ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А42-6610/2022

26 декабря 2022 года

г. Санкт-Петербург

 

Резолютивная часть постановления объявлена     21 декабря 2022 года

Постановление изготовлено в полном объеме  26 декабря 2022 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Зотеевой Л.В.,

судей Денисюк М.И., Протас Н.И.,

при ведении протокола судебного заседания Чечеткой С.С.,

при участии:

от заявителя: ФИО1 по доверенности (онлайн);

от ответчика: не явился, извещен;

от 3-го лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-38047/2022) Управления образования Администрации Кольского района на решение Арбитражного суда Мурманской области от 21.10.2022 по делу № А42-6610/2022, принятое по заявлению Управления образования Администрации Кольского района 

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области 

3-е лицо: Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение №46 п.г.т. Молочный Кольского района Мурманской области 

об оспаривании представления,

установил:

Управление образования администрации Кольского района (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области (далее – Управление Роспотребнадзора, ответчик) от 15.06.2022 № 258/22-ВП-03. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение № 46 п.г.т. Молочный Кольского района Мурманской области (далее – МБДОУ № 46, Учреждение).  

Решением суда от 21.10.2022 в удовлетворении заявления Управлению отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Управлением подана апелляционная жалоба. По мнению подателя жалобы, оспариваемое представление внесено неуполномоченному лицу; в ходе проведения административного расследования вина Управления не устанавливалась, вопрос финансирования подконтрольного Учреждения не исследовался, при этом достаточные доказательства того, что условиями и причинами, способствовавшими совершению административного правонарушения Учреждением, являлось недостаточное финансирование со стороны Управления, административным органом не представлены.   

В судебном заседании представитель Управления жалобу поддержал.

Ответчик и третье лицо извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направили, что в силу статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

От административного органа в материалы дела поступил письменный отзыв, в котором выражено несогласие с доводами апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в соответствии с планом проверок на 2022 год и на основании решения Управления Роспотребнадзора № 258/22-ВП от 26.04.2022 в отношении МБДОУ № 46 проведена плановая выездная проверка. 

В ходе проверки, с учетом экспертных заключений ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Мурманской области» установлены нарушения санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения детей, а именно: СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи» (пункты 3.1.3, 3.1.7, 2.5.2); СанПиН 3.3686-21 «Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней» (пункт 88); СанПиН 2.3/2.4.3590-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения» (пункты 8.1.2, 8.1.4, 8.1.2.3, 8.1.2.2); СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания» (таблица 6.6); СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи» (пункт 3.1.1); СанПиН 3.368-21 «Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней» (пункт 817); СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания» (раздел III таблицы 3.1). 

По факту выявленных нарушений санитарного законодательства в отношении МБДОУ № 46 составлен протокол от 02.06.2022 об административном правонарушении и вынесено постановление № 157 от 15.06.2022 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 6.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Кроме того, Управление Роспотребнадзора, установив, что  в соответствии с Положением об Управлении образования администрации Кольского района в его полномочия, задачи и функции входит, в том числе обеспечение содержания зданий и сооружений подведомственных муниципальных образовательных учреждений, организация работы по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержанию детей в муниципальных образовательных учреждениях, осуществление контроля деятельности подведомственных муниципальных образовательных учреждений, а также принимая во внимание статус Управления, как главного распорядителя бюджетных средств бюджета Кольского района для подведомственных муниципальных образовательных и иных учреждений, вынесло в порядке статьи 29.13 КоАП РФ в адрес Управления представление от 15.06.2022 № 258/22-ВП-03 о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.   

Не согласившись с вынесенным представлением, Управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности Роспотребнадзором в действиях Управления нарушений законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, однако пришел к выводу о том, что оспариваемое представление не нарушает прав Управления, в связи с чем отказал в удовлетворении заявления.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ предусмотрено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. 

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление (часть 2 статьи 29.13 КоАП РФ). 

Из анализа статьи 29.13 КоАП РФ следует, что основанием для вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является рассмотрение этим органом дела об административном правонарушении, доказанность факта совершения правонарушения и установление указанных причин и условий, то есть факторов, порождающих правонарушение либо облегчающих его совершение. 

При этом выводы о наличии причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, должны подтверждаться доказательствами и основываться на материалах дела. В представлении должны быть приведены конкретные обстоятельства, которые создали условия для совершения правонарушения. 

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, пришел к выводу о том, что оспариваемым представлением обстоятельств незаконного вмешательства Управления Роспотребнадзора в экономическую деятельность Управления не установлено, в свзяи с чем предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для признания ненормативного правового акта недействительным не имеется.

Между тем, как следует из материалов дела, проверка санитарно-эпидемиологического контроля проводилась в отношении иного юридического лица - МБДОУ № 46, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 6.7 КоАП РФ.

Поскольку представление по смыслу стати 29.13 КоАП РФ направлено на устранение причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, то оно подлежит выдачи тому лицу, в действиях которого установлен факт совершения правонарушения.

В рассматриваемом случае производство по делу об административном правонарушении велось в отношении МБДОУ № 46, при этом Управление образования администрации Кольского района к участию в административном деле не привлекалось, какие-либо документы у него не запрашивались, нарушение законодательства в его действиях в ходе проверки не установлено.

Кроме того, по мнению апелляционного суда, в оспариваемом представлении не приведены конкретные обстоятельства, которые создали условия для совершения правонарушения именно Управлением образования администрации Кольского района. 

При этом выводы о наличии причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, не подтверждены надлежащими доказательствами и отсутствуют в материалах дела. 

В оспариваемом представлении отмечено, что причинами и условиями совершения административного правонарушения явилось невыполнение Управлением функций по организации работы по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных учреждениях; координации и обеспечению контроля за содержанием зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройства прилегающих к ним территорий; решению вопросов по своевременному проведению  и надлежащему финансированию выполнения работ по устранению нарушений требований санитарного законодательства.

Полномочия Управления регламентированы решением Совета депутатов Кольского района от 22.12.2016 №5/7.

Предметом деятельности Управления является решение вопросов местного значения в сфере образования, отнесенные к компетенции МО Кольский район законодательством Российской Федерации, законодательством Мурманской области, решениями и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления МО Кольский район (пункт 3.1 Положения).

Для реализации предмета и основных целей, предусмотренных настоящим Положением, Управление осуществляет следующие виды деятельности: контроль деятельности подведомственных муниципальных образовательных учреждений, формирование муниципальных заданий для подведомственных учреждений на оказание муниципальных услуг, контроль их исполнения, осуществление функций и полномочий учредителя подведомственных муниципальных образовательных и иных учреждений (пункт 3.3 Положения).

В свою очередь согласно Уставу МБДОУ № 46, утвержденному постановлением администрации Кольского района от 27.01.2020 №70, Учреждение является бюджетным учреждением (пункт 1.2 Устава); организационно-правовая форма – муниципальное бюджетное учреждение (пункт 1.3 Устава); является некоммерческой организацией, имущество которой находится в собственности МО Кольский район и принадлежит Учреждению на праве оперативного управления.

Учредителем Учреждения является МО Кольский район; функции и полномочия учредителя в соответствии с Уставом МО Кольский район осуществляет администрация Кольского района (пункты 1.6 – 1.7 Устава).

Учреждение вправе осуществлять виды деятельности, в том числе приносящие доход. Доходы, полученные Учреждением, поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано (пункт 3.6 Устава).

Финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществляется в соответствии с муниципальным заданием на основе плана финансово-хозяйственной деятельности. 

Источниками финансового обеспечения являются:

- субсидии, предоставляемые Учреждению из бюджета Кольского района;

- доходы Учреждения, полученные от осуществления приносящей доходы деятельности, в случаях, предусмотренных настоящим Уставом;

- средства спонсоров и добровольные пожертвования юридических лиц;

- иные источники, не противоречащие законодательству РФ.

При этом Управление осуществляет контроль за деятельностью Учреждения в рамках своей компетенции, контроль за соблюдением санитарных правил в образовательном учреждении к компетенции учредителя не относится.

Согласно требованиям действующего законодательства Российской Федерации ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований возлагается на образовательные организации, в данном случае именно на МБДОУ № 46. 

Часть 1 статьи 28 Закона № 52-ФЗ регламентирует, что в организациях отдыха и оздоровления детей, дошкольных и других образовательных организациях независимо от организационно-правовых форм должны выполняться требования санитарного законодательства. 

За нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности образовательная организация и ее должностные лица несут административную ответственность в соответствии с КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, постановлением от 15.06.2022 № 157 третье лицо привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 6.7 КоАП РФ.

Однако требования представления возлагают именно на Управление, как на орган исполнительной власти МО Кольского района, обязанность осуществлять контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологического законодательства при организации образовательного процесса в образовательном учреждении, что противоречит требованиям статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а также Положению об Управлении, утвержденному Советом депутатов Кольского района от 22.12.2016 №5/7, осуществлять контроль за всем имуществом, находящимся в оперативном управлении у Учреждения, что противоречит требованиям статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Управление выполняет свои полномочия по предоставлению субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в полном объеме, а также осуществляет контроль за выполнением подведомственным учреждением в полном объеме государственного задания. 

В оспариваемом представлении также указывается в качестве причины, способствующей совершению административного правонарушения, недостаточность финансирования Управлением образовательного учреждения.

В соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации Управление как главный распорядитель средств бюджета обязан обеспечить результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Из материалов дела следует, что Управлением приказом от 17.01.2022 №16 утверждено муниципальное задание для МБДОУ № 46.

 В рамках указанного задания между Управлением и МБДОУ № 46 заключено соглашение №17 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в редакции дополнительного соглашения №3 на сумму 57 061 861, 00 руб.

Вместе с тем вопрос о недостаточности финансирования со стороны Управления при рассмотрении административного дела не рассматривался, какие-либо доказательства не запрашивались и не исследовались.

При этом в материалы административного дела был представлен акт проверки готовности муниципальной образовательной организации к новому 2021-2022 учебному году, который является подтверждающим документом, регламентирующим деятельность Управления в отношении Учреждения в качестве учредителя, указывающим на факт контроля осуществления за деятельностью подведомственного учреждения. Указанному акту при вынесении оспариваемого представления надлежащая оценка административным органом также не дана.

При указанных выше обстоятельствах следует согласиться с выводами Управления о том, что административным органом в рамках административного дела не были установлены достаточные доказательства того, что условиями и причинами, способствовавшими совершению административного правонарушения, являлось недостаточное финансирование со стороны Учредителя.

Апелляционная коллегия также обращает внимание, что несмотря на процессуальную возможность обжалования представления, вынесенного в порядке статьи 29.13 КоАП РФ, по правилам главы 24 АПК РФ, если такой акт обжалуется отдельно от постановления о привлечения к административной ответственности, правоотношения по принятию такого представления в любом случае обусловлены совершением административного правонарушения, а следовательно, оценка принятия такого акта должна основываться на соблюдении правил КоАП РФ.  

Более того, вопреки ошибочным выводам суда первой инстанции, оспариваемое представление нарушает права заявителя, так как возлагает на Управление обязанность совершить определенные действия под угрозой несения административной ответственности по статье 19.6 КоАП РФ, что прямо отражено в оспариваемом акте.

  При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового судебного акта о признании недействительным оспариваемого представления.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд 

постановил:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 21 октября 2022 года по делу № А42-6610/2022 отменить. 

Признать недействительным представление Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области от 15.06.2022 № 258/22-ВП-03 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

 

Судьи

 

М.И. Денисюк

 

Н.И. Протас