АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«19» мая 2021 годаДело № А53-2404/2021

Резолютивная часть решения объявлена   «12» мая 2021 года

Полный текст решения изготовлен            «19» мая 2021 года

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Бондарчук Е. В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску общества с ограниченной ответственностью «Русторг» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Министерству транспорта Ростовской области

и к третьему лицу не заявляющему самостоятельных требований относительно предмета спора обществу с ограниченной ответственностью «Т-Транс» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании положений документации об открытых конкурсах в электронной форме № 0158200000521000004, 0158200000521000003, 0158200000521000005, незаконными;

об отмене открытых конкурсов в электронной форме № 0158200000521000004, 0158200000521000003, 0158200000521000005;

об обязании ответчика устранить допущенные нарушения

при участии:

от истца представитель не явился;

от ответчика представитель ФИО2;

от третьего лица представитель ФИО3;

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Русторг» (далее – заявитель, общество, ООО «Русторг») обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Министерству транспорта Ростовской области с требованиями:

- о признании положений документации об открытых конкурсах в электронной форме № 0158200000521000004, 0158200000521000003, 0158200000521000005, незаконными;

- об отмене открытых конкурсов в электронной форме № 0158200000521000004, 0158200000521000003, 0158200000521000005;

- об обязании ответчика устранить допущенные нарушения.

Заявитель надлежащим образом извещенный о дате и времени судебного заседания, явку представителя не обеспечил.

Представитель заинтересованного лица в судебное заседание явился, отклонил доводы заявителя и просил суд отказать в заявленных требованиях по основаниям изложенным в отзыве на заявление.

Представитель третьего лица в судебное заседание явился, дал пояснения по существу заявленных требований, просил суд в заявлении откать.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя заявителя при наличии доказательств надлежащего уведомления.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

Министерством транспорта Ростовской области (далее по тексту Ответчик, Заказчик) на официальном сайте государственных закупок https://zakunki.gov.ru/ 09.02.2021 размещены следующие извещения о проведении нижеследующих открытых конкурсов:

- № 0158200000521000003 (НМЦК - 1 147 637 617,00 рублей) предмет конкурса: «Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Азовском, Лксайском, Багаевском, Веселовском, Волгодонском, Егорлыкском, Зерноградском, Кагальницком, Мартыновском, Мясниковском, Неклиновском, Орловском, Песчанокопском, Пролетарском, Сальском, Семикаракорском, Целинском, Цимлянском, Тацинском районах Ростовской области»;

- № 0158200000521000004 (НМЦК - 340 248 676,00 рублей) предмет конкурса «Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Дубовском, Заветинском, Зимовниковском, Ремонтненском районах Ростовской области»;

- № 0158200000521000005 (НМЦК - 1 145 393 568,00 рублей) предмет конкурса — «Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Белокалитвинском, Боковском, Верхнедонском, Каменском, Кашарском, Константиновском, Красносулинском, Куйбышевском, Матвеево-Курганском, Миллеровском, Милютинском, Морозовском, Обливском, Октябрьском, Родионово-Несветайском, Советском, Тарасовском, Усть-Донецком, Чертковском, Шолоховском районах Ростовской области».

В каждом из вышеуказанных аукционов ответчиком (Заказчиком) определены территории (районы) ремонта автомобильных дорог.

В рамках аукциона № 0158200000521000005 местом выполнения работ Российская Федерация, Белокалитвинский, Боковский, Верхнедонской, Каменский, Кашарский, Константиновскнй, Красносулинскомий, Куйбышевский, Матвеево-Курганский, Миллеровский, Милютинский, Морозовский, Обливский, Октябрьский, ФИО4, Советский, Тарасовский, Усть-Донецкий, Чертковский, Шолоховский районы Ростовской области.

В рамках аукциона № 0158200000521000004 местом выполнения работ Российская Федерация, Дубовский, Заветинскнй, Зимовниковский, Ремонтненский районы Ростовской области.

В рамках аукциона № 0158200000521000003 местом оказания услуг являются: Российская Федерация, Азовский, Аксайский, Багаевский, Веселовский, Волгодонской, Егорлыкский, Зерноградский, Кагальницкий, Мартыновский, Мясниковский, Неклиновский, Орловский, Песчанокопский, Пролетарский, Сальский, Семикаракорский, Целинский, Цимлянский, Тацинский районы.

Полагая, что министерство необоснованно произвело укрупнение лотов по спорным аукционам в электронной форме, что исключило возможность участия общества в данных аукционах и нарушило его права, воспользовавшись правом на обжалование, ООО «РУСТОРГ» обратилось в суд с настоящим заявлением, рассмотрение которого является предметом рассмотрения настоящему делу.

Исследовав представленные доказательства, суд пришел к выводу о том, что требования заявителя не подлежат удовлетворению ввиду следующего. 

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

Согласно статье 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (часть 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ).

Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

В соответствии с положениями статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено Федеральным законом; 

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; 

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Наряду с установленными частью 1 названной статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции). 

В силу части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 названной статьи запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Из материалов дела следует, что министерством проведены аукционы, предметом которых является содержание автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области.

По результатам аукционов Минтранс РО заключил контракты с ООО «РТ-Транс», ГУП Ростовской области «РостовАвтоДор».

Заявитель в обоснование своих требований ссылается на то, что из условий перечисленных аукционов исполнение контракта одним хозяйствующим субъектом является заведомо невозможным. Хозяйствующие субъекты, не имеющие структурных подразделений на всей территории Ростовской области, значительных трудовых и финансовых ресурсов, лишены возможности исполнить контракт без привлечения субподрядных организаций. Указанными действиями по укрупнению лотов Минтранс РО, по мнению заявителя, ограничил конкуренцию, что влечет отказ от участия в торгах лиц, заинтересованных в выполнении работ на определенном участке дороги. 

Судом отклоняется данный довод заявителя ввиду нижеследующего

Как следует из материалов дела и установлено судом, в аукционной документации № 0158200000521000003 (НМЦК – 1 147 637 617 руб.) объединены автомобильные дороги, находящиеся в собственности Ростовской области и в оперативном управлении министерства и представляют собой взаимосвязанную сеть дорог. Аналогично в закупках №№ 0158200000521000004, 0158200000521000005

В аукционной документации муниципальные районы не являются объектом выполнения работ, объектом выполнения работ указана определенная протяженность автомобильных дорог в км, находящихся на территории Ростовской области. Но поскольку Закон № 44-ФЗ требует указания места выполнения работ, в документации были указаны соответствующие муниципальные районы, на территории которых расположены участки дорог. 

Такая систематизация указания дорог соответствует действующему правовому регулированию: постановлению Правительства РО от 08.08.2012 № 750 «Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения, относящихся к собственности Ростовской области».

Муниципальный район в силу действующего правового регулирования является административно-территориальным образованием. 

Областной закон Ростовской области от 25.07.2005 № 340-ЗС «Об административно-территориальном устройстве Ростовской области» не предусматривает критериев существования связи между муниципальными районами. 

Данный закон декларирует целостность территории Ростовской области и необходимость устойчивого развития Ростовской области в целом. Указанный территориальный подход корреспондируется с национальными целями и задачами, направленными на развитие и улучшение состояния дорожной сети в регионах вцелом.

Под технологически и функционально не связанными между собой товарами, работами, услугами следует понимать товары, работы, услуги, которые отличаются друг от друга значительными особенностями (деталями), влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результат работ, услуг, являются неоднородными (различными) по своему потребительскому назначению и не могут быть взаимозаменяемыми.

Предметом рассматриваемых положений аукционной документации является выполнение работ по содержанию определенного количества в км. автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области. Показатель муниципальных образований в предмете аукционной документации не указан, из чего следует вывод, что в предмет не входят удаленные друг от друга муниципальные районы.

Понятие предмета закупки отличается от понятия объекта закупки. 

Согласно части 1 статьи 33 и части 1 статьи 31  Федерального закона о контрактной системе, под объектом понимаются непосредственно товары, работы, услуги, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом контракта.  

Соответственно, объектом рассматриваемых закупок являются работы по содержанию определенного количества км автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области.

Ни одна из норм Федеральных законов № 44-ФЗ, № 135-ФЗ не требует, чтобы в предмет контракта включался только один объект закупки, без указания на количественные характеристики заявляемой к выполнению работы. 

Таким образом, запрета на указание количества км дорог в объекте и предмете закупки действующее законодательство не содержит. 

По смыслу части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции», эти характеристики применяются в отношении работ, а не в отношении муниципальных образований, на территории которых эти работы будут выполняться.

Работа - деятельность, направленная на достижение определенного овеществленного результата, который может выражаться, например, в создании новой вещи или улучшении имеющейся, в разработке технической документации (пункт 1 статьи 702, пункт 1 статьи 703, статья 758 Гражданского кодекса Российской Федерации). 

В отличие от договора об оказании услуг при выполнении работы интерес для заказчика представляет не сама деятельность исполнителя, а вещественный результат (Постановление Президиума ВАС РФ от 24.09.2013 №4593/13 по делу №А41-7649/2012).

Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статье 3 раскрывает понятие «содержания автомобильной дороги» как комплекса работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В Приказе Минтранса России от 16.11.2012 № 402 «Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» конкретизированы виды работ по содержанию. Данная классификация подлежит общему применению для всех автомобильных дорог.

Работы по содержанию автомобильных дорог, выполняемые в рамках вышеназванного приказа Минтранса России от 16.11.2012 №402, например, в Волгодонском и (или) любом другом районе идентичные, не отличаются друг от друга и имеют одинаковое потребительское значение. 

Из указанного следует, что в условиях идентичности работы по содержанию для всех дорог, применение таких признаков как функциональная и технологическая связь одного и того же вида работ - по содержанию (даже в разных районах), с учетом смысла положений статьи 17 Федерального закона №135-ФЗ, законодательно не предусмотрено.

В соответствии с Постановлением Правительства РО от 18.11.2011 №133 «Об утверждении Положения о министерстве транспорта Ростовской области», министерство осуществляет планирование дорожных работ и развития сети автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; выполняет функции государственного заказчика, осуществляет закупки работ для обеспечения государственных нужд и заключает государственные контракты на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

В рамках вышеназванных полномочий министерство обеспечивает круглогодичное содержание автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области.

Дорожная сеть Ростовской области в сегменте дорог регионального и межмуниципального значения составляет 7596,076 км. Критериев, по которым следует делить названную протяженность для выполнения работ по содержанию, в действующем правовом регулировании не установлено. 

Приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402, государственными стандартами Российской Федерации в отношении  автомобильных дорог с требованиями к их эксплуатационному состоянию установлены показатели применительно к километру дорог. Следуя этому, в объеме работ в рассматриваемых закупках указан километраж, а не муниципальные районы.

Следовательно, с учетом приведённой выше позиции, суд вынужден согласиться с доводами ответчика о том, что включение в один лот работ по содержанию автомобильных дорог, расположенных в различных районах области, вызвано необходимостью определения лучшего подрядчика, способного обеспечить выполнение комплекса работ с уровнем содержания не ниже допустимого. Специфика работ по содержанию дорог требует, чтобы данные работы выполнялись практически круглосуточно. Формирование закупки определялось потребностями заказчика в оказании услуг по содержанию надлежащего качества с целью удовлетворения необходимости в поддержании безопасного и бесперебойного движения на дорогах, их сохранности в соответствии с требованиями технических регламентов и нормативных документов, особенно в зимнее время. Заказчиком предусмотрен повышенный уровень ответственности подрядных организаций за результат работ, так как важно обеспечить поддержание транспортно-эксплуатационных характеристик дороги. Кроме того, такие работы должны нести экономическую выгоду участникам закупки, иначе такие дорогостоящие работы, требующие значительных материальных, финансовых, трудовых ресурсов, в том числе для принятия неотложных мер (особенно зимой в период непогоды), выполнять будет некому, что может повлечь угрозу безопасности проезда на дорогах.

Виды работ, включенные в объект закупки, являются составными частями понятия «содержание дорог», и, следовательно, технологически и функционально связаны как между собой, так и с предметом аукциона, и объединение их в один лот не противоречит требованиям закона, тем более, что все указанные дороги находятся в одной климатической зоне. Указанные работы имеют общее функциональное назначение и выполняются для достижения одной цели - обеспечения надлежащего состояния объектов транспортной инфраструктуры. Заказчиком в настоящем случае объединены однотипные, технологически и функционально связанные с предметом торгов работы, финансируемые из одного источника – бюджета Ростовской области, на объектах, являющихся частью автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения.

Так же обоснованным признается довод ответчика о том, что отсутствие у отдельного потенциального участника аукциона возможности выполнить условия закупки не свидетельствует о нарушении заказчиком норм Федерального закона.

Согласно правовой позиции Президиума ВАС РФ (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.12.2010 № 11017/10) основная задача законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, состоит в том, чтобы не столько обеспечить максимально широкий круг участников размещения заказов, сколько выявить в результате торгов лицо, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений. 

С учетом этого подхода, закрепление в документации о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к торгам, и в большинстве случаев поддерживают заказчиков, а не участников.

Положениями документации об осуществлении закупки предусмотрена возможность привлечения исполнителем субподрядных организаций.

Учитывая вышеизложенное, суд полагает, что Заказчиком при проведении аукционов в электронной форме № 0158200000521000003, 0158200000521000004 0158200000521000005, положениями документаций данных аукционов не были нарушены требования Закона № 44-ФЗ.

Из пункта 3 «Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, следует, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

С учетом названных обстоятельств, суд пришел к выводу, что объединение в один лот аналогичных работ на указанных дорогах, а равно, привлечение в связи с этим подрядных организаций, обладающих достаточными материальными, трудовыми и экономическими ресурсами в целях надлежащего выполнения принимаемых на себя обязательств по государственному контракту соответствует целям и задачам Закона о контрактной системе, и не является нарушением положений Закона о защите конкуренции.

Оспаривая действия Минтранса РО, ООО «Русторг» не обосновало, каким образом его права и законные интересы нарушены, не доказало, что является заинтересованным лицом, чьи права нарушены обжалуемыми действиями заказчика, равно как и не представило надлежащих достаточных доказательств того, что предприняло попытки для участия в названных аукционах. Кроме того, заявитель не указал, каким образом могут быть восстановлены его права.

Отсутствие у юридического лица, не предпринявшего действий для участия в закупке, возможности выполнить условия закупки, не свидетельствует о нарушении заказчиком норм законодательства. 

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам статей 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд, пришел к выводу о том, что формирование аукционной документации отнесено к полномочиям и праву Минтранса РО, исходя из объема выполняемых работ, в связи с чем, требования ООО «Русторг» не подлежат удовлетворению. 

Согласно части 2 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при принятии решения, арбитражный суд, в том числе, решает вопрос о распределении судебных расходов.

ООО «РУСТОРГ» по чеку-ордеру от 04.06.2020 произведена уплата государственной пошлины в размере 6 000 руб. 

В связи с тем, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, расходы по уплате государственной пошлины по делу, подлежат отнесению на заявителя, которым при подаче заявления в суд произведена уплата госпошлины.  

Руководствуясь статьями 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении исковых требований  отказать. 

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. 

СудьяЕ.В. Бондарчук