 11 Закона Алтайского края от 10.10.2011 № 123-ЗС "О Счетной палате Алтайского края" (далее – Закон № 123-ЗС), пунктом 1.3.5.2 плана работы Счетной палаты на 2022 год Счетной палатой проведено контрольное мероприятие "Оценка эффективности расходования средств на приобретение мягкого инвентаря, его стирку и обработку в 2018 - 2021 годах в краевых учреждениях здравоохранения", в рамках которого на основании поручения на проведение выездной проверки от 10.03.2022 № 81/Пор/31 осуществлена проверка Учреждения (т. 2 л.д. 82, т. 4 л.д. 10-13).

По результатам проверки составлен акт от 06.05.2022, который подписан главным врачом Учреждения с возражениями от 17.05.2022. На возражения Счетной палатой подготовлено заключение от 24.05.2022 (т. 2 л.д. 85-105).

Результаты проверки рассмотрены на заседании коллегии Счетной палаты, по решению которой № 47/53 от 04.07.2022 в адрес Учреждения направлено представление от 13.07.2022 № 81/ПС/91 (т. 1 л.д. 31-33, далее – Представление).

Как следует из Представления, в ходе проверки выявлены следующие нарушения: 

1. В нарушение части 2 статьи 8, части 3 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) в результате принятия управленческих решений по передаче бельевого режима на аутсорсинг допущено причинение Учреждению ущерба в общей сумме 717 628,06 руб.

2. В нарушение пунктов 1, 2 части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, пунктов 1.1, 1.2 гражданско-правовых договоров от 13.04.2018 № 47, от 31.01.2019 № 37/Ф.2019.12224, от 03.02.2020 № 21/08172000003190171650001, пунктов 1.1, 1.2 контракта от 25.01.2021 № 08172000003200166530001 Учреждением перечислено подрядчику за фактически невыполненные работы по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту прачечного оборудования в сумме 151 808,05 руб.

Кроме того, проведенной в ходе проверки оценкой эффективности расходования бюджетных средств на стирку и обработку мягкого инвентаря установлено неэффективное (неэкономное) расходование Учреждением средств территориального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 6 019 845,41 руб.

Помимо выявленных нарушений проверкой установлен недостаток, выразившийся в неэффективном использовании Учреждением имущества, что подтверждается наличием избыточных площадей помещения прачечной Учреждения.

На основании изложенного Учреждению предписано выполнить следующие требования:

Принять меры по возмещению причиненного Учреждению ущерба в сумме 717 628,06 руб.

Принять меры по возмещению средств в сумме 151 808,05 руб., оплаченных подрядчику за фактически невыполненные работы по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту прачечного оборудования.

Провести экономический анализ организации бельевого режима в Учреждении, определении эффективного способа его организации, в том числе при передаче услуг по стирке больничного белья фабрикам-прачечным на принципах аутсорсинга в условиях рыночной конкуренции, с учетом обязательного соблюдения поточности технологического процесса, препятствующего пересечению потоков с разной степенью эпидемиологической безопасности, наличия полного технологического цикла обработки белья и обеспечения качества стирки белья.

Принять меры по недопущению выявленных нарушений и недостатка в дальнейшем, а также по устранению их причин и условий по каждому из выявленных фактов нарушений и недостатка.

Провести проверки по каждому из выявленных фактов нарушений, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц Учреждения, виновных в допущенных нарушениях.

Не согласившись с Представлением, Учреждение обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд считает, что требования Учреждения удовлетворению не подлежат по следующим основаниям. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 8 от 01.07.1996  "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе:

проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и  Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований";

направляются объектам контроля представления, под которыми понимаются документы органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемые объекту контроля и содержащие информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению (пункт 3.1 статьи 170.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 1 Закона № 123-ЗС Счетная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Алтайским краевым Законодательным Собранием и подотчетным ему.

В силу пункта 1 статьи 8 Закона № 123-ЗС к полномочиям Счетной палаты относится, в том числе, организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств краевого бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона № 123-ЗС Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Алтайского края, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Алтайскому краю, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Таким образом, оспариваемое Представление выдано уполномоченным лицом.

Счетной палатой установлено нарушение законодательства о контрактной системе при формировании и обосновании НМЦК при осуществлении закупки услуг по предоставлению в аренду мягкого инвентаря, стирке и обработке белья.

Из материалов дела следует, что Учреждение осуществляло закупки на оказание услуг по предоставлению в аренду мягкого инвентаря, стирке и обработке белья в 2021 и в 2022 годах. В частности, были заключены контракты № 340/08172000003210107710001 от 06.09.2021, и № 716/08172000003210187180001 от 24.01.2022.

Счетная палата пришла к выводу о том, что Учреждению причинен ущерб закупкой 2021 года в размере 403 964,05 руб. и закупкой 2022 года в размере 313 664,01 руб., всего на  сумму 717 628,06 руб. (т. 2 л.д. 55).

Между тем, поскольку проверяемый период был: 2018-2021 г.г., решением коллегии Счетной палаты № 37/438 от 21.06.2023 в Представление были внесены следующие изменения: "пункт 1 мотивировочной части представления изложить в следующей редакции: "1. В нарушение части 2 статьи 8, части 3 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в результате принятия Учреждением управленческих решений по передаче бельевого режима на аутсорсинг, допущено причинение ущерба Учреждению в общей сумме 403 964,05 рубля".

Пункт 1 резолютивной части представления изложить в следующей редакции: "1. По пункту 1 настоящего Представления принять меры по возмещению причиненного Учреждению ущерба в сумме 403 964,05 рубля" (т. 4 л.д. 14-15).

13.08.2021 на официальном сайте госзакупок было размещено извещение о проведении электронного аукциона № 212222502232822250100101640010000244. Объект закупки: оказание услуг по предоставлению в аренду мягкого инвентаря (подменного фонда), стирке и обработке белья. Заказчиком выступало Учреждение. Начальная сумма цен единиц товара, работы, услуги составила 228,59 руб., при этом стоимость услуги по стирке и обработке белья составила 65 руб. за 1 кг. 

При осуществлении данной закупки в описании объекта закупки, содержащегося в составе документаций о закупке, отсутствует информация о количестве необходимого для передачи в аренду каждого вида мягкого инвентаря (количество наволочек, пододеяльников, простыней и т.д.). Вместо этого введено значение аренды 1 условной единицы мягкого инвентаря и ее цена (т. 2 л.д. 109-111).

Норма части 24 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ позволяет заказчику определить начальную цену единицы товара, работы, услуги, начальную сумму цен указанных единиц, максимальное значение цены контракта в случае, если количество поставляемых товаров, объем подлежащих выполнению работ, оказанию услуг определить невозможно.

Вместе с тем, Учреждение, в отличие от участника закупки (поставщика), способно определить количество каждого вида мягкого инвентаря, которое ему необходимо получить в аренду, поскольку располагает информацией о численности коечного фонда по профилям медицинской помощи и нормативах обеспеченности мягким инвентарем, оказывающих влияние на периодичность смены белья, и другими сведениями, необходимыми для определения количества требуемого подменного бельевого фонда.

Отсутствие у участников закупки информации о количестве мягкого инвентаря, необходимого для передачи в аренду заказчику, затрудняет участие в закупке потенциальных поставщиков и тем самым способствует ограничению количества участников закупки.

Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ НМЦК определяется и обосновывается заказчиком посредством применения указанных в ней методов, одним из которых является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

В соответствии с частью 2 статьи 22  Федерального закона № 44-ФЗ м сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

В силу части 6 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 настоящей статьи.

При обосновании НМЦК Заявитель использовал метод сопоставимых рыночных цен (т. 2 л.д. 112). 

Согласно части 5 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ в целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 указанной статьи, к которой в том числе относится информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в контрактах, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами;

информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг;

информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе.

В соответствии с частью 20 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ методические рекомендации по применению методов определения НМЦК устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

Указанные методические рекомендации утверждены приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 № 567 (далее – Методические рекомендации № 567) и обязательны к применению. Исключением являются случаи осуществления закупок в соответствии с положением части 22 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ (пункт 1.5. Методических рекомендаций № 567).

Согласно пункту 3.19 Методических рекомендаций № 567 для определения НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) следует использовать не менее трех цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

Заявитель в качестве источников ценовой информации для расчета НМЦК на оказание услуг по аренде мягкого инвентаря, стирке и обработке белья в 2021 году при заключении контракта № 340/08172000003210107710001 от 06.09.2021 использовал коммерческие предложения трех поставщиков – Алтайской краевой общественной организации ветеранов войн (далее – АКОО ВВ), ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" и ООО "Аура Эдженси" (т. 2 л.д. 113-115). 

Из всех вышеуказанных потенциальных поставщиков, согласно данным выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ), только АКОО ВВ оказывает услуги по предоставлению в аренду мягкого инвентаря, стирке и обработке белья. 

Согласно информации, размещенной в Единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС Закупки), ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" (основной вид деятельности: производство малярных и стекольных работ) участвовало только в тех закупках, участником которых являлось АКОО ВВ, и, независимо от размера снижения НМЦК в ходе электронного аукциона, либо отсутствия такового, по результатам этих аукционов ни разу не было признано победителем, контракты (договоры) с ним не заключались. 

Так, ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" приняло участие в одной закупке на оказание услуг по предоставлению в аренду мягкого инвентаря (подменного фонда), стирке и обработке белья для КГБУЗ "Алтайский краевой клинический центр охраны материнства и детства", в трех закупках на оказание услуг по стирке и обработке белья, две из которых осуществляло КГБУЗ "Алтайский краевой клинический перинатальный центр" и одну - КГБУЗ "Городская поликлиника № 7, г. Барнаул". Участником каждой из указанных закупок выступала также и АКОО ВВ. Кроме того, ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" было участником электронного аукциона на поставку мягкого инвентаря для КГБУЗ "Городская больница им. Л.Я. Литвиненко, г. Новоалтайск", по результатам проведения которого также не было признано победителем. В других закупках ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" не участвовало, в период с 2018 по 2021 годы компанией не было заключено ни одного контракта. Сотрудников, кроме директора, который также является учредителем, ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" не имеет. Основные средства, согласно балансу, у общества отсутствуют.

ООО "Аура Эдженси" согласно выписке из ЕГРЮЛ расположено по адресу: 

<

...> и в Барнауле филиалов и представительств не имеет, основной вид деятельности – деятельность рекламных агентств. 

Из результатов проведенного анализа следует, что ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" и ООО "Аура Эдженси" являлись формальными участниками закупки, создавали видимость обеспечения конкуренции. 

Таким образом, при определении НМЦК Учреждением использовались ценовые предложения потенциальных поставщиков, среди которых только АКОО ВВ осуществляло оказание комплекса услуг по аренде мягкого инвентаря, стирке и обработке белья.

В свою очередь, получив вышеуказанные коммерческие предложения, Учреждение имело возможность проверить лиц, направивших коммерческие предложения, посредством информации, содержащейся в ЕГРЮЛ, на официальном сайте ЕИС Закупки, на сервисе Контр.Фокус, однако не предприняло данных мер.

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (часть 3 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ).

Данное требование закона было нарушено Учреждением при проведении электронного аукциона № 212222502232822250100101640010000244. 

Вместе с тем, с содержащимся в акте проверки утверждением о том, что Учреждение необоснованно осуществляло закупки услуг по стирке и обработке белья при наличии 2-х собственных прачечных, оснащенных профессиональными стиральными машинами, суд не может согласиться по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 4118, 4121 СанПиН 3.3686-21 "Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.01.2021 N 4, все белье из инфекционных отделений, а также белье, загрязненное биологическими жидкостями и выделениями больных из соматических отделений дезинфицируют и стирают в прачечных. Для этого используют стиральные машины барьерного проходного типа, имеющих 2 окна - загрузочное ("грязное") и разгрузочное ("чистое").

Стирку больничного белья осуществляют по режимам термической или термохимической дезинфекции в соответствии с инструкциями к дезинфицирующим средствам и стиральному оборудованию. Используются барьерные стиральные машины проходного типа.

Как следует из акта проверки от 06.05.2022, Учреждение имеет собственные прачечные, расположенные по адресам: Змеиногорский тракт, д. 110к и ул. Никитина, д. 77.

Помещение прачечной, расположенной по ул. Никитина, д. 77, не соответствует требованиям санитарных правил, утвержденных постановлением Роспотребнадзора от 24 декабря 2020 года № СП 2.1.3678-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта, а также условиям деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих продажу товаров, выполнение работ или оказание услуг", требует ремонта,. 

В прачечной, расположенной по адресу Змеиногорский тракт, 110к, отсутствуют барьерные стиральные машины проходного типа (т. 2, л.д. 35, 39, 53).

Таким образом, осуществление Учреждением закупок услуг по стирке и обработке белья было обусловлено, требованиями СанПиН 3.3686-21.

Между тем, доказательств того обстоятельства, что при запросе коммерческих предложений Учреждение указывало в качестве обязательного условия наличия у потенциального участника торгов барьерных стиральных машин проходного типа, в деле не имеется, равно, как и отсутствуют доказательства наличия таких машин у ООО "ЛАККИ ХОЛЛ" и ООО "Аура Эдженси".

Как следует из части 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условии поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссии, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действии, которые противоречат требованиям указанного федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

 На основании вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что при обосновании НМЦК Учреждением были нарушены часть 2 статьи 8 и часть 3 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ.

Аукцион был признан несостоявшимся вследствие подачи заявки единственным участником - АКОО ВВ, с которым на основании пункта 6 части 2, части 5, части 7 статьи 52 Федерального закона № 44-ФЗ был заключен контракт № 340/08172000003210107710001 от 06.09.2021 как с единственным поставщиком.

Проведя анализ закупок отдельной услуги по стирке и обработке белья, размещенных на официальном сайте  ЕИС Закупки, Счетная палата установила, что средняя стоимость отдельной услуги по стирке и обработке белья, сложившейся по результатам электронных аукционов в краевых учреждениях г. Барнаула, в 2021 году составила 31,04 руб. за 1 кг.

С доводами заявителя, полагающего, что данная стоимость определена неверно и является заниженной, суд согласиться не может, поскольку средняя стоимость услуг, определенная Счетной палатой, даже превышает среднерыночную стоимость услуги по стирке и обработке килограмма мягкого инвентаря, сложившуюся в г. Барнауле в 2021 году (28,48 руб.), рассчитанную экспертом по итогам проведения экспертизы, назначенной в рамках уголовного дела № 12202010022000038, расследуемого следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации по Алтайскому краю (т. 3 л.д. 126).

В свою очередь, по контракту № 340/08172000003210107710001 от 06.09.2021 цена услуги по стирке и обработке белья составила 65 руб. за 1 кг.

Осуществление Учреждением закупки на комплекс услуг по аренде и стирке белья повлекло увеличение стоимости единицы услуги по стирке и обработке белья. Заключение и исполнение контракта по итогам таких закупок привело к дополнительному расходованию средств ТФОМС.

Кроме того, Учреждение осуществляло закупки услуг по аренде мягкого инвентаря, стирке и обработке белья при отсутствии фактической потребности в аренде мягкого инвентаря (белья).

По данным бухгалтерского учета Учреждения по состоянию на 01.01.2022 остатки мягкого инвентаря в Учреждении составляли 8 071 единиц на сумму 1 505,5 тыс. рублей (т. 2 л.д. 37-38).

Проведенной в ходе проверки инвентаризацией подтверждается факт наличия на складе остатков нового немаркированного белья: наволочки в количестве 461 единица, пододеяльники – 371 штука, пеленки детские – 1 760 штук, простыни – 345 штук, полотенца (вафельная и махровая ткань) – 996 штук  (инвентаризационная опись (сличительная ведомость) от 01.04.2022 № 10, т. 2 л.д. 130-132).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что у Учреждения фактическая потребность в оказании ему услуг по аренде белья отсутствовала, поскольку оно было обеспечено собственным мягким инвентарем в полном объеме. 

Суд отмечает, что законом не запрещено объединять в один лот услуги по аренде мягкого инвентаря, а также услуги по стирке и обработке белья. Между тем, в ситуации, когда Учреждение, которое фактически в услуге по аренде белья не нуждается, осуществляет закупку, объединяя в одном лоте услуги по предоставлению в аренду мягкого инвентаря (подменного фонда), стирке и обработке белья, тем самым способствует ограничению участия в закупочной процедуре тех потенциальных поставщиков, которые оказывают услуги только по стирке и обработке белья и у которых отсутствует мягкий инвентарь для сдачи его в аренду, что в силу положений, закрепленных в части 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ, недопустимо.

Таким образом, принятие управленческих решений об аренде белья при наличии собственного мягкого инвентаря, в отсутствие фактической потребности в аренде белья, а также допущенные заказчиком нарушения Федерального закона № 44-ФЗ при формировании и обосновании НМЦК, повлекшие ее завышение, действия заказчика при формировании документации о закупке, способствующие ограничению участия в ней иных потенциальных поставщиков, кроме АКОО ВВ, формирование заказчиком предмета закупки как комплексной услуги по аренде мягкого инвентаря, его стирке и обработке при отсутствии необходимости в аренде белья привело к дополнительному расходованию средств ТФОМС и причинению Учреждению ущерба в общей сумме 403 964,05 руб.

Расчет суммы ущерба приведен в таблице:

наименование

№ строки

Ед. измер.

2021 год

Объем стирки (в пересчете арендованного мягкого инвентаря (подменного фонда) в кг

1

кг

11 899,29

средняя стоимость услуги по стирке и обработке белья, сложившаяся по результатам электронных аукционов в краевых учреждениях г. Барнаул

2

руб.

31,04

расходы на стирку и обработку мягкого инвентаря

3 (стр. 1 х стр. 2)

руб.

369 229,80

Фактические расходы на аренду мягкого инвентаря (подменного фонда), его стирку и обработку

4

руб.

773 193,85

Размер ущерба

5 (стр. 4 – стр. 3)

руб.

403 964,05

Сумма ущерба рассчитана как разница между фактическими расходами на аренду мягкого инвентаря, его стирку и обработку, понесенными Учреждением, и средней стоимостью стирки 1 кг белья как самостоятельной услуги, сложившихся по результатам электронных аукционов у коммерческих организаций г. Барнаула на соответствующий год, умноженной на объем стирки белья (в пересчете количества арендованного белья в кг).

Поскольку в бюджетном законодательстве отсутствует определение понятия "ущерб", Счетная палата при определении ущерба Учреждению руководствовалась применением по аналогии норм статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ). 

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно пункту 2 статьи 130 ГК РФ деньги признаются движимым имуществом. Положения данной нормы в полной мере распространяются на средства ТФОМС.

При таких обстоятельствах расходование средств ТФОМС, предоставленных Учреждению на осуществление медицинской деятельности, в том числе на организацию бельевого режима, были правомерно квалифицированы Счетной палатой как причинение ущерба Учреждению.

Счетной палатой установлен факт необоснованной оплаты за счет средств обязательного медицинского страхования подрядчику фактически невыполненных работ по техническому обслуживанию и ремонту барабанов сушильных в сумме 151 808,05 руб.

Впоследствии, поскольку подрядчик возвратил Учреждению денежную сумму в размере 11 701, 2 руб., решением коллегии Счетной палаты № 1/402 от 11.01.2023 в Представление были внесены следующие изменения: "пункт 2 резолютивной части представления изложить в следующей редакции: "2. По пункту 2 настоящего Представления принять меры по возмещению средств в сумме 140106,85 рубля, оплаченных подрядчику за фактически невыполненные работы по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту прачечного оборудования" (т. 3 л.д. 71-72).

Вывод Счетной палаты о необоснованной оплате основан на данных бухгалтерского учета Учреждения (барабаны сушильные в балансе Учреждения в составе основных средств не числились).

Как следует из материалов дела, техническое обслуживание и ремонт оборудования прачечных ежегодно осуществляло ООО "АЦК-Сервис" на основании гражданско-правовых договоров от 13 апреля 2018 года № 47, от 31 января 2019 года № 37/Ф.2019.12224, от 3 февраля 2020 года № 21/08172000003190171650001, от 25 января 2021 года № 08172000003200166530001. Согласно спецификациям к данным договорам в перечень прачечного оборудования, подлежащего техническому обслуживанию, текущему и планово-предупредительному ремонту включены, в том числе, два барабана сушильных, тогда как по состоянию на 1 января 2018 года и последующие годовые отчетные даты в балансе Учреждения на счетах по учету основных средств (балансовый счет 101 "Основные средства") данное оборудование не числится. Барабаны сушильные списаны с баланса до 1 января 2018 года в связи с их поломкой

В соответствии с абзацем 6 пункта 10 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Минфина России от 06.12.2010 N 162н, выбытие объектов основных средств, пришедших в негодность, при принятии решения об их списании отражается по дебету соответствующих счетов аналитического учета счета 010400000 "Амортизация" (010411410 - 010413410, 010415410, 010418410, 010431410 - 010438410), счета 040110172 "Доходы от операций с активами" и кредиту соответствующих счетов аналитического учета счета 010100000 "Основные средства" (010111410 - 010113410, 010115410, 010118410, 010131410 - 010138410), с одновременным отражением выбывшего из эксплуатации имущества на забалансовом счете 02 "Материальные ценности, принятые на хранение" до момента его демонтажа и (или) утилизации (в ред. приказа Минфина России от 17.08.2015 N 127н).

В нарушение  вышеуказанной нормы  пришедшие в негодность барабаны сушильные оприходованы на забалансовый счет 21 "Основные средства в эксплуатации" в стоимостной оценке 1 рубль. 

Согласно пункту 51 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, выбытие инвентарных объектов основных средств, в том числе объектов движимого имущества стоимостью до 10000 рублей включительно, учитываемых на забалансовом учете, отражается на основании решения комиссии по поступлению и выбытию активов, оформленного в установленном порядке соответствующим первичным учетным документом.

В нарушение данной нормы технические заключения о невозможности ремонта сушильных барабанов и Акт о списании оформлены только 12 января 2022 года (т. 1 л.д. 58-61). Таким образом, надлежащих документов, подтверждающих списание сушильных барабанов, а также документов, подтверждающих необходимость их списания, в проверяемый период (2018-2021 гг.) в Учреждении не было.

Сушильные барабаны находились в прачечной, расположенной по ул. Никитина, д. 77. Сведения о расходовании электроэнергии оборудованием данной прачечной за период с 2018 по 2021 годы, представленные Учреждением в ходе проверки, включали расход электроэнергии 4 стиральными машинами, 2 центрифугами и холодильником. Барабаны сушильные электроэнергию не потребляли, соответственно в указанный период времени в прачечной не работали.

В соответствии с пунктом 1 статьи 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Согласно частям 1 и 2 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ Исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе:

1) приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее - отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;

2) оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;

3) взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 настоящего Федерального закона, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

Поставщик (подрядчик, исполнитель) в соответствии с условиями контракта обязан своевременно предоставлять достоверную информацию о ходе исполнения своих обязательств, в том числе о сложностях, возникающих при исполнении контракта, а также к установленному контрактом сроку обязан предоставить заказчику результаты поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, предусмотренные контрактом, при этом заказчик обязан обеспечить приемку поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги в соответствии с настоящей статьей (в редакции от 31.12.2017).

В нарушение вышеуказанных норм за период 2018-2021 гг. Учреждением приняты и оплачены подрядчику работы по техническому обслуживанию и ремонту отсутствующего на балансе Учреждения и неработающего оборудования в размере 151 808,05 руб.

Таким образом, средства территориального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 140 106,85 руб., являются необоснованными расходами.

Кроме того, в результате проверки Счетная палата пришла к выводу о том, что средства обязательного медицинского страхования Онкологическим диспансером расходуются неэкономно (неэффективно). К неэкономным расходам отнесены расходы на организацию бельевого режима прачечной по ул. Никитина,  д. 77 (за минусом расходов на электроэнергию, воду, расходуемых машиной стирально-отжимная ВО-40 и центрифугой ЛЦ-25.2, стоимости израсходованных стиральных порошков) на общую сумму 6 019 845,41 руб. В частности, к неэкономным отнесены расходы на заработную плату, начисления на фонд оплаты труда, на электроэнергию, на отопление, на холодное водоснабжение и водоотведение, на ремонт и техобслуживание оборудования прачечной (т. 2 л.д. 54).

Суд не может согласиться с доводами заявителя о соответствии штатной численности прачечных установленным нормам по следующим основаниям.

Пунктом 1.2.25 приложения № 1 к Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 9 июня 2003 года № 230 "Об утверждении штатных нормативов служащих и рабочих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и служащих централизованных бухгалтерий при государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения" (далее – Приказ № 230) предусматривается 1 должность заведующей прачечной в учреждениях, которым полагается не менее 6 рабочих прачечной.

Согласно пункту 2.2.29 приложения № 1 к Приказу № 230, должности рабочих прачечных (машинист по стирке и ремонту спецодежды, оператор стиральных машин, гладильщик и др.) вводятся по нормативам трудовых затрат работников прачечных в зависимости от объемов работы, а не в соответствии с плановой мощностью обработки белья, предусмотренной проектным решением на строительство прачечной.

Нормативы численности, исходя из количества обрабатываемого белья, предусмотрены приказом Министерства строительства Российской Федерации от 15 ноября 1994 года № 11 (далее – Приказ Минстроя РФ № 11). 

Приказом Минздрава РФ от 22.05.2001 № 165 "Об утверждении штатных нормативов служащих и рабочих учреждений здравоохранения и служащих централизованных бухгалтерий при учреждениях здравоохранения", на который ссылается заявитель, предусмотрены штатные нормативы только на заведующего прачечной. Штатные нормативы, нормативы трудовых затрат рабочих прачечных (машинист по стирке и ремонту спецодежды, оператор стиральных машин, гладильщик и др.) данным приказом не установлены.

В акте проверки (т. 2 л.д. 42-43) численность работников прачечной рассчитана в соответствии с Приказом Минстроя РФ № 11, исходя из 100 000 кг обрабатываемого белья в год (белье отделений стационаров, поликлиники, расположенных по ул. Никитина, д. 77 и Змеиногорскому тракту, 

<

...>), нормативов времени, предусмотренных на стирку и обработку белья данным приказом, увеличенных на нормативы времени на обслуживание рабочего места и на норматив времени на отдых. 

Нормативы численности рассчитаны с учетом ставки заведующего прачечной и уборщика помещений, а также с учетом проведения полного цикла обработки белья (прием, сортировка грязного белья, подборка, раскладка чистого белья на стеллажи, выдача чистого белья, растряска отжатого белья вручную, механическое глажение прямого и фасонного белья, сушка белья в сушильном барабане, отжим белья на центрифугах, стирка белья).

В результате наличия избыточной численности работников прачечной нагрузка на 1 работника прачечной Учреждения значительно ниже, чем в других краевых медицинских организациях г. Барнаула. Так, нагрузка на 1 работника прачечной в Учреждении составляла 35,4 кг белья в смену, тогда как, например, в КГБУЗ "Краевая клиническая больница" нагрузка на 1 работника прачечной составляла 263,8 кг белья в смену или в 7,4 выше, чем в Учреждении, в Кардиодиспансере – 194,2 кг белья в смену (в 5,5 раза выше), КГБУЗ "Родильный дом №1, г. Барнаул" – 144,9 кг (в 4,1 раза выше), в КГБУЗ "Краевая клиническая больница скорой медицинской помощи" – 180,3 кг (в 5,1 раза выше) и т.д. 

При этом расходы на выплату заработной платы работников прачечной в Учреждении (2 469,7 тыс. рублей) в 1,5 раза больше, чем в Кардиодиспансере (1 676,9 тыс. рублей) и сопоставимы с расходами на заработную плату КГБУЗ "Краевая клиническая больница скорой медицинской помощи" (2 309,0 тыс. рублей). 

В отношения указания в Предписании на наличие избыточных площадей помещения прачечной Учреждения, суд соглашается с позицией Счетной палаты по следующим основаниям.

Согласно своду правил СП 158.13330.214 "Здания и помещения медицинских организаций. Правила проектирования", утвержденному приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 18.02.2014 № 58/пр (далее – Свод правил), прачечные с объемами стирки до 100 кг в смену не имеют ограничений по минимальной площади и их допускается проектировать в виде мини-прачечных в составе 2-х смежных помещений; в прачечных с объемами стирки от 100 кг до 300 кг белья в смену минимальная площадь производственных помещений прачечной с учетом стиральных цехов с машинами проходного и непроходного типов должна составлять 67 кв. м; от 300 кг до 500 кг белья в смену – 136 кв. м, от 500 до 700 кг – 193 кв. м.

Площадь производственных помещений прачечной Учреждения (без учета кабинетов, помещений для отдыха персонала, гардеробных, санузлов и душевых, тамбуров и коридоров, где расположены помещения для персонала) составляет 395,6 кв. м, что в 2,9 раза превышает минимально установленные площади.

Исходя из проектной документации, состав и площади помещений позволяют оснастить прачечную оборудованием для стирки и обработки 408 044 кг белья (при 247 рабочих дней в году) или в 5,2 раза больше, чем обрабатывала прачечная в 2021 году.

Прачечная Учреждения оснащена профессиональными стиральными машинами, которые за 1 цикл могут стирать 99 кг белья (общий объем загрузки стиральных машин). Учитывая, что максимальная продолжительность стирки белья составляет 1,2 часа (белье инфекционных и хирургических отделений, отделений для новорожденных), минимальный объем белья, который можно обработать этими стиральными машинами составляет 600 кг в смену. Максимальный объем белья, который обрабатывали обе прачечные Учреждения, составлял 400 кг белья в смену (2019 год), что в 4,1 раза меньше плановой мощности прачечной (1 652 кг белья в смену).

Таким образом, мощность прачечной, расположенной по Змеиногорскому тракту, д. 110, позволяет обрабатывать белье всего Учреждения.  

Довод Заявителя о том, что сравнение прачечных медицинских организаций для расчетов объемов стирки Счетной палатой произведено без учета профиля оказываемой медицинской помощи, судом отклоняется, поскольку нормативная площадь рассчитывалась Счетной палатой исходя из фактических объемов стирки, то есть кратность стирки была учтена. Таким образом, профиль оказываемой медицинской помощи был учтен Счетной палатой.

Кроме того, Сводом правил определено, что минимальная площадь прачечных определяется исходя из производительности прачечной (кг белья в смену). Учитывая данное обстоятельство, минимальная площадь прачечной была определена Счетной палатой с учетом размещения в стиральных цехах стиральных машин проходного и непроходного типа.

Доводы заявителя о том, что в Предписании отсутствует четкое указание на конкретные меры, которые должно принять Учреждение для возмещения ущерба, судом отклоняются, поскольку Счетная палата не вправе устанавливать в Представлении какой-либо конкретный способ возмещения ущерба, причиненного Учреждению, поскольку тем самым может нарушить права и законные интересы Учреждения в части самостоятельного выбора наиболее эффективной и оптимальной, с точки зрения Учреждения, меры исполнения пунктов резолютивной части Представления.

Выбор конкретной меры либо комплекса мер по возмещению средств осуществляется бюджетным учреждением самостоятельно.

Как указывалось выше, одним из условий, необходимых для признания ненормативного акта недействительным, является нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Между тем, анализ требований содержащихся в Представлении, позволяет прийти к выводу о том, что ни одно из этих требований не влечет для Учреждения негативных экономических последствий, а, напротив, все требования направлены на получение Учреждением экономической выгоды (возмещение причиненного Учреждению ущерба и принятие мер для недопустимости причинения такого ущерба в будущем).

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

признать представление Счетной палаты Алтайского края от 13.07.2022 № 81/ПС/91 соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации.

В удовлетворении требований краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Алтайский краевой онкологический диспансер" полностью отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Алтайского края в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения.

СудьяД.В. Музюкин