АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А01-428/2021

г. Краснодар

29 июля 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2022 года

Постановление в полном объеме изготовлено 29 июля 2022 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего ФИО1, судей Афониной Е.И. и Фефеловой И.И., при участии в судебном заседании от третьего лица – Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 20.07.2022), от ответчика – общества с ограниченной ответственностью «РуМус» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО3 (доверенность 16.11.2021), в отсутствие истца – администрации муниципального образования «Гиагинское сельское поселение» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда  информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации муниципального образования «Гиагинское сельское поселение» и контрольно-счетной палаты Республики Адыгея на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 03.08.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2022 по делу № А01-428/2021, установил следующее.

Администрация муниципального образования «Гиагинское сельское поселение» (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Адыгея с иском к ООО «РуМус» (далее – общество) с требованием взыскать 2 438 500 рублей убытков (измененные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; т. 2, л. д. 72). 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Контрольно-счетная палата Республики Адыгея (далее – контрольный орган). 

Решением от 03.08.2021, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 05.05.2022, в удовлетворении исковых требований отказано. 

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация и контрольный орган обратились с кассационными жалобами, в которых просят их отменить. 

В кассационных жалобах администрация и контрольный орган указывают,что суды неполно выяснили существенные для дела обстоятельства, не дали никакой оценки представленным в материалы дела доказательствам (акту проверки и предписанию контрольного органа); кроме того, выражают несогласие с выводами судебной экспертизы.

Отзыв на жалобы не поступил.

В судебном заседании представитель контрольного органа настаивал на доводах жалобы, представитель общества просил судебные акты оставить в силе.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает их подлежащими отмене. 

Суды установили, что администрация (заказчик) и общество (подрядчик) на основании результатов проведения электронного аукциона заключили контракт от 11.11.2019 № 2, по условиям которого подрядчик обязался выполнить ремонт автомобильных дорог общего пользования в станице Гиагинской в строгом соответствии с объемом, установленным в сметной документации, сроком выполнения работ и Техническим заданием, а заказчик обязался принять результат работ и оплатить его в порядке и на условиях предусмотренных контрактом и приложениями к нему (пункт 1.1 контракта). 

Подрядчик выполняет работы, предусмотренные контрактом, со дня заключения контракта по 10.12.2019 (пункт 3.1 контракта). 

Пунктом 4.1 контракта стороны согласовали, что цена контракта составляет 11 125 тыс. рублей.

Согласно пункту 5.1 контракта подрядчик принимает на себя обязательство обеспечить выполнение работ по объекту, в том числе обеспечить строительными материалами, изделиями и конструкциями, инженерным (технологическим) оборудованием в соответствии с проектно-сметной документацией и действующей нормативно-технической документацией.  

Пунктом 6.2 контракта предусмотрено, что заказчик обязан в течении 10-ти рабочих дней со дня получения документов, указанных в пункте 7.1.2 контракта, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненные работы (результат работ), подписать и вернуть подрядчику 1 экземпляр акта выполненных работ (форма № КС-2) или направить подрядчику мотивированный отказ от приемки работ путем направления его по почте, либо нарочно. По истечении указанного срока, при отсутствии мотивированного отказа заказчика, работы считаются принятыми заказчиком и подлежат оплате на основании одностороннего акта, составленного подрядчиком. В случае, если объем, стоимость или качество работ не подтверждаются исполнительной и другой технической документацией заказчик вправе отказать подрядчику в приемке работ к оплате с обязательной выдачей соответствующего предписания. 

В соответствии с пунктом 6.4 контракта для проверки результатов выполненных работ, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик проводит экспертизу (лабораторный контроль). Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с действующим Федеральным законом. 

Согласно пункту 6.3 контракта в случае установления заказчиком при приемке работ несоответствия качества выполненных подрядчиком работ требованиям контракта, акт выполненных работ формы № КС-2 заказчиком не подписывается до момента устранения выявленных нарушений.

Заказчик в случае выявления дефектов на объекте, возникших при выполнении работ по контракту либо в течение гарантийного срока в соответствии с пунктом 13.7, обязан в течение 3-х рабочих дней направить подрядчику письменное извещение о выявленных дефектах на объекте, необходимости направления уполномоченного представителя подрядчика для участия в комиссии по обследованию объекта, для фиксирования выявленных дефектов в акте и определения сроков их устранения (пункт 8.7 контракта). 

Пунктом 10.10 контракта установлено, что если в период гарантийной эксплуатации объекта обнаружатся дефекты, то подрядчик обязан их устранить за свой счет и в согласованные с заказчиком в установленном порядке сроки. Для участия в составлении акта, фиксирующего дефекты, согласования порядка и сроков их устранения, подрядчик обязан направить своего представителя в срок, указанный в извещении заказчика. 

Если обнаруженные дефекты не устраняются в установленный заказчиком срок, заказчик вправе привлечь для выполнения этих работ другую организацию с последующим взысканием расходов с подрядчика в установленном действующим законодательством РФ порядке. 

Суды также установили, что администрация и общество заключили следующие договоры:

– договор от 18.11.2019 № 1 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 274 468 рублей 64 копейки; 

– договор от 22.11.2019 № 2 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 92 985 рублей 24 копейки;

– договор от 27.11.2019 № 3 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 283 343 рубля 33 копейки; 

– договор от 04.12.2019 № 4 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 274 063 рубля 63 копейки;

– договор от 10.12.2019 № 5 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 268 442 рублей 19 копеек.  

Согласно разделу 3 договоров срок выполнения работ по договорам: в течение двух месяцев с момента их подписания. 

Сдача и приемка результатов работ осуществляется на основании сметной документации и оформляются актом выполненных работ (пункты 4.1 договоров). 

По завершении работ подрядчик направляет заказчику акт выполненных работпо форме № КС-2 и справку по форме № КС-3. Заказчик обязан его рассмотреть и при отсутствии замечаний направляет подрядчику один экземпляр подписанного акта выполненных работ (пункты 4.2 и 4.3 договоров). 

Согласно пунктам 5.1.6 договоров заказчик вправе в случае обнаружения недостатков в результатах работ потребовать от подрядчика устранения обнаруженных недостатков за счет последнего в сроки, установленные заказчиком, либо соразмерно уменьшить стоимость работ по контракту на сумму некачественно выполненных работ. 

В случае если заказчиком будут обнаружены некачественно выполненные работы, то подрядчик своими силами и средствами обязан в установленный заказчиком срок, но не более 10-ти календарных дней, переделать эти работы для обеспечения надлежащего качества без увеличения стоимости работ по данному договору (пункты 5.2.7 договоров). 

Согласно пунктам 6.1 договоров оценка качества выполняемых подрядчикомработ производится уполномоченными представителями заказчика и подрядчика путем проведения проверок выполнения работ и составления акта (актов) оценки качества работ. 

В соответствии с пунктами 8.1.3 договоров подрядчик гарантирует своевременное устранение недостатков и дефектов, выявленных при приемке работ и в гарантийный срок. 

Если в период гарантийной эксплуатации объекта обнаружатся дефекты, препятствующие нормальной эксплуатации, то подрядчик обязан их устранить за свой счет и в согласованные с заказчиком сроки. Гарантийный срок в этом случае продлевается соответственно на время, необходимое для устранения дефектов (пункты 8.3 договоров). 

В октябре – ноябре 2020 года в муниципальном образовании «Гиагинское сельское поселение» Контрольно-счетной палатой Республики Адыгея проведена проверка законности и результативности использования денежных средств, выделенных из Дорожного фонда Республики Адыгея в виде межбюджетных трансфертов в 2019 году, в рамках которой проверено исполнение администрацией контракта от 11.11.2019 № 2 и договоров от 18.11.2019 № 1; от 22.11.2019 № 2; от 27.11.2019 № 3; от 04.12.2019 № 4; от 10.12.2019 № 5. 

По результатам проверки составлен акт от 30.11.2020, в котором контрольный орган указал на ненадлежащее исполнение должностными лицами муниципального образования «Гиагинское сельское поселение» и муниципального образования «Гиагинский район» служебных обязанностей при проведении закупочных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системев сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), ненадлежащее составление конкурсной и проектно-сметной документации, отсутствие должного контроля за исполнением ООО «РуМус» условий контракта, приемка без экспертизы результатов выполненных работ, и, как следствие, оплата фактически не выполнявшихся ООО «РуМус» работ, повлекшее за собой причинение крупного ущерба в сумме 2 438 500 рублей, существенное нарушение охраняемых законом интересов государства, содержит признаки преступления, предусмотренного частью 1 статьи 293 Уголовного кодекса Российской Федерации. 

Кроме того, контрольный орган указал, что в действиях отдельных должностных лиц муниципального образования «Гиагинское сельское поселение» и муниципального образования «Гиагинский район» (связанных с отдачей указания о составлении проектно-сметной документации на основании недостоверных и неподтвержденных документально данных о состоянии дорожного полотна, согласования и утверждения локального сметного расчета, выполненного неустановленным лицом, подписания актов выполненных работ формы № КС-2, тогда как отдельные виды работ фактически не выполнялись), то есть явно выходящих за пределы полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, усматриваются признаки преступления, предусмотренного частью 1 статьи 286 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В заключении контрольный орган указал, что перечисленные и документально зафиксированные в ходе проведенного контрольного мероприятия факты требуют проведения правоохранительными органами проверки и принятия решений в отношении должностных лиц  муниципального образования «Гиагинское сельское поселение» и муниципального образования «Гиагинский район».

Контрольно-счетная палата Республики Адыгея вынесла администрации предписание от 07.12.2020 № 06/546, в котором указала, что администрацией приняты и оплачены подрядчику обществу фактически невыполненные объемы работ и дважды стоимость материалов на общую сумму 2 831 200 рублей, чем причинен крупный ущерб муниципальному образованию «Гиагинское сельское поселение»: в части  несоответствия толщины асфальтобетонных слоев проезжей части и завышения параметров автомобильных дорог на сумму – 2 062 600 рублей (по объектам: ул. Западная на сумму 542 400 рублей; ул. Ломоносова на сумму 48 600 рублей; ул. Первомайская, на сумму 1 417 600 рублей);  а также в части оплаты дважды учтенного материала «Смесь асфальтобетонная литая» при устройстве покрытия толщиной 6 см (позиция 21 и 22 акта выполненных работ КС-2 от 09.12.2022) 116,78 тонны на сумму 768 600 рублей. 

Контрольный орган указал, что при расчете стоимости невыполненных объемов работ приняты во внимание дополнительно выполненные работы по ул. Колхозной, установленные в результате физических, инструментальных обмеров, и отраженные в акте физических обмеров на сумму 392 700 рублей.

Общий ущерб, как указал контрольный орган, составил 2 438 500 рублей (из расчета: 2 831 200 рублей – 392 700 рублей).

Обращаясь в арбитражный суд с иском о взыскании с ответчика 2 438 500 рублей убытков, администрация ссылалась на акт проверки контрольного органа от 30.11.2020 и предписание контрольного органа от 07.12.2020 № 06/546, которыми установлено, что причинен ущерб муниципальному образованию «Гиагинское сельское поселение» в размере 2 438 500 рублей.

Отказывая в удовлетворении заявленных администрацией требований, суд первой инстанции,  руководствуясь статьями 763, 740, 743, 753, 737, 711, 720, 15 Гражданского кодекса, исходил из того, что в рамках исполнения работ по контракту от 11.11.2019 № 2  ИКЗ: 193 

<

***> 010101001 0009 0014211 и 5 договоров от 18.11.2019 № 1, от 22.11.2019 № 2, от 27.11.2019 № 3, от 04.12.20219 № 4, от 10.12.2019 № 5, подрядчиком выполнены все работы, отраженные в актах приемки выполненных работ по форме КС-2 от 09.12.2019 № 1 на сумму 11 125 тыс. рублей (т. 3, л. д. 104 – 109), от 21.11.2019 № 1 на сумму 274 468 рублей 64 копейки (т. 3, л. д. 38 – 39), от 26.11.2019 № 1 на сумму 92 985 рублей 24 копеек (т. 3, л. д. 53-54), от 03.12.2019 № 1 на сумму 283 343 рубля 33 копейки (т. 3, л. д. 66 – 67), от 09.12.2019 № 1 на сумму 274 063 рубля 63 копейки (т. 3, л. д. 78 – 79), от 16.12.2019 № 1 на сумму 268 442 рубля 19 копеек (т. 3, л. д. 93 –94), которые подписаны заказчиком без замечаний и возражений относительно объема, качества и стоимости. В материалы дела представлены копии справок о стоимости выполненных работ и затрат от 09.12.2019 № 1 сумму 11 125 тыс. рублей (т. 3, л. д. 103), от 18.11.2019 № 1 на сумму 274 468 рублей 64 копейки (т. 3, л. д. 40), от 22.11.2019 № 1 на сумму 92 985 рублей 24 копеек (т. 3, л. д. 52), от 27.11.2019 № 1 на сумму 283 343 рубля 33 копейки (т. 3, л. д. 65), от 04.12.2019 № 1 на сумму 274 063 рубля63 копейки (т. 3, л. д. 80), от 10.12.2019№ 1 на сумму 268 442 рубля 19 копеек (т. 3, л. д. 92), которые подтверждают, что в процессе исполнения ответчиком своих обязательств по контракту и договорам истец принимал непосредственное участие на каждом этапе выполняемых работ, о чем свидетельствуют соответствующие подписи и печати и, следовательно, имел возможность заявить свои возражения относительно выполняемых работ и используемых материалов при их принятии, однако таких возражений заявлено не было. Выполненные работы оплачены заказчиком в полном объеме, что подтверждается платежными поручениями от 24.12.2019 № 143365 на сумму 11 125 тыс. рублей (т. 3, л. д. 110), от 25.12.2019 № 160208 на сумму 244 270 рублей 85 копеек (т. 3, л. д. 44), от 25.12.2019 № 160211 на сумму 30 197 рублей 79 копеек (т. 3, л. д. 43), от 25.12.2019 № 160209 на сумму 92 985 рублей 24 копейки (т. 3, л. д. 57), от 11 25.12.2019 № 160207 на сумму 283 343 рубля 33 копейки (т. 3, л. д. 70), от 25.12.2019 № 160210 на сумму 274 063 рубля 63 копейки (т. 3, л. д. 83), платежным поручениемот 25.12.2019 № 160206 на сумму 268 442 рубля 19 копеек (т. 3, л. д. 96). Суд первой инстанции указал, что до проведения проверки контрольно-счетной палаты заказчик с претензиями по объему и качеству выполненных работ к подрядчику не обращался; в исковом заявлении в качестве основного доказательства обоснованности заявленных требований, указывал на акт проверки и предписание Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея, которые не могут быть признаны допустимыми и достаточными доказательствами, подтверждающими заявленные истцом требования, так как акт проверки не является экспертным заключением по смыслу, придаваемому Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.  Доказательств извещения подрядчика о проверке контрольно-счетной палаты и о ее результатах суду не представлено, в связи с чем,  суд признал акт  проверки и предписание недопустимыми доказательствами по настоящему спору, поскольку не являются бесспорными доказательствами завышения ответчиком стоимости выполненных работ и затрат. Суд принял во внимание, что проверка Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея производилась в отношении заказчика, а не подрядчика, на предмет законности и результативности использования бюджетных средств, в связи с чем пришел к выводу, что возможные допущенные заказчиком нарушения в расходовании бюджетных средств не могут влечь неблагоприятные последствия для подрядчика, действующего в рамках заключенного договора и выполнившего работы. Акт проверки контролирующего органа в рамках отношений сторон по договору не является доказательством нарушения обществом принятых на себя обязательств и не является основанием для взыскания с подрядчика полученных им по договору денежных средств за выполненные работы. В процессе рассмотрения спора ни истцом, ни ответчиком не заявлены ходатайства о назначении судебной экспертизы.

Проверяя законность решения от 03.08.2021, апелляционной суд указал на ошибочность вывода суда первой инстанции о том, что результаты проверки, проведенной контрольно-счетной палатой, не могут быть признаны допустимыми и достаточными доказательствами, в связи с чем, по ходатайству сторон  определением от 02.12.2021 назначил судебную экспертизу, проведение которой поручил эксперту НЧЭУ «Межрегиональный центр независимой экспертизы» – ФИО4. 

Перед экспертом поставлены следующие вопросы: 

1) Соответствуют ли условиям контракта от 11.11.2019 № 2, договоров от 18.11.2019 № 1, от 22.11.2019 № 2, от 27.11.2019 № 3, от 04.02.2019 № 4, от 10.12.2019 № 5, проектно-сметной документации, дорожно-строительным нормам и правилам работы, выполненные ООО «РуМус» на следующих объектах в станице Гиагинской: 

– ул. Западная (от ул. Революционной до Колхозной); 

– по ул. Ломоносова; 

– по ул. Первомайской? 

2) Определить объем и стоимость качественно выполненных обществом работ в рамках вышеуказанных контракта и договоров. 

По результатам проведенной экспертизы в материалы дела представлено заключение эксперта от 09.03.2022 № 174, в котором эксперт пришел к следующим выводам: 

1) Фактически выполненные ООО «РуМус» работы на объектах в 

<

...> соответствуют условиям контракта от 11.11.2019 № 2, договоров от 18.11.2019 № 1, от 22.11.2019 № 2, от 27.11.2019 № 3, от 04.02.2019 № 4, от 10.12.2019 № 5, проектно-сметной документации и дорожно-строительным нормам и правилам. 

2) Объем фактически выполненных ООО «РуМус» работ в рамках контракта от 11.11.2019 № 2, договоров от 18.11.2019 № 1, от 22.11.2019 № 2, от 27.11.2019 № 3, от 04.02.2019 № 4, от 10.12.2019 № 5 на следующих объектах в 

<

...> приведен в исследовательской части, таблица № 9. 

Стоимость фактически выполненных ООО «РуМус» работ в рамках контракта от 11.11.2019 № 2, договоров от 18.11.2019 № 1, от 22.11.2019 № 2, от 27.11.2019 № 3,от 04.02.2019 № 4, от 10.12.2019 № 5 на следующих объектах в 

<

...> составляет 13 268 583 рубля 90 копеек. 

Истец и третье лицо заявили ходатайства, в которых просили признать заключение эксперта от 09.03.2022 № 174 недопустимым доказательством и назначить по делу повторную экспертизу, в удовлетворении которых судом апелляционной инстанции отказано.

Исследовав и оценив заключение судебное экспертизы, суд апелляционной инстанции признал его надлежащим доказательством по делу, указав, что экспертное заключение составлено в соответствии с требованиями действующего законодательства о проведении судебной экспертизы; заключение основано на представленных эксперту материалах дела; экспертом указано, на основании каких методик проводилось экспертное исследование; составленное экспертом заключение является ясным и полным, содержит понятный и обоснованный ответ на поставленный судом вопрос; эксперт предупрежден об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, экспертиза проведена экспертным учреждением, отвечающим предъявляемым к нему требованиям. 

Так, на основании оценки представленных в материалы дела доказательств, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 702, 720, 740, 746, 753, 755, 309 Гражданского кодекса, а также разъяснением пункта 39 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», пришел к выводу, что поскольку материалами дела, в том числе проведенной по делу судебной экспертизой не подтверждается нарушение ответчиком условий контракта и договоров, основания для удовлетворения исковых требований отсутствуют, в связи с чем, оставил решение суда первой инстанции без изменения, изменив мотивировочную часть. 

Между тем, разрешая спор, суды не учли следующее. 

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) бюджетом является форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. 

В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). 

Указанный принцип получил особое развитие в законодательстве, связанном с обеспечением государственных и муниципальных нужд. 

В статье 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системев сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» указано, что названный Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок. 

Обращаясь в арбитражный суд с иском администрация ссылалась на акт проверки контрольного органа, по результатам которой выявлены факты нарушения норм бюджетного законодательства, связанные с оплатой работ по контракту и договорам, то есть установлено неэффективное использование бюджетных средств.

Иск по делу направлен на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов и судебную оценку фактов, содержащихся в предписании органа государственного финансового (бюджетного) контроля, в целях установления в рамках состязательного судебного разбирательства баланса интересов сторон спорных правоотношений. 

Требование по настоящему делу преследовало законную цель – возврат незаконно/неэкономно (несоразмерно) затраченных средств. 

Несмотря на то, что суд апелляционной инстанции указал на ошибочность вывода суда первой инстанции о том, что результаты проверки, проведенной контрольно-счетной палатой, не могут быть признаны допустимыми и достаточными доказательствами, тем не менее, надлежащей правовой оценки акту проверки контрольного органа от 30.11.2020 и предписанию контрольного органа от 07.12.2020 № 06/546 не дал. 

Суд апелляционной инстанции не рассмотрел доводы администрации и контрольного органа в судебном разбирательстве в условиях состязательности, и, по сути, отказался рассматривать заявленное требование, предпринимать мерыпо формированию доказательственной базы исходя из характера требований, отказался анализировать доказательства по делу и доводы сторон, формально сославшись на результаты судебной экспертизы, которая не установила несоответствий выполненных работ условиям контракта  от 11.11.2019 № 2, договоров от 18.11.2019 № 1, от 22.11.2019 № 2, от 27.11.2019 № 3, от 04.02.2019 № 4, от 10.12.2019 № 5, проектно-сметной документации и дорожно-строительным нормам и правилам.  

Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что судебные акты, принятые без исследования всех существенных обстоятельств и доказательств, на которые ссылалась сторона спора, нарушают принципы законности, равноправия и состязательности.

Оставление без судебной оценки фактов, изложенных в акте проверки контрольного органа, а также предписании контрольного органа, фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и правоотношений в области государственных закупок; такой подход приводит к бессмысленности деятельности по финансовому (бюджетному) контролю расходов бюджетных средств в условиях государственного заказа. 

Однако последующий финансовый (бюджетный) контроль является важным элементом бюджетных отношений, в том числе, связанных с государственным закупками. 

Указанные требования законодательства известны участникам отношений в сфере государственных закупок и формируют у добросовестных участников таких отношений определенные разумные ожидания, связанные с результатами такого контроля в публичных интересах. 

При этом, поскольку последующий финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично-значимых целей бюджетного законодательстваи законодательства о государственных закупках, а именно – на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств при государственных закупках, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т.п.) сами по себе не могут нивелировать публично-значимые цели. 

Данный правовой подход изложен в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 07.09.2021 № 305-ЭС21-5987, от 17.01.2022 № 302-ЭС21-17055, от 22.12.2021 № 305-ЭС21-7750. 

Установление их баланса в конкретном случае – задача суда, который в настоящем случае такой баланс не устанавливал, не анализировал соответствующие доказательства, априори отдав приоритет частным интересам, без оценки содержания акта и предписания контрольного органа. 

Однако нормы не только бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, но и гражданского законодательства, а также судебная практика ориентируют суды на установление в подобных случаях баланса частных и публичных интересов. 

По смыслу пункта 1 статьи 711 и пункта 1 статьи 746 Гражданского кодексапо договору строительного подряда оплате подлежит фактически выполненный (переданный заказчику) результат работ. 

В пункте 12 Информационного письма № 51 содержится разъяснение, в соответствии с которым наличие акта приемки работ, подписанного заказчиком, не лишает заказчика права представить суду возражения по объему и стоимости работ. 

Указанное разъяснение в совокупности с рядом норм Гражданского кодекса, в частности – статьями 753 – 756, направлено на защиту заказчика от недобросовестных действий подрядчика и не препятствует ему заявить в суде возражения по качеству, объему и стоимости работ, что и было осуществлено заявителем в рамках настоящего дела. 

При этом баланс интересов сторон спорных отношений соблюдается и не несет для ответчика чрезмерное бремя – добросовестный исполнитель всегда имеет возможность доказать законность и добросовестность своих действий: соразмерность стоимости работ их объему, обоснованность/экономность (по смыслу законодательства о государственных закупках) стоимости работ и материалов, соответствие качества выполненных работ согласованным условиям, а значит соответствие полученных средств согласованным сторонами требованиям к качеству, соответствие оплаты фактически достигнутому качеству, равно как и иные обстоятельства, опровергающие чрезмерность расходов. 

Разрешая спор и указывая, что выполненные работы соответствуют условиям контракта от 11.11.2019 № 2, договоров от 18.11.2019 № 1, от 22.11.2019 № 2, от 27.11.2019 № 3, от 04.02.2019 № 4, от 10.12.2019 № 5, проектно-сметной документациии дорожно-строительным нормам и правилам, суды не учли, что в акте проверки контрольного органа от 30.11.2020 указаны не только факты нарушения норм бюджетного законодательства, связанные с оплатой работ, то есть, установлено неэффективное использование бюджетных средств в ходе отношений по реализации государственного контракта, что является, в свою очередь, причинением ущерба публичным интересам; но и, кроме того, установлен факт искусственного дробления единого договора на несколько самостоятельных договоров с единым предметом исполнения, что свидетельствует о намерении сторон уйти от соблюдения процедуры торгов. 

Порядок заключения муниципального контракта определен императивными положениями статьи 48 Закона  № 44-ФЗ.

Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе, устанавливая единый порядок размещения таких заказов (статья 1 Закона № 44-ФЗ). 

Целями регулирования отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд являются: обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (статья 1 Закона № 44-ФЗ).

Согласно пункту 8 статьи 3 Закона № 44-ФЗ под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт) или муниципального образования (муниципальный контракт) заказчиком для обеспечения соответственно государственных, муниципальных нужд. 

В силу статьи 6 Закона № 44-ФЗ открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции отнесены к принципам контрактной системы в сфере закупок. При этом согласно статье 8 Закона № 44-ФЗ под принципом обеспечения конкуренции понимается создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, при которых любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством  Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). К созданию равных условий при выявлении лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг относится запрет на совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок. 

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. 

В силу части 5 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 данного закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки. 

Закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а, следовательно, применение такого метода закупок должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом. 

Случаи, когда возможно осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотрены статьей 93 Федерального закона № 44-ФЗ.

Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действующей в спорный период) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. 

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2013 № 18045/12 и от 04.06.2013 № 37/13 сформулирована правовая позиция о недопустимости в отсутствие государственного (муниципального) контракта взыскания стоимости поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг для государственных или муниципальных нужд в пользу контрагентов, которые вправе вступать в договорные отношения с бюджетными учреждениями исключительно посредством заключения таких контрактов в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ. 

В названных постановлениях указано, что согласование сторонами выполнения подобных работ без соблюдения требований Закона № 44-ФЗ и удовлетворение требований о взыскании задолженности по существу открывает возможность для недобросовестных исполнителей работ и государственных (муниципальных) заказчиков приобретать незаконные имущественные выгоды в обход Закона № 44-ФЗ, тогда как никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного поведения. 

По смыслу приведенных разъяснений, нарушение требований Закона № 44-ФЗ предполагает недобросовестность обеих сторон сделки, в связи с чем, исполнитель не может рассчитывать на получение платы, так как извлечение преимущества из незаконного или недобросовестного поведения противоречит статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая сделка совершается в обход явно выраженного запрета, установленного законом. 

Поэтому поставка товаров, выполнение работ и оказание услуг без государственного (муниципального) контракта, подлежащего заключению в случаях и в порядке, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, свидетельствует о том, что лицо, поставлявшее товары, выполнявшее работы или оказывавшее услуги, не могло не знать, что работы выполняются им при очевидном отсутствии обязательства, в связи с чем, в этом случае требование об оплате товаров, работ или услуг не подлежит удовлетворению. 

Из разъяснений, данных в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), следует, что поставка товара, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд, в отсутствие государственного или муниципального контракта, не порождают у исполнителя право требовать оплаты соответствующего предоставления, за исключением случаев, когда законодательство предусматривает возможность размещения государственного или муниципального заказа у единственного поставщика. 

С учетом изложенного, судебная коллегия кассационного суда приходит к выводу, что разрешая спор, суды не только не дали надлежащей правовой оценки фактам, установленным контрольным органом в акте проверки от 30.11.2020 и предписании от 07.12.2020 № 06/546, но и не проверили соблюдение требований Закона № 44-ФЗ при заключении сторонами следующих договоров: 

– от 18.11.2019 № 1 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 274 468 рублей 64 копейки; 

– от 22.11.2019 № 2 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 92 985 рублей 24 копейки;

– от 27.11.2019 № 3 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 283 343 рубля 33 копейки; 

– от 04.12.2019 № 4 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 274 063 рубля 63 копейки;

– от 10.12.2019 № 5 на ремонт покрытия дороги по ул. Западная(на участке Западная – Революционная) на сумму 268 442 рублей 19 копеек;

не дали оценку тому, образуют ли действия сторон единую сделку, искусственно оформленную несколькими самостоятельными договорами, заключенными без проведения публичных процедур, что является существенным нарушением Закона № 44-ФЗ, так как препятствует развитию добросовестной конкуренции и эффективному использованию бюджетных средств. 

Также, при разрешении спора не учтены доводы контрольного органа и администрации о необоснованном включении экспертом в исследование ул. Колхозная (т. 5, л. д. 29; таблица), которая не являлась предметом контракта и договоров. 

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам. 

Поскольку судами не дана оценка доводам администрации и контрольного органа, а также не обеспечена полнота исследования всех обстоятельств и доказательств по делу, которые могли бы повлиять на выводы судов по существу спора, обжалуемые судебные надлежит отменить с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, устранить указанные нарушения, установить и исследовать все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие значение для правильного разрешения спора, оценить доводы участвующих в деле лиц, после чего разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права. 

 Руководствуясь статьями 274, 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 03.08.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2022 по делу № А01-428/2021 отменить. 

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Адыгея.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

ПредседательствующийЕ.В. ФИО1

СудьиЕ.И. Афонина

И.И. Фефелова