АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А84-4618/2020

г.Калуга

22 апреля 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2021 года. Постановление в полном объеме изготовлено 22 апреля 2021 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи                   Бессоновой Е.В.,

судей                                                             Ермакова М.Н., Стрегелевой Г.А.,

при участии представителей: 

от общества с ограниченной ответственностью «Водно - спортивная база отдыха «Яхт-клуб «Юг» - ФИО1 по доверенности от 14.10.2020, диплом;

от Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя – ФИО2 по доверенности от 11.01.2021 №59/21, диплом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном путем использования систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда города Севастополя, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Водно - спортивная база отдыха «Яхт-клуб «Юг» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 25 ноября 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного  апелляционного     суда  от 18 февраля 2021 года по делу №А84-4618/2020,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Водно-спортивная база отдыха "Яхт-клуб "Юг" (далее - ООО "ВСБО "Яхт-клуб "ЮГ", общество) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным предписания Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя (далее – Севнаследие, управление, надзорный органа) от 30.07.2020 N 16/2020-Ф о приостановлении земляных, строительных и иных работ, передвижения большегрузной техники, проведение которых может нарушить целостность объекта культурного наследия, на земельном участке КН:91:02:001015:3, расположенном по адресу: г. Севастополь, бухта Круглая.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 25.11.2020, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного  апелляционного суда от 18.02.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, общество обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы ее податель указывает на  несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права. По мнению кассатора, акт обследования объекта культурного наследия является ненадлежащем доказательством, поскольку из него не следует кто именно проводил соответствующие  работы. Принятое предписание могло быть выдано обществу только по результатам проверки, организованной и проведенной в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".  В рамках же избранной формы контроля могло быть выдано лишь мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях. 

В отзыве на кассационную жалобу управление возражает против доводов кассационной жалобы, просит решение и постановление оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании, проведенном путем использования систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда города Севастополя, представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе; представитель управления возражал против доводов кассационной жалобы. 

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия от 22.07.2020 N 81-Ф, выданного исполняющим обязанности начальника Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя, управлением осуществлен осмотр земельного участка с кадастровым номером 91:02:001015:3, расположенного по адресу: г. Севастополь, б. Круглая, в результате которого установлено, что в непосредственной близости от частных домовладений по адресу: ул. Летчиков, 11/4-3, ул. Летчиков, 11/4-2, ул. Летчиков, 11/4-1 осуществлено отрытие котлована без предварительного проведения археологических полевых работ. Соответствующие  обстоятельства  зафиксированы актом осмотра, а также произведена фотофиксация, из которых следует, что названный земельный участок предоставлен ООО "ВСБО "Яхт-клуб "ЮГ" в постоянное пользование; земельный участок расположен в границах участка Г-1-Г-21 регламентного участка Р-4-2 режима Р-3 Достопримечательного места, в котором запрещено проведение земляных работ без предварительных археологических полевых работ; акт государственной историко-археологической экспертизы и отчет о проведенных археологических исследованиях территории названного земельного участка в Севнаследие не поступали; на земельном участке разрыт котлован.

По данному факту, 30.07.2020 ООО "Водно-спортивная база отдыха "Яхт-клуб "Юг" выдано предписание N 16/2020-Ф о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, а именно: приостановить земляные, строительные и иные работы, передвижение большегрузной техники, проведение которых может нарушить целостность объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чамбало и Каламита", на земельном участке с кадастровым номером 91:02:001015:3, расположенный по адресу: г. Севастополь, б. Круглая незамедлительно.

Ссылаясь на то, что указанное предписание является незаконным, нарушающим права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно учитывали следующее. 

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 24.04.2020, действовавшей на даты выдачи оспариваемого предписания, далее - Закон N 73-ФЗ) на территории достопримечательного места разрешается осуществление ограниченного строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места.

Пунктом 1 части 3 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункта 1 Положения об Управлении охраны объектов культурного наследия города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 31.08.2015 N 840-ПП (в ред. от 25.02.2019, далее - Положение о Севнаследии), Управление охраны объектов культурного наследия города Севастополя является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим функции по реализации государственных полномочий города Севастополя в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения и федерального государственного надзора за счет субвенций из федерального бюджета.

Приказом Минкультуры России от 08.06.2016 N 1279 (в ред. действовавшей на дату выдачи оспариваемого предписания) достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, утверждены границы его территории.

Приказом Минкультуры России от 12.08.2016 N 1864 (в ред. от 08.07.2019, действовавшей на дату выдачи оспариваемого предписания, далее - Приказ Минкультуры РФ N 1864) утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе (приложение N 1, далее - Требования к Приказу Минкультуры РФ N 1864) и их карта (схема) (приложение N 2).

Согласно пунктам 35, 48, 49, 49.1 - 49.6, 51.1 данных Требований режим Р-4 подразделяется на 7 регламентных участков, в том числе регламентный участок Р-4-2, в котором выделяются участки, включая участок Г-5, в границах которого разрешается (в том числе): новое строительство, строительство объектов инженерной инфраструктуры, прокладка инженерных коммуникаций, работы по благоустройству и озеленению территории, но запрещено проведение строительных и земляных работ без проведения археологических наблюдений и раскопок.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона N 73-ФЗ деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти за состоянием и государственной охраной объектов культурного наследия является составной частью государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия. Такая деятельность направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами установленных Законом N 73-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия требований. Такая деятельность осуществляется посредством организации и проведения:

1) проверок указанных лиц,

2) мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия,

3) систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами своей деятельности,

4) принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний,

Частями 2, 6 и 7 статьи 11 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется федеральным органом охраны объектов культурного наследия и региональными органами охраны объектов культурного наследия, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; полномочия по организации и проведению мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения предоставлены должностным лицам органов охраны объектов культурного наследия, которые на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия вправе (в том числе):

- обследовать используемые юридическими лицами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, являющиеся объектами культурного наследия либо находящиеся в зонах охраны таких объектов, земельные участки, на которых такие объекты расположены либо которые находятся в зонах охраны таких объектов;

- выдавать предписания, в том числе об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу земельного участка, расположенного в зоне охраны объекта культурного наследия;

- выдавать предписания о приостановлении работ, указанных в статье 36 настоящего Федерального закона.

Аналогичные нормы закреплены Типовым Административным регламентом осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденным Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357 (в ред. от 19.02.2020, далее - Типовой Административный регламент), которым регламентирована деятельность по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения.

Подпунктом 2 пункта 9 названного Регламента установлено, что в случае выявления при проведении мероприятия по систематическому наблюдению нарушений обязательных требований выдается предписание о приостановлении работ, указанных в статье 36 Закона N 73-ФЗ.

Частями 3 и 7 статьи 36 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что:

- строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия,

- изыскательские, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 настоящего Федерального закона работы по использованию лесов и иные работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия (в том числе объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, расположенных за пределами земельного участка (земельных участков), в границах которого (которых) проводятся указанные работы), нарушить их целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком указанных работ, техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, лицом, проводящим указанные работы, после получения предписания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия о приостановлении указанных работ.

С учетом изложенного, судами сделан обоснованный  вывод о том, что Севнаследие в пределах предоставленных полномочий осуществило государственный надзор в форме проведения мероприятий по систематическому наблюдению объекта культурного наследия, о чем правомерно составило акт осмотра объекта культурного наследия и выдало предписание о приостановлении строительных, земляных и иных работ, проведение которых может нарушить целостность объекта культурного наследия. Такое предписание не нарушает прав и законных интересов заявителя и не возлагает на него не предусмотренных законом обязанностей. Напротив, требование этого предписания направлены на исполнение владельцем земельного участка обязанности осуществлять деятельность ограниченно, в том числе выполнять строительные и земляные работы после проведения археологических наблюдений и раскопок.

Представленный заявителем договор о долевом участии в строительстве, подписанный 10.02.2020 заявителем и гражданином ФИО3 не является основанием для освобождения владельца земельного участка от обязанности осуществлять деятельность на этом земельном участке с учетом установленных законом ограничений.

Севнаследием установлены и надлежащими доказательствами (в том числе актом осмотра объекта культурного наследия) подтверждены обстоятельства, ставшие основанием для выдачи предписания.

Повторяющийся довод общества относительно того, что акт обследования объекта культурного наследия является ненадлежащим доказательством и Севнаследию надлежало провести проверку в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) был предметом оценки судов, которые верно указали, что управление в соответствии с действующим законодательством вправе осуществлять государственный надзор как в форме проведения проверок юридических лиц, при которых должна быть соблюдена установленная Законом N 294-ФЗ процедура, так и в форме систематического наблюдения объекта культурного наследия, при осуществлении которого установленная Законом N 294-ФЗ процедура не применяется. 

Равным образом, оспариваемое предписание вынесено должностным лицом управления не по итогам проверки деятельности общества в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, а в результате иного надзорного мероприятия в области охраны объектов культурного наследия - принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений на основе имеющейся в распоряжении управления информации, как самостоятельной формы надзорных мероприятий, предусмотренной пунктом 1 статьи 11 Закона N 73-ФЗ.

Оценка доказательств, представленных сторонами, относится к исключительной компетенции судов первой и апелляционной инстанций, которые обоснованно указали, на тот факт, что в момент осуществления визуального осмотра с фотофиксацией строительные и земляные работы не проводились не опровергает факта выполнения таких работ, о чем свидетельствует наличие котлована. Эти же обстоятельства установил иной орган контроля (Севреестр), на это же указано в коллективной жалобе граждан с приложением фото, поданной за 6 дней до проведения Севнаследием названных мероприятий. 

Оценив данные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суды посчитали установленным факт проведения строительных и земельных работ на земельном участке, полностью входящем в территорию Достопримечательного места с ограничением осуществления деятельности - проведение таких работ после проведения археологических наблюдений и раскопок.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 АПК РФ. Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 25 ноября 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного  апелляционного     суда  от 18 февраля 2021 года по делу №А84-4618/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи 

                   Е.В. Бессонова

 

                              М.Н. Ермаков

                       Г.А. Стрегелева