АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-34025/2021

г. Краснодар

01 августа 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июля 2022 года

            Полный текст постановления изготовлен 01 августа 2022 года

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Гиданкиной А.В.  и Маркиной Т.Г., при участии в судебном заседании от истца  – Муниципального унитарного предприятия «Муниципальная транспортная компания "Ростовпассажиртранс"» (ИНН 

<

***>  ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 27.06.2022), от ответчика – Министерства финансов Ростовской области (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 17.06.2022), в отсутствие в судебном заседании  третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, – Администрации города Ростова-на-Дону, Министерства труда и социального развития Ростовской области, Департамента транспорта г. Ростова-на-Дону, Департамента социальной защиты населения г. Ростова-на-Дону, извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления № 18667 8, 18670 8,  17705 8, 17703 4, 17702 7, 18669 2, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу муниципального унитарного предприятия «Муниципальная транспортная компания "Ростовпассажиртранс"»  по делу № А53-34025/2021, установил следующее.

Муниципальное унитарное предприятие «Муниципальная транспортная компания "Ростовпассажиртранс"» (далее – транспортная компания)  обратилось к  Министерству финансов Ростовской области (далее – министерство) о  возмещении 431 683 094 рублей 12 копеек убытков – не оплаченных расходов компании при оказании услуг перевозки льготных категорий пассажиров (федеральных льготников) по единым социальным проездным билетам в октябре  – декабре 2018 года, 2019  – 2020 годах, январе –  августе 2021 года (далее – федеральные льготники). К участию в рассмотрении дела третьими лицами, не заявляющими самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрации города Ростова-на-Дону, Министерства труда и социального развития Ростовской области, Департамента транспорта г. Ростова-на-Дону (далее – департамент транспорта), Департамента социальной защиты населения г. Ростова-на-Дону.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении иска отказано. Суд отклонил ссылки предприятия на бОльшее количество поездок федеральных льготников по муниципальным маршрутам, стоимость которых превысила цену единого социального проездного билета (далее – проездной билет). 

В Арбитражный суд северо-Кавказского округа с кассационной жалобой  обратилась транспортная компания, просит отменить  состоявшиеся по делу судебные акты, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.  Считает неправомерным отказ во взыскании убытков полностью по мотиву отсутствия методики их расчета, в отсутствие правового регулирования суду следовало определить среднее количество поездок, учесть данные о пассажиропотоках.

В отзывах на жалобу министерство просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения, департамент транспорта, – поддерживает заявленные в ней доводы.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы и возражения, изложенные в жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованных судебных актов, оценив  доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей сторон, считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

При рассмотрении дела суд установил, что транспортная компания получала и  распределяла выручку от реализации проездных билетов  между организациями – перевозчиками, заключала трехсторонние договоры на реализацию проездных билетов с  ПАО «Сбербанк», ООО «Доверие» и ООО «Участие». Последние полученные от реализации денежные средства  ежемесячно перечисляли компании, а она распределяла их между транспортными предприятиями – перевозчиками исходя из их доли  в общей массе перевозок. Стоимость проездного билета устанавливалась постановлением Правительства Ростовской области от 15.12.2011 № 323.

Отвергая примененную транспортной компанией при расчете убытков методику (количество реализованных проездных билетов исходя из доли предприятия, определяемой  от общего количества реализованных билетов с учетом удельного веса перевезенных льготников в конкретный месяц в общем объеме перевозок), суд отклонил аргументы компании о разном количестве пассажиров на каждый километр маршрута перевозки и  различном, в связи с этим,  удельном весе перевозок, исчисляемого компанией от количества  льготников на общий километраж маршрутов перевозчика. Суд сослался на колебания в расчете удельного веса перевозок о количестве рейсов по всем маршрутам в течение всех спорных периодов.  

Суд счел документально не подтвержденными ссылки предприятия на разность ежемесячного количества рейсов в зависимости от маршрута, расхождения в количестве дней в месяце, выходных/нерабочих дней, поломки транспортных средств. 

Судебная коллегия также отметила, что  независимо от определения статуса прохождения транспортным средством дорожного пути (маршрут или рейс), величиной измерения расстояния являются километры. Иные доводы, обосновывающие выявленную разницу, компания не заявила. Расчеты, обосновывающие разницу в количестве рейсов по всем маршрутам, в материалы дела не представлены.  Не имеется в материалах дела и доказательств выполнения сверх установленных  договорами перевозки объектов услуг перевозки, подтверждающих наличие некомпенсированных убытков предприятия от перевозки льготной категории граждан с учетом произведенных рейсов.

Суд отклонил как ненадлежащие,  доказательства, представленные транспортной компанией односторонние акты по услугам перевозки льготников по проездным билетам, отметив, что используемые расчетные показатели должны подтверждаться всеми участниками соглашений и документально. Суд указал,  что применяемый для расчета убытков расчетный метод не может являться произвольным, должен основываться на максимальном использовании доступных истцу данных о фактическом объеме перевозок льготных категорий граждан, включенных в федеральный регистр, а также нормативных актах, регулирующих порядок определения объема таких перевозок. Кроме того, доказательства приводимого транспортной компанией количества поездок по  проездным билетам по фактическим маршрутам за спорные периоды и обращения  в соответствующие органы для проведения таких обследований, в материалы дела не представлены. 

Суд отклонил аргументы  предприятия о необходимости расчета удельного веса перевозок по транспортным предприятиям количества льготных пассажиров  исходя из каждого маршрута на один рейс и  один километр. В сведениях о количестве пассажиров льготных категорий, перевозимых немуниципальными автотранспортными организациями, полученных по данным обследования пассажиропотока, приводятся данные о количестве пассажиров льготных категорий с разбивкой на один рейс и на один километр. Это делает невозможным принятие во внимание результатов таких обследований в  утвержденном администрацией г. Ростова-на-Дону порядке, поскольку они не подтверждают и не опровергают доводы компании, при этом не исключено изначальное использование некорректной информации  о количестве рейсов и протяженности маршрутов.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов организации транспортного обслуживания населения, социальной поддержки ветеранов труда и др. (подпункты 12, 24 пункта 2, подпункты 3.1, 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999  № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ). Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах предписаний, устанавливающих указанное право (статья 26.3.1 Закона № 184-ФЗ).

Установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (статьи 8, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс). Расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 85 Бюджетного кодекса). Определение оснований, порядка, размера и условий их реализации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации и зависит от финансовых возможностей его бюджета.

Региональные нормы, ограничивающие размер субсидии на компенсацию региональных льготников в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в пределах бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год, должны  соответствовать нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу

Особенности финансового обеспечения названных полномочий за счет средств соответствующих бюджетов устанавливаются федеральными законами о конкретных видах льготного обеспечения.

Законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации регулируются отношения по организации регулярных перевозок, при условии, если они не урегулированы нормативными правовыми актами федерального уровня (часть 2 статьи 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее –  Закон № 220-ФЗ).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс).

Обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) перевозчикам в рассматриваемом случае в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением их свободы предпринимательской деятельности, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку,  в том числе и пассажиров, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета (пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса).

Организации, предоставившие потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги)  при реализации установленных законом льгот, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы (убытки) (пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – постановление № 25). 

В силу Федерального Закона Российской Федерации от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

При рассмотрении дела суд дал неполную правовую оценку установленному в г. Ростове-на-Дону  порядку финансирования средств на реализацию расходных обязательств, связанных с компенсацией лицам, осуществляющим перевозку пассажиров в связи с установлением льгот по провозной плате для отдельных категорий граждан. При отсутствии в нормативных актах Ростовской области указания на то, что компенсация недополученных доходов в связи с предоставлением льготного проезда транспортом общего пользования на территории области на городских  муниципальных  маршрутах (иных видов транспорта) предоставляется только при перевозке региональных льготников, суд не проверил предлагаемый истцом расчет убытков в смысле, определенном в определении Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2015 № 280-ПЭК15.  

Не обсудил суд и вопрос о применении к сложившимся  фактическим отношениям  сходного  правового подхода, полностью отказав в возмещении понесенных расходов по перевозке федеральных льготников. 

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу от 26.04.2011 № 17828/10, определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.01.2015 № 308-ЭС14-1494 по делу № А53-22581/2013) неоднократно указывалось (в том числе конкретно по Ростовской области), что в случае отсутствия  методики расчета компенсации затрат транспортных организаций при перевозке льготных категорий граждан, следует руководствоваться сведениями федеральной государственной статистики, содержащимися в действовавшем на спорный по делу период постановлений Росстата, содержащих усредненное количество поездок граждан, имеющих право на меры социальной поддержки (количество  поездок на каждый вид транспорта).

Имеются ли расхождения количества поездок граждан льготной категории, принятого предприятием для расчета подлежащей ему выплате за счет бюджетных средств суммы компенсации, с количеством поездок согласно данным федеральной статистической отчетности, в отсутствие каких-либо объективных подтверждений осуществления перевозок такого количества граждан, суд с учетом сформированной  правовой позиции не проверил, необходимость применения в этом случае сведений Росстата в смысле, определенном в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.01.2015 № 308-ЭС14-1494 по делу № А53-22581/2013, не обсудил. 

Из пояснений истца следует, что Ростовская область за счет собственных бюджетных средств погашение расходных обязательств Российской Федерации не осуществляла, а компенсации из федерального бюджета ему не перечислялись.

Федеральным законодательством не регламентированы размер и порядок осуществления расходов на реализацию мер социальной поддержки по обеспечению перевозки пассажиров льготных категорий, следовательно, установление порядка предоставления субсидий и механизма их расчета исходя из лимитов бюджетных обязательств относится к компетенции субъекта Российской Федерации и применяется в части, не противоречащей  законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Неопределенность в вопросе о возмещении понесенных перевозчиком в связи с предоставлением бесплатного проезда отдельным категориям граждан расходов не должна вступать в противоречие с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности, права частной собственности, а также принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод.

Росстат является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством  Российской Федерации,  функции –  по контролю в сфере государственной статистической деятельности (пункт 1 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 № 420).

Соответствует ли примененный истцом способ расчета установленному в муниципальном образовании механизму определения его доли в пассажирских перевозках, каковы доказательства реального количества перевезенных им льготников и какой категории, соответствует ли такой расчет фактическому, а не предельно возможному количеству граждан льготных категорий, которых он может своим транспортом перевезти в расчетный период; каково количество поездок, совершенных по проездному билету, и процент федеральных льготников, купивших проездной билет, от общего количества льготников (федеральных и региональных), купивших проездной билет, суд не проверил, формально отвергнув предлагаемый им расчет убытков, без ссылок на соответствующие нормы права, регулирующие установленный порядок определения доли в пассажирских перевозках соответствующей категории граждан-льготников.

При этом в судебных актах по делу А53-5658/2021 отражено, что по районам г. Ростова-на-Дону в том числе в спорные периоды по настоящему делу, ежемесячно составлялись отчеты о количестве перевезенных граждан на городском пассажирском транспорте, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Ростовской области, имеются результаты обследования пассажиропотока в 2019 году, утвержденного 04.03.2020, где определено количество поездок в месяц по льготникам федерального регистра. Результат обследования пассажиропотока, проведенного в 2020 году, утвержден 30.12.2020, в соответствии с которым количество поездок в месяц по льготным категориям граждан федерального регистра составляет 191,72. По этим документам рассчитаны выпадающие доходы другого транспортного предприятия при оказании услуг перевозки федеральных льготников в 2019 – 2021 годах и  количество поездок в месяц по ним министерство  не оспорило.  Мотивы неприменения примененной в деле  №  А53-5658/2021 в действующей в г. Ростове-на-Дону в спорные периоды методики расчета убытков   неясны.  

При рассмотрении дела суд также не обсудил вопрос о возможности использования при расчете количества  поездок усредненных по Российской Федерации данных, содержащихся в Приказах Росстата от 06.09.2012 № 480 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере транспорта и связи» (далее – Приказ № 480) и от 24.07.2020 № 410  «Об  утверждении форм федерального статистического наблюдения для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей, туризмом, платными услугами населению, транспортом и административными правонарушениями в сфере экономики» (далее – Приказ № 410)  в действующих в спорных расчетных периодах редакциях. 

Возможно ли применение в отсутствие методики расчета компенсации предприятиям, осуществляющим перевозку льготной категории граждан автомобильным транспортом на территории Ростовской области (если таковая отсутствует), сведений статистической отчетности, содержащихся в  приказах Росстата, суд  не обсудил.  

Например, из пункта 35 Приложения № 13 к Приказу в редакции, действовавшей в одном из расчетных период,  при продаже гражданам единых месячных социальных проездных билетов (ЕСПБ), дающих право проезда на всех городских маршрутах, количество поездок в месяц устанавливается органами местного самоуправления на основании результатов проведенных натурных обследований, согласованных с органами государственной статистики, или принимается равным 50 (суммарно во внутригородском и пригородном сообщениях). 

Если в городе имеется несколько организаций, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами, а также городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, то при действии единого тарифа и единых разовых проездных билетов (в том числе социальных разовых проездных билетов), единых проездных билетов долговременного пользования (в том числе социальных проездных билетов), а также при перевозках пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, число перевезенных пассажиров распределяется территориальным органом исполнительной власти (или уполномоченным на это лицом), выполняющим функции по организации перевозок пассажиров, между отдельными пассажирскими предприятиями (автобусными, троллейбусными и трамвайными) пропорционально выполненной работе на линии (пункт 28 Приказа № 410).

   Число перевезенных пассажиров и пассажирооборот автобусов определяется отдельно по каждому виду сообщения городскому, пригородному, междугородному и международному (пункт 25 Приказа № 410).

Распределение объемов перевозок по видам сообщения (городское и пригородное) производится пропорционально выполненной работе на линии.

В число платных пассажиров не включаются граждане, пользующиеся правом бесплатного проезда, получившие социальные проездные билеты бесплатно, а также совершающие поездки на основании документа, подтверждающего наличие льготы.

Исходя из пункта 27 Приказа № 410,  число лиц с правом бесплатного проезда на городских и пригородных маршрутах устанавливается на основании данных о количестве выданных документов, дающих право бесплатного проезда отдельным категориям граждан. Указанные данные следует запросить у организаций (органов местного самоуправления, городских военных комиссариатов, местных органов социальной защиты и других), осуществляющих выдачу документов на бесплатный проезд.

Число перевезенных пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, определяется на основании периодически проводимых натурных обследований пассажиропотоков.

При отсутствии данных натурных обследований число перевезенных пассажиров определяется из расчета 30 поездок в месяц на каждом виде транспорта для всех категорий лиц, пользующихся правом бесплатного проезда. Предлагаемое для расчетов среднее количество поездок определено экспертным путем в среднем по России и не может быть использовано для финансовых расчетов. Лица с правом бесплатного проезда как в городском, так и в пригородном сообщении должны учитываться только в одном из видов сообщения (городском или пригородном).

Отвергая предложенный истцом расчет убытков со ссылкой натурные обследования количества поездок, совершаемых одним льготником за соответствующий период, суд не обсудил вопрос о необходимости (отсутствии таковой) в отсутствие подтверждения фактического оказания услуг указанного предприятием количества поездок данных Росстата.

Суд также не проверил установленный в Ростовской области механизм учета количества поездок, в том числе региональных и федеральных льготников; используются ли при их расчете  усредненные по Российской Федерации данные, содержащиеся в Приказах Росстата № 480 и 410;  установлен ли в области порядок расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан на территории области (города Ростова-на-Дону) и стоимостью единого социального проездного билета; проводились ли органами местного самоуправления натурные обследования, согласованные с органами государственной статистики, или принималось во внимание установленное Приказами Росстата № 480 и 410 суммарное количество поездок; каково количество региональных и федеральных льготников в спорные периоды и их процентное соотношение; составлялись ли соответствующие акты сверки  количества  поездок (если учитывались региональные льготники); устанавливались ли,  и какие, тарифы за перевозку в транспорте общего пользования, и исходя из каких критериев (зависели ли они от расстояния в населенном пункте, типа автобуса, километража), как определялась стоимость средней поездки; компенсировали ли  установленные для предприятия тарифы на перевозку его расходы исходя из цены льготного проездного билета, возмещались ли при этом понесенные им расходы и в отношении каких категорий льготников, возникала ли при этом разница в стоимости проезда в городском сообщении между обычным тарифом и установленным размером льготного проезда; как определялась, и зависела ли,  доля в выпадающих доходах транспортных организаций, в том числе от категорий граждан-льготников федерального регистра; устанавливались ли органом местного самоуправления (или региональным законодательством) критерии для определения доли перевозок, каковы установленные механизмы определения стоимости перевозок и компенсации соответствующих расходов в случае их неполной компенсации.  

Проверка этих обстоятельств непосредственным образом влияет на проверку доли транспортной компании  в общем объеме перевозок при взыскании заявленных убытков, может свидетельствовать о наличии (отсутствии) оснований  для возмещения некомпенсируемых расходов истца по перевозке федеральных льготников, что суд не выполнил. По этим  причинам выводы об отсутствии у компании права на возмещение  расходов нельзя признать  доказанными и обоснованными, а отказ во взыскании убытков в полном объеме, – противоречащим действующему правовому регулированию. С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков. 

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.01.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2022 по делу № А53-34025/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

 

Председательствующий                                                                                      Л.А. Черных

Судьи                                                                                                                    Т.Г. Маркина

                                                                                                                               А.В. Гиданкина