ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34/70/75 лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-35484/2016

город Ростов-на-Дону

28 июня 2017 года

15АП-8581/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июня 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 июня 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна

при ведении протокола судебного заседания секретарём с\з ФИО1,

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности от 20.06.2017, ФИО2; представителя по доверенности от 22.12.2016, ФИО3; представителя по доверенности от 09.01.2017, ФИО4; представителя по доверенности от 22.03.2017, ФИО5,

от заинтересованного лица: представителя по доверенности от 28.02.2017, ФИО6; представителя по доверенности от 28.12.2016, ФИО7; представителя по доверенности от 28.12.2016, ФИО8 В;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства Ростовской области,на решение Арбитражного суда Ростовской областиот  25.04.2017 по делу № А53-35484/2016,по заявлению Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения  города Ростова-на-Дону, к Управлению Федерального казначейства Ростовской области,о признании недействительным предписания в части,

принятое судьей Мезиновой Э.П.

УСТАНОВИЛ:

департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к управлению Федерального казначейства по Ростовской области (далее - управление) о признании недействительным п.1 предписания управления № 58-23-09/23-15 от 18.11.16 (с учетом принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ уточнения первоначально заявленных требований).

Заявление мотивировано тем, что положенные в основание п.1 оспариваемого предписания выводы управления сделаны на ошибочном толковании терминов и норм градостроительного законодательства в части разграничения проектной и рабочей документации, без учета исследования первичных документов бухгалтерской отчетности и характера фактически выполненных работ согласно справкам КС-2, актам КС-3, которыми подтверждается правомерность позиции департамента об отсутствии нецелевого расходования бюджетных средств.

Решением от 25.04.17г. суд удовлетворил заявление, сославшись на незаконность предписания в обжалованной части и нарушение  им прав и законных интересов заявителя. Департаментом не допущено нецелевого расходования средств федерального бюджета.  Целью выделения средств из федерального бюджета было: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» в соответствии со сводно-сметным расчетом и утвержденной проектной документацией. Как следует из материалов дела, расходы в сумме 122 377 357 руб. были направлены департаментом на финансирование работ по разработке рабочей документации на этапе и в ходе строительства, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки управления. Судом установлено, что проектно-изыскательские работы выполнены задолго до начала строительства на стадии подготовки проектной документации, и финансировались исключительно из средств областного и местного бюджетов. Приведённые в предписании доводы управления основаны на неверном толковании действующего законодательства в области строительства капитальных объектов, поскольку проектная документация и рабочая документация не являются тождественными понятиями и представляют собой разные этапы создания объекта недвижимости. Проектная документация всегда предшествует рабочей, поскольку  разрабатывается  для   обеспечения строительства, то есть до начала выполнения строительно-монтажных работ. Рабочая документация конкретизирует положения проектной на этапах строительства и её разработка осуществляется в процессе строительства объекта капитального строительства, является этапом в строительстве. Разработка рабочей документации была включена в стоимость работ по строительству объекта в соответствии с муниципальным контрактом. Несмотря на то, что при планировании и расходовании средств на разработку рабочей документации по статье КОСГУ 310, ДАД и ОДД допущено нарушение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации, расходы из средств федерального бюджета, направленные на разработку рабочей документации на этапе строительства не нарушили цели выделения средств в соответствии с БК РФ, в связи с чем, факт нецелевого расходования денежных средств отсутствует. В п. 2.2.4 Соглашения № 48/42-С-З отсутствует условие финансирования за счет средств, предоставляемых трансфертов, исключительно строительно-монтажных работ. В иных документах, нарушенных, по мнению, управления также отсутствует указание на недопустимость разработки рабочей документации при строительстве объекта. Доводы департамента о нарушении управлением процедуры проведения проверки отклонены судом как основанные на неверном толковании норм права и противоречащие представленным в материалы дела доказательствам.

Не согласившись решением суда, управление подало на него апелляционную жалобу в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована тем, что департаментом допущено нецелевое использование бюджетных средств, а именно: использование средств федерального бюджета в целях, не соответствующих целям определенным соглашением (договором), являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Средства федерального бюджета должны быть направлены на строительство магистральной улицы общегородского значения Южный подъезд - ул. Левобережная, а не на разработку рабочей документации, что было фактически сделано департаментом. Указание суда на то, что, согласно п.п. «п» п. 23 постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.08г.  № 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (далее - Постановление № 87), раздел 6 «Проект организации строительства» проектной документации должен содержать в текстовой части, в том числе, перечень требований, которые должны быть учтены в рабочей документации, разрабатываемой на основании проектной документации, в связи с принятыми методами возведения строительных конструкций и монтажа оборудования», является ошибочным, сформированным на неверном толковании норм права. Поскольку требования к составу разделов проектной документации на линейные объекты капитального строительства и требования к содержанию этих разделов установлены в разделе Ш «Состав разделов проектной документации на линейные объекты капитального строительства и требования к содержанию этих разделов» постановления № 87, тогда как п.п. «п» п. 23 раздел 6 «Проект организации строительства» указанный судом, относится к разделу II постановления № 87, содержащему требования к составу разделов проектной документации на объекты капитального строительства производственного и непроизводственного назначения и требования к содержанию этих разделов. При этом, вышеуказанным постановлением для линейных объектов не предусмотрена разработка рабочей документации.

Департамент в отзыве на апелляционную жалобы возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность принятого судом решения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. 

В судебном заседании представители управления настаивали на отмене решения суда, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы.

Представители департамента возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность решения суда.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей управления и департамента, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 20.06.13г. постановлением Правительства Российской Федерации № 518  утверждена «Программа подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу» (далее - Программа подготовки).

В соответствии с п. 194 Программы подготовки, запланировано мероприятие - строительство магистральной улицы общегородского значения Южный подъезд - ул. Левобережная, обеспечивающий подъезд к стадиону, исполнитель Правительство Ростовской области, источник финансирования - бюджет субъекта Российской Федерации с софинансированием из федерального бюджета.

18.12.14г. между Федеральным дорожным агентством (далее - ФДА) и Правительством Ростовской области (далее - правительство РО) в целях реализации данной Программы подготовки заключено Соглашение от 18.12.14г. № 48/42-С-З «О предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Ростовской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)» (далее - Соглашение № 48/42-С-З).

В соответствии с п. 2.2.4. Соглашения № 48/42-С-З, правительство РО обеспечивает утверждение проектной документации и результатов инженерных изысканий мероприятий на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, разработку и проведение государственной экспертизы (в случае если проведение экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным) без использования субсидии, утверждает титульные списки на объекты, включенные в перечень, с предоставлением копий этих документов в Федеральное дорожное агентство.

Согласно п. 1.5 Соглашения № 48/42-С-З, получателем средств федерального бюджета является Министерство транспорта Ростовской области (далее - министерство).

02.04.15г. между министерством и Администрацией города Ростова-на-Дону (далее - администрация) во исполнение Соглашения № 48/42-С-З заключено Соглашение  № 37-К «О направлении в бюджет города Ростова-на-Дону Ростовской области в 2015 году субсидий для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на строительство и реконструкцию, включая разработку проектной документации, межпоселковых, внутригородских, внутрипоселковых автомобильных дорог и тротуаров» (далее - Соглашение  № 37-К).

В соответствии с п. 2.2.8. Соглашения № 37-К, полномочия по выполнению функции муниципального заказчика осуществляются через уполномоченную структуру администрации - департамент, которому предписано разместить заказы и заключить муниципальные контракты па выполнение работ по строительству и реконструкции, включая разработку проектной документации, по объектам, указанным в Перечне (п. 2.2.9.).

10.12.14г. между департаментом (заказчик) и ООО «РостовАвтоДорСтрой» (подрядчик) в целях реализации Соглашения № 37-К заключен муниципальный контракт № 0358300381614000160 на выполнение в соответствии с утвержденной сметной документацией, проектной документацией, техническим заданием работ по строительству магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная. 

Общая сумма контракта составляет 2 967 179,182 тыс. руб., в том числе: строительные работы - 2 906 89-5,582 тыс. руб.; утилизация мусора - 60 283,600 тыс. руб. По условиям данного контракта подрядчик кроме строительно-монтажных работ выполняет разработку рабочей документации.

В соответствии с Перечнем объектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципапьного и местного значения (приложение № 1 к Соглашению № 37-К) департамент должен был произнести строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережной по следующим видам работ: 

- строительство - в сумме 3 699 224,017 тыс. руб., в том числе федеральный бюджет - 3 600 682,878 тыс. руб.; областной бюджет - 61 794,651 тыс. руб.; местный бюджет - 36 746,488 тыс. руб.;

- авторский надзор в сумме 5 088,680 тыс. руб.;

- строительный контроль в сумме 36 500,00 тыс. руб.;

- компенсационные затраты в сумме 215,761 тыс. руб.:

- плата за землю при изъятии (выкупе) земельного участка в сумме 94 488,131 тыс. руб.;

- непредвиденные работы и затраты в сумме 13 835,711 тыс. руб.

При этом, департамент должен был произвести разработку проектной документации по иным объектам строительства и реконструкции в общей сумме 70 181,900 тыс. руб., в том числе за счет субсидий из областного бюджета 49 753,900 тыс. руб.; за счет местного бюджета - 20 428,000 тыс. руб.

Согласно актам о приемке выполненных работ (ф. КС-2) от 22.04.15г. № 1/5, 26.05.15г. №2/1, 30.07.15г. №3/22 и 28.10.15г. №7/11, а также справкам о стоимости выполненных работ (ф. КС-3) от 22.04.15г. № 1, 26.05.15г № 2, 30.07.15г.№ 3 и 28.10.15г. № 7, разработка рабочей документации выполнена и принята к учету департаментом в сумме 128 818,270 тыс. руб. 

Оплата данных работ произведена в 2015 году полностью, в том числе:

- за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 122 377,357 тыс. руб.;

- за счет межбюджетных трансфертов из бюджета Ростовской области в сумме 3 993,366 тыс. руб.;

- за счет средств бюджета города Ростова-на-Дону в сумме 2 147.547 тыс. руб.

Оплата за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета произведена согласно платежным поручениям от 10.06.15г. № 276557, 24.06.15г. № 535517, от 28.08.15г. № 173708, от 02.12.15г. № 670910 по следующим кодам бюджетной классификации: главе 918; разделу, подразделу 0409, целевой статье 1725195, виду расхода 414, предметной подстатье 310 «Увеличение стоимости основных средств».

В период с 01.09.16г. по 13.09.16г. управлением на основании письма Федерального казначейства, доведенного письмом от 04.07.16 № 18-01-06/2 и в соответствии с приказом управления от 31.08.16г. № 853 проведена выездная проверка соблюдения департаментом условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы».

04.10.16г. по итогам проверки составлен акт проверки, в котором зафиксировано выявление в том числе факта нецелевого использования департаментом денежных средств федерального бюджета, полученных им в 2015 году по КБК 918.0409.1725195.414.310 в сумме 122 377 357 руб.

18.11.16г. управлением департаменту по итогам проверки  выдано предписание № 58-2309/23-15, в п.1 которого зафиксировано следующее нарушение ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), п. 2.2.4 Соглашения  № 48/42-С-З, Соглашение № 37-К, п. 3.1.1 Муниципального контракта от 10.12.14г. № 0358300381614000160, Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённых приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.13г. № 65н (далее - Указание № 65н): "денежные средства федерального бюджета, поученные департаментом в 2015 году по КБК 918.0409.1725195.414.310  использованы на цели, не соответствующие условиям их получения, а именно: на проектно-изыскательские работы, что является нецелевым использованием средств федерального бюджета". В части данного нарушения управление предписало департаменту обеспечить возмещение в доход федерального бюджета сумму средств, использованных не по целевому назначению в размере 122 377 357 руб. в срок до 30.12.16г. (т.1, л.д. 39-43). 

Не согласившись с предписанием в указанной части, департамент обжаловал его в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о правомерности заявленного департаментом требования.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст.ст. 198 - 201 АПК РФ, для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела установил наличие обоих из указанных выше условий.

В силу ст. 28 БК РФ, бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со ст. 38 БК РФ в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно ч. 1 ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены ст. 162 БК РФ для получателя бюджетных средств.

Исходя из ч.1 ст. 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлено, что квалифицированные управлением в качестве нецелевого расходования денежных средств 122 377 357 руб., направленные по назначению:  «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная», были израсходованы  на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки управления.

Суд первой инстанции так же установил, что проектно-изыскательские работы были выполнены задолго до начала строительства на стадии подготовки проектной документации.

В обоснование данного вывода суд первой инстанции сослался на то что, согласно муниципальному контракту № 62 от 28.05.12г. на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации на строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная, заключенному между проектной организацией ОАО «ГИПРОДОРНИИ» и муниципальным образованием - городским округом «город Ростов-на-Дону» была разработана проектная документация по объекту «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная», имеет положительное заключение государственной экспертизы от 20.01.14г. № в реестре 61 -1-3-0021-14 и положительное заключение достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства от 20.01.14г. № в реестре 1 -6-1-0140-14.

Проектная документация по объекту: «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» утверждена заместителем губернатора Ростовской области в соответствии с положениями постановления Правительства Ростовской области от 04.10.12г. № 945 «Об утверждении порядка организации и финансирования из областного бюджета по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, а также ремонту автомобильных дорог».

Согласно п. 2.2. муниципального контракта, источниками финансирования указанного контракта являлся областной бюджет и средства бюджета города и оплата осуществлялась через Управление Федерального казначейства по Ростовской области платёжными поручениями от 10.09.12г. № 10000751; от 09.10.12г. №295181; от 23.10.12гг., №554062; от 16.11.12г. № 1031184; от 19.12.12г. № 1760030, от 21.12.12г. № 1868488, от 23.04.13г. №3990395, от 20.05.13г. № 4442908, от 04.07.13г. № 5318425, от 05.08.12г. № 5886838, от 29.08.13г. № 6351525, от 23.09.13г. № 6785111, от 20.11.13г. №7910859, от 22.11.13г. № 7961464, от 12.12.13г. № 8361796.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о том, что департаментом в материалы дела представлены достаточные доказательства направления спорных 122 377 357 руб. на разработку рабочей документации на этапе и в ходе строительства, а не на разработку проектной документации, ввиду чего в данный действиях отсутствует нецелевое использованием средств федерального бюджета.

При этом суд первой инстанции правомерно отклонил поддержанные в апелляционной жалобе доводы управления об идентичности проектной и рабочей документации.

Вопреки доводам управления, судом первой инстанции в данной части правильно применены и истолкованы нормы применимого к спорным правоотношениям права, в результате чего сформулирован законный вывод о том, что проектная документация и рабочая документация не являются тождественными понятиями и представляют собой разные этапы создания объекта недвижимости, при этом проектная документация всегда предшествует рабочей, поскольку рабочая документация конкретизирует положения проектной.

Данный вывод суд первой инстанции правомерно обосновал ссылками на нормы градостроительного законодательства.

В соответствии со ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)  архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Пунктом 11 данной статьи предусмотрено, что подготовка проектной документации осуществляется, в частности, на основании результатов инженерно-технических изысканий и градостроительного плана земельного участка.

Согласно п. 12 этой же статьи в состав проектной документации объектов капитального строительства входит пояснительная записка, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями.

В соответствии со ст. 49 ГрК РФ, проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе и утверждаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Согласно ч. 1 ст. 47 ГрК РФ не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно констатировал, что    проектная  документация  разрабатывается  для   обеспечения строительства, то есть до начала выполнения строительно-монтажных работ. 

При этом, как правильно на то сослался суд первой инстанции, рабочая документация имеет иную правовую природу.

Согласно п. 4 раздела I «Общие сведения» постановления № 87 рабочая документация - это документация, которая разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

Согласно подпункту «п» пункта 23 Постановления № 87, раздел 6 «Проект организации строительства» проектной документации должен содержать в текстовой части, в том числе, перечень требований, которые должны быть учтены в рабочей документации, разрабатываемой на основании проектной документации, в связи с принятыми методами возведения строительных конструкций и монтажа оборудования.

Из приведённых положений следует, что подготовка рабочей документации, выполняемой в процессе и в ходе строительства объекта капитального строительства, осуществляется на основании ранее разработанной проектной документации. Рабочая документация должна соответствовать проектной документации. Объем, состав и содержание рабочей документации должны определяться заказчиком (застройщиком) в зависимости от степени детализации решений, содержащихся в проектной документации, и указываются в задании на проектирование.

В проверенном управлении случае затраты произведены в соответствии со следующими нормативами: в соответствии с п. 4.19 «СП 47.13330.2012. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 1 1-02-96» (утв. Приказом Госстроя России от 10.12.2012 N 83/ГС) в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации, на объекте капитального строительства могут быть выполнены инженерные изыскания для рабочей документации. Состав и объемы видов инженерных изысканий для рабочей документации определяют программой выполнения инженерных изысканий в соответствии с заданием. Результатами инженерных изысканий для рабочей документации уточняют материалы ранее выполненных инженерных изысканий.

В соответствии с п.4 постановления N 87, в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.

Исходя из этих требований, рабочая документация разрабатывается на все объекты строительства и реконструкции, в том числе и реализуемые в настоящее время (реконструкция мостового перехода через реку Дон в створе Ворошиловского проспекта, строительство пешеходно-транспортных проездов с западной и восточной стороны спортивного стадиона в левобережной зоне, реконструкция ул. Станиславского).

Аналогичные разъяснения изложены в письмах Росреестра от 25.02.16г. № 14-исх/02423-ГЕ/16, ФГБУ «ФКП Росреестра» от 04.08.15г. №10-2597-КЛ «О рассмотрении обращения», Минрегиона России от 27.03.12 № 6832-ДШ/08, письме ФДА от 30.01.17г. № 01 -25/2471.

Согласно разъяснениям ФДА, доведённым письмом от 30.01.17г. № 01 -25/2471 межбюджетные субсидии, выделенные из федерального бюджета на цели строительства и реконструкции автомобильных дорог, могут использоваться для финансирования разработки рабочей документации на основе утвержденной в установленном порядке проектной документации.

В связи с необходимостью детализации решений, содержащихся в данной проектной документации, должна была быть разработана рабочая документация на стадии строительства.

Основываясь на изложенном суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что разработка рабочей документации осуществляется в процессе строительства объекта капитального строительства, является этапом в строительстве и строительные работы без наличия рабочей документации выполнены быть не могут. Наличие рабочей документации является обязательным условием для проведения строительных работ. 

Согласно материалам дела проектно-изыскательские работы были выполнены до строительства на стадии подготовки проектной документации в 2012 году.

С учётом изложенного разработка рабочей документации была законно включена департаментом в стоимость работ по строительству объекта в соответствии с муниципальным контрактом, заказчиком на ее разработку выступала генеральная подрядная организация на строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная - ООО «РостовАвтоДорСтрой». расходы в объеме 122 377 357 руб. были направлены на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки. 

Сметная стоимость на строительно-монтажные работы, утвержденная в установленном порядке, включала в себя расходы на разработку рабочей документации. Утвержденный сводно-сметный расчет стоимости строительства включает в себя разработку рабочей документации.

Так же суд первой инстанции установил, что в актах выполненных работ (справках формы КС-2) указаны наименования работ в рамках разработки рабочей документации, которые не являются проектно-изыскательскими работами в понимании ст. 48 ГрК РФ.

В частности, в справке № 7/11 от 28.10.15г. указано: обустройство дороги, организация и безопасность дорожного движения, автомобильная дорога. Сметная документация в формате программного комплекса РИК, переустройство коммуникаций. Стационарное электрическое освещение; в справке № 2/1 от 26.05.2015 указано: дорожная одежда, устройство водоотвода с проезжей части, эстакада по дороге, разбивка свайных полей, армирование ростверков, стоек, опалубка балок, шкафные стенки, переустройство коммуникаций; в справке № 3/22 от 30.07.2015 указано: эстакады по основной дороге, армирование ростверков, стоек, шкафные стенки, общие виды опор, сопряжение, металлоконструкции, в справке № 1/5 от 22.04.2015 указано: топографо-геодезические работы, инженерно-геологические изыскания подпорные стены, эстакады основной дороги, эстакада съездов, земляное полотно водопропускные трубы, искусственные сооружения и переустройство коммуникаций.

Основываясь на приведённом в ст. 48 ГрК РФ определении понятия проектной документации, обозначенные виды работ не составляют ее содержание, поскольку не определяют: «архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта».

Указанные в справках работы составляют содержание этапа строительства и являются элементом рабочей документации, детализирующей разработанную в 2012 году проектную документацию на строительство магистральной улицы, в связи с чем, нецелевое расходование бюджетных средств отсутствует.

Исходя из изложенного суд первой инстанции пришёл к основанном на материалам дела выводу о том, что предписание управления в оспариваемой части противоречит нормам ст. 48 ГрК РФ, постановлению № 87, нормам СП 47.13330.2012. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96» (утв. Приказом Госстроя России от 10.12.2012 N 83/ГС), а также нормам бюджетного законодательства, поскольку цели выделения средств (строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная), в том числе из федерального бюджета, нарушены не были.

Суд первой инстанции так же правомерно отклонил доводы управления  об отсутствии необходимости разработки рабочей документации для строительства линейных объектов.

В соответствии с ч. 10 ст. 1 ГрК РФ объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В свою очередь линейным объектом являются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (ч. 10.1 статьи 1).

Исходя из указанных положений ГрК РФ, линейные объекты, к которым относятся, в том числе автомобильные дороги, являются объектами капитального строительства.

В соответствии с п. 2 ст. 48 ГрК РФ, проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства,   реконструкции   объектов   капитального   строительства,   их   частей, капитального ремонта, исходя из чего разработанная проектная документация необходима для строительства объектов капитального строительства.

В свою очередь, рабочая документация, представляющая собой совокупность текстовых и графических документов, обеспечивающих реализацию принятых в утвержденной проектной документации технических решений объекта капитального строительства, необходимых для производства строительных и монтажных работ, обеспечения строительства оборудованием, изделиями и материалами и/или изготовления строительных изделий, разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

Основываясь на изложенном суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что непосредственно процесс строительства автомобильной дороги, как линейного объекта и объекта капитального строительства, осуществляется на основе рабочей документации.

При этом суд первой инстанции указал на то, что, несмотря на допущенное нарушение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации при планировании и расходовании средств на разработку рабочей документации по статье КОСГУ 310, ДАД и ОДД, однако само по себе это не свидетельствует о факте нецелевого расходования денежных средств, поскольку расходы из средств федерального бюджета, направленные на разработку рабочей документации на этапе строительства не нарушили цели выделения средств в соответствии с БК РФ.

Так же суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие со стороны департамента нарушения п. 2.2.4 Соглашения № 48/42-С-З, так как в нём отсутствует условие финансирования за счет средств, предоставляемых трансфертов, исключительно строительно-монтажных работ. В данном пункте речь идет об утверждении, а не разработке проектной документации и результатов инженерных изысканий, что и было выполнено в установленном порядке. Данное требование выполнено, поскольку подготовка проектной документации была профинансирована из средств областного бюджета и средств софинансирования бюджета города в 2012 году. Таким образом, условия п. 2.2.4 Соглашения № 48/42-С-З нарушены не были.

При таких условиях суд первой инстанции правомерно руководствуясь ч.2 ст. 201 АПК РФ признал недействительным предписание управления в обжалованной департаментом части.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом первой инстанции.

Согласно ст. 71 АПК РФ арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от  25.04.2017 по делу № А53-35484/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд  Ростовской области.

Председательствующий Н.Н. Смотрова

СудьиМ.В. Соловьева

Г.А. Сурмалян