СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

№ 17АП-6631/2024-АК

г. Пермь

05 сентября 2024 года

Дело № А50-4411/2024

 

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 сентября 2024 года.

 

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Якушева В.Н.,

судей Муравьевой Е.Ю., Шаламовой Ю.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бронниковой О.М.,

при участии:

от заявителя: ФИО1, паспорт, доверенность от 09.01.2024, диплом; 

от заинтересованного лица: ФИО2, служебное удостоверение, доверенность от 29.12.2023, диплом, 

иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Управления развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 03 июня 2024 года по делу № А50-4411/2024

по заявлению Управления развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Транспортная компания «Виктория», государственное казенное учреждение Пермского края «Центр организации закупок»

об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

Управление развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – заинтересованное лицо, Пермское УФАС России) от 18.12.2023.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ООО «ТК «Виктория», ГКУ ПК «Центр организации закупок».

Решением Арбитражного суда Пермского края от 03.06.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, Управление обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении требований.

В апелляционной жалобе заявитель приводит доводы о том, что положения Закона о контрактной системе не регулирует вопросы, связанные с формированием лота и не предусматривают запрета выставлять на торги единым лотом предлагаемые к поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг, которые в силу своей специфики могли бы быть и поделены на отдельные лоты. Также как описание предмета закупки, формирование лотов подлежит оценке с точки зрения обусловленности их потребностями Заказчика в каждом конкретном случае. Объединение в один лот нескольких маршрутов продиктовано необходимостью выполнения основной задачи проводимой закупки - удовлетворение потребностей населения Осинского городского округа в пассажирских перевозках. В целях реализации указанной задачи были включены как рентабельные, так и низкорентабельные маршруты с неустойчивым пассажиропотоком.

Кроме того, апеллянт указывает, что вывод суда о том, что Управление не обращалось в антимонопольный орган за консультацией по вопросу формирования лотов, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Так в письме от 19.11.2020 № 1650 Управление просило согласовать формирование лотов из 21 маршрута в связи с невозможность исполнить три критерия в совокупности, установленные письмом ФАС России от 02.10.2020 №ИА/85875/20 к муниципальным образованиям, численность населения которых не превышает 50 тысяч человек. В ответном письме УФАС не согласовал формирование лотов и рекомендовал придерживаться позиции ФАС России, изложенной в письме от 02.10.2020. При этом следует учитывать, что письмо ФАС России от 02.10.2020 №ИА/85875/20 носит рекомендательный характер и не обязывает Заказчика делить муниципальные маршруты на лоты вопреки собственным нуждам, обусловленным потребностями населения в транспортном обслуживании.

Управление считает, что формирование лота путем объединения муниципальных маршрутов при проведении аукциона не оказало негативного влияния на конкуренцию, поскольку все объединенные одним лотом маршруты технологически и функционально взаимосвязаны между собой. Кроме того, исходя из сформированных судебной практикой подходов, условия аукционной документации, касающиеся определения объекта закупки, могут быть признаны противоречащими Закону о контрактной системе либо антимонопольному законодательству только в том случае, если антимонопольный орган докажет, что соответствующее условие включено в документацию специально, чтобы обеспечить победу конкретному хозяйствующему субъекту и фактически исключает возможность участия в аукционе какого-либо иного лица. Вместе с тем в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции таких доказательств представлено не было.

Также Управление считает, что со стороны ООО «ТК Виктория» имеет место недобросовестное поведение, поскольку его обращение с жалобой в Управление антимонопольной службы по Пермскому краю не направлено на восстановление нарушенного права и осуществлено исключительно с намерением причинить вред Заказчику и с целью увеличения прибыли за счет бюджетных средств.

ГКУ ПК «Центр организации закупок» представлен письменный отзыв, в котором третьим лицом даны пояснения по обстоятельствам дела.

Пермским УФАС России представлен письменный отзыв, по существу которого заинтересованное лицо возражает против апелляционной жалобы, находит доводы заявителя необоснованными, просит оставить решение без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя доводы жалобы поддержал, просил решение суда отменить; представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве. 

ООО «ТК Виктория» письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ дело рассматривается судом апелляционной инстанции без участия третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте его рассмотрения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Российской Федерации Арбитражного процессуального кодекса.

Как установлено судом из материалов дела, Управлением развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа, ГКУ ПК «Центр организации закупок» проводился электронный аукцион на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам. В соответствии с извещением о проведений электронного аукциона: извещение размещено 05.12.2023 на сайте Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС) по адресу в сети «Интернет»: http://zakupki.gov.ru и на сайте ЭТИ ТЭК-Торг, по адресу в сети «Интернет»: https://44.tektorg.ru.; дата и время окончания срока подачи заявок: 13.12.2023; дата подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по электронному аукциону№ 0356500001423006359: 15.12.2023; начальная максимальная цена контракта: 14 244 620,40 руб.

Не согласившись с условиями электронного аукциона, ООО «ТК Виктория» обратилось в Пермское УФАС России с жалобой на действия (бездействия) Управления, Уполномоченного органа по аукциону в электронном виде, согласно доводам которой, указало на то, что исходя из п. 1.6 проекта контракта и разъяснений положений документации у участников не имеется возможности просчитать экономическую целесообразность заключения договора по результатам аукциона ввиду отсутствия утвержденных тарифов на перевозки пассажиров; в один лот объединен 21 маршрут, что противоречит письму ФАС России от 02.10.2020 № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ» (далее - Письмо ФАС России № ИА/85875/20); НМЦ контракта существенно занижена, что возлагает на участников дополнительные расходы.

По результатам рассмотрения жалобы ООО «ТК Виктория» антимонопольным органом принято решение о признании данной жалобы обоснованной в части второго довода подателя жалобы, о признании в действиях Заявителя, Уполномоченного учреждения нарушения п. 1 ч. 2 ст. 42 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон 44-ФЗ), выявленные в ходе рассмотрения жалобы, о передаче материалов рассматриваемой жалобы должностному лицу Пермского УФАС России для принятия решения о привлечении должностных лиц Управления, Уполномоченного учреждения к административной ответственности.

В целях устранения нарушений требований Закона № 44-ФЗ, на основании решения по жалобе ООО «ТК Виктория», заявителю было выдано предписание от 18.12.2023.

Несогласие заявителя с решением и предписанием Пермского УФАС России послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела не установил совокупности оснований для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными и оставил требования заявителя без удовлетворения.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв во внимание возражения, приведенные в отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения суда не установил.

В соответствии с частью 1 статью 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возложена на принявший его орган.

На основании пункта 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совершение при проведении торгов действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В силу части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организатором торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

В силу части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

По смыслу приведенных положений, запрещаются любые действия заказчика или организатора торгов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, созданию участнику торгов или нескольким участникам преимущественных условий участия в торгах, либо приведших к нарушению порядка определения победителя.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы обеспечивают государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляют нарушения антимонопольного законодательства, принимают меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекают к ответственности за такие нарушения.

В силу статей 23, 41 и 50 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своей компетенции вправе принимать решения и выдавать предписания по фактам нарушения антимонопольного законодательства.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 220-ФЗ).

Согласно пункту 17 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ регулярными перевозки по регулируемым тарифам являются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке.

В силу пункта 2 статьи 14 Закона № 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ).

В соответствии со ст. 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно части 4 статьи 3 Закона о контрактной системе под участником закупки понимается любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

На основании ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

Согласно частям 1, 5 статьи 24 названного Федерального закона заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться правилами о том, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Таким образом, при осуществлении закупок заказчик наделен правом самостоятельного формирования (объединения) лотов, однако, подобное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона о контрактной системе в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективности использования бюджетных средств и развития добросовестной конкуренции, а также соблюдения требований статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, в том числе путем включения в состав лотов технологически и функционально не связанных между собой товаров, работ, услуг.

Из анализа вышеизложенных норм антимонопольного законодательства следует, что заказчик в конкурсной документации должен отразить взаимосвязь между предметами закупки с тем, чтобы изложенное свидетельствовало о необходимости объединения их в один лот.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара, работы, услуги именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в аукционе (пункт 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе).

Исходя из содержания п. 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд от 28.06.2017 в силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе допускается объединение товаров (работ, услуг) в один лот, если это не приводит к ограничению числа участников закупки.

Порядок формирования лотов при проведении уполномоченным органом конкурса на право осуществления регулярных перевозок, определен письмом ФАС России от 02.10.2020 № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ». 

Согласно преамбуле письма от 02.10.2020, изложенная в нем информация подготовлена с целью разъяснений вопросов, связанных с определением критериев формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом № 220-ФЗ, а также в целях формирования единообразной практики применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. При этом все дальнейшие положения указанного письма рассматривают вопросы определения максимального количества лотов и максимального размера обеспечения исполнения контрактов исключительно в рамках Федерального закона № 44-ФЗ. Таким образом, указанные в письме ФАС России от 02.10.2020 разъяснения необходимо применять системно и соответственно взаимосвязи отдельных положений Федерального закона № 220-ФЗ, в части регулирования отношений по организации перевозок по регулируемым тарифам, с положениями Федерального закона № 44-ФЗ.

В п. 1.1 указанного письма ФАС России указано, что для муниципальных маршрутов, в случае, если численность населения муниципального образования не превышает 50 тысяч человек, все маршруты разделены не менее чем на 10 лотов.

Согласно разделу III письма ФАС России несоблюдение изложенных критериев является признаком ограничения конкуренции и количества участников торгов при формировании лотов при организации регулярных перевозок.

Если заказчиком не может быть сформировано минимально необходимое количество лотов с учетом изложенных выше критериев, а также в случае необходимости включения в лот разных видов маршрутов (например, муниципальный и межмуниципальный маршрут), то заказчик вправе обратиться в соответствующий территориальный орган ФАС России для проведения консультаций по вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов. При этом заказчик должен представить обоснования, свидетельствующие о невозможности формирования количества лотов в соответствии с разделами I, II настоящего разъяснения.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом в ходе рассмотрения доводов жалобы установлено, что численность муниципального образования - Осинский городской округ, составляет 19 526 человек, на территории Осинского городского округа только два перевозчика имеют возможность оказывать услуги, требуемые по условиям контракта – ООО «ТК «Виктория» и ООО «Осинское УТТ».

Поскольку численность населения муниципального образования - Осинский городской округ, не превышает 50 тысяч человек, Пермское УФАС России пришло к выводу, что принцип конкуренции при проведении указанной закупки не соблюден, объединение в один лот 21 маршрута не соответствует положениям Закона о закупках, позиции, изложенной в Письме ФАС России от 02.10.2020 № ИА/85875/20, в связи с чем в действиях Заказчика установило нарушение требований п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках.

Утверждая об обоснованности данного укрупнения, Управление ссылается на то, что запретов на объединение в один лот нескольких маршрутов действующим законодательством не предусмотрено, а также приводит доводы о том, что низкая рентабельность части маршрутов не позволяет произвести деление лотов. Также Управление утверждает о том, что объединение всех 21 маршрутов в один лот обусловлено экономическими показателями на маршрутах.

Вместе с тем, как пояснил антимонопольный орган, в спорную закупку включены маршруты в количестве 21 шт. как внутри г. Оса, так и междуг. Осой и другими рядом лежащими населенными пунктами, что говорит об отсутствии технологической и функциональной связи между маршрутами, включенными в одну закупку; при этом нерентабельность отдельных маршрутов не свидетельствует о наличии функциональной и технологической связи 21 маршрута.

Таким образом, Пермское УФАС России обоснованно указало в оспариваемом решении, что Управлением не представлено обоснования прибыльности либо убыточности отдельных маршрутов, при объединении их в один лот закупки.

При этом судом первой инстанции, справедливо отклонены доводы заявителя о ненормативном характере Письма ФАС России от 02.10.2020№ ИА/85875/20, и, соответственно, невозможности его применения к рассматриваемому спору.

Как верно указано судом, согласно пункту 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» акты, содержащие разъяснения законодательства (методические рекомендации, разъяснения, письма и тому подобное), могут быть учтены судом при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия).

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», пункту 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по контролю (надзору) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности ФАС России имеет право обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы (подпункты 5.4, 6.3 поименованного положения).

Различная практика по спорному вопросу сформировалась в связи с тем, что региональные и муниципальные органы власти при осуществлении торгов на организацию регулярных перевозок находятся в сложной ситуации, поскольку при отсутствии критериев по формированию лотов невозможно понять, каким образом сформировать данные лоты, чтобы не ограничивать конкуренцию и количество участников торгов.

В целях формирования единообразной практики применения положений Закона о закупках ФАС России определила в письме от 02.10.2020№ ИА/85875/20 критерии, которые будут свидетельствовать о формировании лотов, не ограничивающих конкуренцию и количество участников торгов при организации перевозок по муниципальным, межмуниципальным маршрутам и смежным межрегиональным маршрутам.

В Письме от 05.11.2020 № МЕ/96706/20 ФАС России разъяснила, что в случае использования данных Критериев при формировании лотов на организацию регулярных перевозок действия заказчика не могут быть признаны нарушающими законодательство. При этом в случае, если заказчик не может сформировать лоты в соответствии с данными Критериями, то это не означает, что его действия по формированию лотов являются нарушением законодательства. В этом случае требуется дополнительное рассмотрение сложившейся конкурентной среды на рынке, для чего заказчик вправе обратиться с приложением соответствующего обоснования в территориальный орган ФАС России для проведения консультаций по количеству лотов при проведении торгов на организацию регулярных перевозок. При получении такого обращения заказчика, территориальный орган ФАС России на основе имеющихся сведений о состоянии конкуренции на соответствующем товарном рынке сформирует позицию по достаточности меньшего количества лотов для соблюдения конкурентной среды при проведении таких торгов с учетом письма ФАС России от 02.10.2020 № ИА/85875/20.

На возможность обратиться в территориальный орган ФАС России в случае, если заказчиком не может быть сформировано минимально необходимое количество лотов с учетом изложенных выше критериев, а также в случае необходимости включения в лот разных видов маршрутов (например, муниципальный и межмуниципальный маршрут) для проведения консультаций по вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов указано также в письме ФАС России от 02.10.2020 № ИА/85875/20.

Между тем, вопреки доводам апелляционной жалобы доказательств того, что Управление развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа перед проведением аукциона в 2023 году обращалось в антимонопольный орган для проведения консультаций по вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов по спорной закупке в материалы дела не представлено.

При этом судом обоснованно учтено, что согласно представленному заявителем в материалы дела письму Пермского УФАС от 10.12.2020№ 16334-20 в ответ на письмо Управления от 19.11.2020 № 1650 о согласовании формирования лотов из 21 маршрута в связи с невозможность исполнить три критерия в совокупности, установленные письмом ФАС России от 02.10.2020 №ИА/85875/20, антимонопольным органом установлено, что в период с 2017 года по 2019 год все маршруты на территории Осинского городского округа обслуживались ООО «Транспортная компания «Виктория» по двум договорам, в один из которых включались маршруты пригородного сообщения, в другой – маршруты городского сообщения. Таким образом, формирование двух лотов является устойчивой практикой проведения аукционов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Указанный подход формирования лотов не способствует развитию конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Пермским УФАС России также отмечено, что участники рынка осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом не могут ограничиваться территорией одного муниципального образования или территорией Пермского края, поскольку указанный рынок является открытым для входа хозяйствующих субъектов из других регионов России. Увеличение количества лотов может привести к увеличению количества хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок Осинского городского округа, что положительным образом скажется на состоянии конкурентной среды. С учетом изложенного, антимонопольный орган полагает необходимым рекомендовать Осинскому городскому округу при проведении аукционов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом придерживаться критериев, изложенных в письме ФАС России №ИА/85875/20. Дополнительно, антимонопольный орган отметил, что в целях неувеличения начальной (максимальной) цены контракта при формировании десяти лотов вместо двух возможно включение в один лот маршрутов, перевозки по которым осуществляются в разные дни.

Таким образом, являются правильными выводы суда о том, что при формировании аукционной документации по спорной закупке, проводимой в 2023 году, заявитель в антимонопольный орган не обращался за консультацией по вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов, при этом в 2020 году Пермским УФАС России заявителю указано на необходимость формирования лотов с учетом критериев, изложенных в письме ФАС России №ИА/85875/20.

Кроме того, в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции заинтересованным лицом представлена информация о том, что после того, как Заказчик исполнил предписание антимонопольного органа и разбил закупку на 10 лотов 0356500001424000463 (НМЦК - 746 905,20 руб.); 0356500001424000461 (НМЦК - 1 096 449,00 руб.); 0356500001424000471 (НМЦК - 1 069 612,80 руб.); 0356500001424000472 (НМЦК -774 894,00 руб.); 0356500001424000507 (НМЦК - 1 280 916,00 руб.); 0356500001424000460 (НМЦК- 157 929,50 руб.); 0356500001424000462 (НМЦК - 847 783,20 руб.); 0356500001424000469 (НМЦК - 1 555 785,60 руб.); 0356500001424000470 (НМЦК - 604 676,40 руб.); 0356500001424000035 (НМЦК - 1 598 750,40 руб.) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам, по итогам каждой были заключены контракты.

Также антимонопольным органом принят во внимание и тот факт, что размер обеспечения исполнения контракта в рамках закупкиизв. № 0356500001423006359 составлял – 712 231,02 руб.; заявитель по жалобе ООО «ТК «Виктория»» является субъектом малого и среднего предпринимательства, и такой хозяйствующий субъект, обращаясь в банк за получением банковской гарантии на сумму 712 231,02 руб., имеет риск получения отказа и, таким образом, будет лишен возможности принять участие в закупке. При этом в 10 закупках, проведенных Заказчиком, в целях исполнения предписания антимонопольного органа, установлено преимущество к участникам в соответствии с ч. 3 ст. 30 Закона № 44-ФЗ. 

Соответственно, в проведенных 10 закупках смогут принять участие не только крупные организации, но и субъекты малого и среднего предпринимательства, следовательно, расширяется круг потенциальных участников закупки, что в свою очередь будет соответствовать принципу обеспечения конкуренции, установленному в ст. 8 Закона о закупках.

В связи с вышеизложенным суд первой инстанции верно признал обоснованным довод заинтересованного лица о том, что необоснованное укрупнение лота приводит к ограничению состава участников закупки, поскольку фактически создает дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и приводит к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта.

Довод заявителя о том, что разделение на 10 лотов не поспособствовало развитию конкурентной среды, поскольку 9 аукционов признаны несостоявшимися и во исполнение предписания заказчик вынужден был сократить срок оказания услуг в целях увеличения стоимости 1 км. пробега и объявить новые конкурсные процедуры, победителем которых стало ООО ТК «Виктория», признан арбитражным судом несостоятельным, поскольку не опровергает установленные Пермским УФАС России признанные судом обоснованными выводы антимонопольного органа относительно объединения всех 21 лотов в один в нарушение Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе.

Вопреки доводам заявителя, объединение в один лот всех муниципальных маршрутов является необоснованным, поскольку влечет угрозу ограничения конкуренции.

Из анализа правоприменительной практики антимонопольной службы судом установлено, что при равных обстоятельствах антимонопольным органом выносятся аналогичные решения (Решение Краснодарского УФАС России от 29.02.2024 по делу № 023/10/18.1-787/2024, Решение Ставропольского УФАС России от 08.12.2022 № 026/10/18.1-2193/2022, Решение ФАС России от 28.08.2023 по делу № 022/01/17-946/2020 и др.).

В связи с изложенным, вопреки доводам Управления, антимонопольный орган и суд первой инстанции правомерно пришли к выводу, что объединение в один лот всех муниципальных маршрутов является необоснованным, в силу чего влечет угрозу ограничения конкуренции. Объединение в один лот услуг по организации перевозок одновременно 21 муниципального маршрута ведет к сокращению числа претендентов и ограничивает конкуренцию, что подтверждается тем, что на участие в электронном аукционе на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам(изв. № 0356500001423006359) не было подано ни одной заявки (заявка ООО «Осинское УТТ» отозвана оператором электронной площадки).

При таких обстоятельствах, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд пришел к правильным выводам, о нарушении заказчиком при проведении электронного аукциона п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе, а оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа соответствующими закону и не нарушающими прав и законных интересов заявителя, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, доказательства злоупотребления правом со стороны ООО «ТК «Виктория» в материалах дела отсутствуют.

Ссылки апеллянта на судебную практику апелляционным судом не могут быть приняты во внимание, поскольку установленные судебными актами по другим делам обстоятельства относятся к конкретному делу, а потому не могут повлиять на выводы суда по настоящему делу, какие-либо преюдициальные факты по вопросам настоящего дела судами не устанавливались.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые бы не были проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, а в апелляционной инстанции могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта. В связи с этим признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными по вышеуказанным мотивам и не могут служить основанием для отмены решения суда.

На основании изложенного апелляционный суд считает, что арбитражным судом первой инстанции обстоятельства спора исследованы всесторонне и полно, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Основания для переоценки обстоятельств, правильно установленных судом первой инстанции, у апелляционного суда отсутствуют.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Поскольку согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обжаловании судебного акта, вопрос о распределении государственной пошлины судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Пермского края от 03 июня 2024 года по делу № А50-4411/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационногопроизводства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

 

Председательствующий

Судьи

 

В.Н. Якушев

Е.Ю. Муравьева

Ю.В. Шаламова