АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-1790/2024

Дело № А06-3459/2023

г. Казань

26 марта 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 марта 2024 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Мосунова С.В., Хлебникова А.Д., 

при участии в судебном заседании, проведенном путем использования системы веб-конференции (онлайн заседания), представителей:

Нижне-Волжского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования – ФИО1 (доверенность от 20.02.2024 № 01-07/238), 

в отсутствие иных лиц, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования системы веб-конференции кассационную жалобу Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области 

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 11.10.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2023 

по делу № А06-3459/2023

по исковому заявлению Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области (г. Астрахань, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании незаконным и отмене предостережения Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (г. Астрахань, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

УСТАНОВИЛ:

Служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области (далее – Служба природопользования, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании незаконным и отмене предостережения Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Астраханской и Волгоградской областям (далее - Управление Росприроднадзора, Управление, ответчик) о недопустимости нарушения обязательных требований от 18.01.2023 № 04-02В/2023.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 11.10.2023 по делу № А06-3459/2023, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2023, в удовлетворении заявленных требований оказано.

В кассационной жалобе Служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии с частью 1 статьи 153.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное заседание проведено путем использования системы веб-конференции (онлайн заседания).

Служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области, Межрегиональное Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассматривается в отсутствие лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов. 

Как установлено судами и следует из материалов дела, в адрес Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям из Прокуратуры Икрянинского района Астраханской области поступила информация от 24.10.2022 по вопросу захламления водоохранной зоны водного объекта р. Бахтемир по адресному ориентиру: Астраханская область, Икрянинский район, с. Бахтемир, в границах ул. Суворова, 3 о несанкционированном размещении отходов производства и потребления в акватории водного объекта р. Бахтемир и его береговой полосе общего пользования по адресному ориентиру: 

<

...>. 

Межрегиональным Управлением Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям в целях проверки вышеуказанной информации 09.11.2022 с 11 ч. 40 мин. до 12 ч. 00 мин. проведён осмотр территории, водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы береговой полосы общего доступа, акватории водного объекта р. Бахтемир по вышеуказанному адресному ориентиру.

В ходе осмотра территории, расположенной по вышеуказанному адресу, в границах географических координат № 46.15911, Е 47.81916; № 46.15865, Е 47.81974; № 46.15902, Е 47.81955; № 46.15861, Е 47.81972; № 46.15854, Е 47.81965; № 46.15881, Е 47.81959; № 46.15846, Е 47.81968; № 46.15885, Е 47.81959; № 46.15889, Е 47.81957 установлено захламление отходами производства и потребления территории площадью 90 кв. м. В прибрежной защитной полосе реки Бахтемир обнаружены навалы остатков железобетонных конструкций, боя кирпича и бетона, автомобильных шин, пластиковых бутылок, сухих веток, бытовых отходов и пр. Часть отходов находилась непосредственно в водном объекте.

По результатам осмотра составлен акт обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований от 09.11.2022 с фототаблицей. 

Межрегиональным управлением Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям объявлено Службе природопользования  предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 09.11.2022 № 04-02В/2023.

Служба природопользования оспорила данное предостережение в судебном порядке.

Суды отказали в удовлетворении заявленных требований, при этом исходили из того, что оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий и не содержит незаконных либо неисполнимых требований. Оно не нарушает права заявителя, а направлено на побуждение его должным образом исполнять свои обязанности, а также направленно на профилактику нарушений обязательных требований и соответствует применению рискоориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) и иных целей, не связанных с ограничением прав и свобод юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 248-ФЗ) под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

В силу статьи 49 Федерального закон № 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований (пункт 1).

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (пункт 2).

Суды проанализировали Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400 (далее - Положение),  Положение о Межрегиональном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 08.12.2021 № 872, установили, что Межрегиональное Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования межрегионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор): на территории Астраханской и Волгоградской областей; в водоохранной зоне Каспийского моря на территории Республики Калмыкия; в акватории Каспийского моря, примыкающей к административным границам Астраханской области и Республики Калмыкия.

Полномочия Управления установлены в разделе II Положения от 08.12.2021 № 872, в соответствии с которым к компетенции Управления отнесено осуществление федерального государственного экологического надзора, включающего в себя, в том числе, государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

Пунктом 4.10.2 Положения от 08.12.2021 № 872 предусмотрено, что Управление осуществляет контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти Астраханской и Волгоградской областей переданных полномочий Российской Федерации, в том числе и в области водных отношений с правом направления обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и представлений о привлечении к дисциплинарной ответственности, в том числе об освобождении от занимаемой должности, должностных лиц, ответственных за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий.

Приказом Минприроды России от 01.12.2020 № 994 утвержден Порядок осуществления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, экологической экспертизы.

Контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, экологической экспертизы (далее - переданные полномочия) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия (далее - орган исполнительной власти), и их должностными лицами требований, установленных федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 Порядка от 01.12.2019 № 994).

Предметом осуществления контроля за переданными полномочиями является соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства Российской Федерации, регулирующего осуществление переданных полномочий, а также достижение целевых показателей осуществления переданных полномочий органами исполнительной власти (в случае установления таких показателей) пункт 2 Порядка от 01.12.2019 № 994.

Постановлением Правительства Астраханской области от 13.06.2006 № 190-П утверждено Положение о Службе природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области.

В соответствии с пунктом 1.1 данного Положения Служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, осуществляющим контроль и надзор в области природопользования и охраны окружающей среды по вопросам, отнесенным к полномочиям службы, на территории Астраханской области.

В силу пункта 2.6 Положения Служба природопользования в области водных отношений осуществляет меры по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Астраханской области.

Суды проанализировали вышеприведенные нормы и указали, что на Службу природопользования возложена обязанность по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Астраханской области.

В соответствии с абзацем 1 пункта 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Также в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, передаются Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 22.10.2020 № 846 утверждён примерный перечень мероприятий по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, в который в том числе включено предотвращение истощения водных объектов, ликвидация загрязнения и засорения, включая проектные работы.

В соответствии с подпунктом «б» п. 4 Правил охраны поверхностных водных объектов, (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2020 № 1391), мероприятия по охране поверхностных водных объектов включают в себя предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, а также ликвидацию последствий указанных явлений, извлечение объектов механического засорения.

Частью 1 статьи 56 ВК РФ установлен запрет на сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов).

Межрегиональным управлением Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям был осуществлен осмотр территории, водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы береговой полосы общего доступа, акватории водного объекта р. Бахтемир, в прибрежной защитной полосе обнаружены навалы остатков железобетонных конструкций, боя кирпича и бетона, автомобильных шин, пластиковых бутылок, сухих веток, бытовых отходов и пр.

Поскольку Служба природопользования осуществляет мероприятия по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Астраханской области, оспариваемым предостережением № 04-02В/2023 Управление Росприроднадзора обязало Службу природопользования принять меры по ликвидации загрязнения и недопущению засорения реки Бахтемир.

При вынесении решения суды правомерно исходили из того, что в целях предупреждения и устранения загрязнения водных объектов должны определяться источники их загрязнения и засорения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения и засорения.

Водный объект считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне водного объекта, а также в результате образования в нем вредных веществ изменились в сторону ухудшения установленные нормативы качества вод, ограничилось его использование, проявилось негативное влияние на состояние дна и берегов водоемов.

Помимо стоков, водоемы засоряются при сваливании в них производственных отходов, бытового мусора; сбрасывании мусора и пищевых отходов с судов и иных установок на водной поверхности; проведении на водоемах строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ; при сплаве и обработке древесины; попадании мусора и отходов с ледяного покрова водоемов.

Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы должны их владельцами обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Их складирование и захоронение может производиться в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора. 

Согласно части 2 статьи 34 и статье 51 Закона об охране окружающей среды нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Частью 1 статьи 65 ВК РФ предусмотрено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 ВК РФ).

Подпунктом 2 пункта 15 статьи 65 ВК РФ установлен запрет на размещение в границах водоохранных зон мест захоронения отходов производства и потребления.

Суды пришли к обоснованному выводу о том, что поскольку водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к границам водного объекта, то их несвоевременная очистка от отходов приведет к загрязнению, засорению, водных объектов и истощения их вод, в этой связи предостережение от 18.01.2023 № 04-02В/2023 признано законным и обоснованным.

Проверяя доводы Службы природопользования, суды указали на то, что из оспариваемого предостережения, а также акта обследования территории следует, что часть отходов находится непосредственно в водном объекте; наличие у собственника земельного участка обязанности по защите земель от загрязнения не освобождает Службу природопользования от осуществления переданных полномочий по охране водных объектов. При этом Правилами охраны поверхностных водных объектов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2020 № 1391) предусмотрено, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов включают в себя, в том числе извлечение объектов механического засорения (подпункт «б» пункта 4), а также установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов (подпункт «а» пункта 4).

Судами отмечено, что охранные мероприятия распространяют своё действие как на водный объект, так и на прибрежные защитные полосы и включают удаление объектов засорения (в рассматриваемом случае железобетонные конструкции, бой кирпича и бетона, автомобильные шины, пластиковые бутылки, сухие ветки, бытовые отходы).

Довод заявителя об отсутствии финансирования правомерно отклонён, поскольку данное обстоятельство не может являться основанием для признания незаконным выданного предостережения.

Суды учитывали вышеизложенное и пришли к выводу, что оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий и не содержит незаконных либо неисполнимых требований. Оно не нарушает права заявителя, а направлено на побуждение лица должным образом исполнять свои обязанности, а также направленно на профилактику нарушений обязательных требований.

Кассационная инстанция полагает, что обжалуемые судебные акты приняты при правильном применении норм права, содержащиеся в них выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Приведенные в кассационной жалобе доводы повторяют утверждения, которые являлись предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции, получили соответствующую правовую оценку и обоснованно были отклонены.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 11.10.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2023 по делу № А06-3459/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья         А.Н. Ольховиков 

Судьи    С.В. Мосунов 

 А.Д. Хлебников