Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

ул. Мира д. 27, г. Ханты-Мансийск, 628011, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А75-3827/2017

16 июня 2017 года

г. Ханты-Мансийск

Резолютивная часть решения оглашена 08 июня 2017 г.

Решение изготовлено в полном объеме 16 июня 2017 г.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе судьи Дроздова А.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,  рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению открытого окружного Фонда развития жилищного строительства «Жилище» к Службе контроля  Ханты-Мансийского автономного округа – Югры об оспаривании представления,

при участии:

от заявителя: ФИО2, по доверенности от 12.12.2016,

от заинтересованного лица: ФИО3, по доверенности от 16.05.2016,

у с т а н о в и л:

открытый окружной Фонд развития жилищного строительства «Жилище» (далее – заявитель, Фонд) обратился в арбитражный суд с заявлением к Службе контроля  Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – Служба контроля) об оспаривании представления от 22.12.2016 № 32-Исх-2660.

Заявление мотивировано отсутствием оснований для вынесения оспариваемого представления, поскольку средства субсидии в полном объеме потрачены на цели её предоставления – завершение строительства многоквартирного дома. Вывод Службы контроля об отсутствии убытка (отрицательного финансового результата) необоснован. Поскольку по результатам строительства многоквартирного дома застройщик – ООО «СПК» не возместил расходы, понесенные Фондом, которые были предоставлены Фонду в качестве средств субсидии, убыток по результатам завершения строительства имеется. То обстоятельство, что Фонд не выступал в качестве застройщика (не переоформил разрешение на строительство), а заключил агентский договор, не влияет на результат и не противоречит существу предоставленной субсидии. Представитель заявителя требования подтвердил, изложил позицию.

В отзыве на заявление изложены возражения, согласно которым Службой контроля проведена проверка использования бюджетных средств, в ходе которой установлено, что Фондом не был сформирован убыток по результатам размещения средств субсидии, поскольку Фонд не выступал застройщиком, а заключил агентский договор с организацией, по которому осуществило завершение строительства многоквартирного дома, в связи с чем сумма субсидии подлежит возвращению. Нецелевого расходования бюджетных средств не установлено. Представитель Службы контроля на возражениях настаивал, изложил позицию.

Судом по делу установлены следующие обстоятельства.

Фонд в соответствии с протоколами заседания Управляющего совета Фонда от 30.06.2011 № 23, от 31.01.2012 № 25 определен в качестве лица, которому поручено завершение строительства многоквартирных жилых домов, застройщики по которым не в состоянии самостоятельно завершить строительство:

- 25-этажный жилой дом , 37 микрорайон, корпус 1, г. Сургут;

- жилой дом № 1 с объектами обслуживания в квартале «Молодежный», 4-секционный, г. Нижневартовск;

- жилой дом по улице Дружбы Народов, 14 микрорайон, г. Нижневартовск (т.3 л.д.1-15).

В протоколе № 25 от 31.01.2012 отражено, что Фонду необходимо выполнить мероприятия по замене застройщика ЗАО «Строительно-Промышленный Комбинат - С» (далее – ЗАО «СПК-С») путем приобретения незавершенного производства, уступки прав и обязанностей по договорам долевого строительства объектов незавершенного строительства.

Фонду с целью начала строительства заключить агентский договор с ЗАО «СПК-С» до оформления объектов незавершенного строительства и с последующим перевыставлением затрат на ЗАО «СПК-С» (пункт 3.2 шестой вопрос) (т.3 л.д.14).

Правительством Ханты-Мансийского автономного округа – Югры 01.06.2012 издано распоряжение № 313-рп «О перечне объектов, завершение строительства которых осуществляется за счет субсидии в виде имущественного взноса некоммерческой организации «Окружной Фонд развития жилищного строительства «Жилище», изданное в развитие Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 15.11.2010 № 166-оз «О государственной поддержке граждан, пострадавших от действий (бездействия) застройщиков на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».

15.06.2012 между Департаментом по управлению государственным имуществом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Департаментом строительства, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Фондом заключено соглашение № 612000167 (соглашение № 612000167) о предоставлении субсидии из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в виде имущественного взноса, согласно которому Фонду предоставлена субсидия из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в целях компенсации расходов на организацию и проведение мероприятий по завершению строительства многоквартирных домов, по которым застройщиком не выполнены обязательства перед гражданами, заключившими договоры долевого участия в строительстве.

Согласно пункту 1.2 субсидия предоставляется в размере 410 486 800 рублей на финансирование мероприятий по завершению строительства следующих жилых многоквартирных жилых домов:

- 25-этажный жилой дом , 37 микрорайон, корпус 1, г. Сургут (пункт 1.2.1);

- жилой дом № 1 с объектами обслуживания в квартале «Молодежный», 4-секционный, г. Нижневартовск (пункт 1.2.2);

- жилой дом по улице Дружбы Народов, 14 микрорайон, г. Нижневартовск (пункт 1.2.3).

Субсидия может быть направлена на погашение процентов по кредитным договорам, связанным с реализацией мероприятия, предусмотренного пунктом 1.2.

Субсидия не используется для возмещения процентов, неустойки, пени, штрафов, начисленных и уплаченных в связи с нарушением условий договоров, заключенных для реализации мероприятия, предусмотренного пунктом 1.2.

Субсидия не может превышать размер отрицательного финансового результата (убытка) от реализации Фондом мероприятия по завершению строительства многоквартирных домов, по которым застройщиком не выполнены обязательства перед гражданами, заключившими договора долевого участия в строительстве, предусмотренного пунктом 1.2.

Основания и порядок возврата субсидии предусмотрены в разделе 3 соглашения.

Так, субсидия подлежит возврату в случае установления её нецелевого расходования. 

При превышении объема субсидии, предусмотренного пунктами 1.2.1-1.2.3 соглашения размера отрицательного финансового результата (убытка) от реализации мероприятия по завершению строительства многоквартирных домов, по которым застройщиком не выполнены обязательства перед гражданами, заключившими договоры долевого участия в строительстве, субсидия, в сумме превышающей размер убытка, подлежит возврату в бюджет автономного округа.

Из протокола № 29 от 09.07.2012 заседания Управляющего совета Фонда (первый вопрос повестки) следует, что Фондом заключены агентские договоры с ЗАО «СПК-С», а также в связи с рисками банкротства данного предприятия договоры поручительства с ОАО «СПК» и «СПК-Строй».

Также отмечено, что переоформление прав застройщика, а именно получение согласие дольщиков на данные действия, невозможно по причине отказа в даче согласия части дольщиков. По этой же причине невозможно оформление и регистрации договоров купли-продажи незавершенного строительства, уступка прав на земельный участок.  Переоформление разрешения на строительство требует значительного времени, превышающего сроки завершения строительства объекта.

Отдельно отражено, что затраты на завершение строительства, которые понесены Фондом, останутся затратами в рамках агентских договоров, которые должен возместить ЗАО «СПК-С».

Расторжение агентских договоров на данной стадии оформления передачи прав застройщика приведет к полной остановке строительства жилых домов сроком на 8 месяцев, в связи с чем Фондом принято решение об осуществлении завершения строительства в рамках действующих агентских договоров.

Указанные сведения доведены до Управляющего совета фонда и приняты им (т.3 л.д.16-18).

Фондом и ЗАО «СПК-С» заключен агентский договор № 6421/С/ХМ/Ниж от 16.01.2012, согласно которому ЗАО «СПК-С» (принципал) поручает, а Фонд (агент) принимает на себя обязательства:

- от своего имени, но за счет принципала юридически значимые и иные, в том числе фактические, действия заказчика-застройщика, а принципал обязуется оплатить агенту вознаграждение за выполнение этого поручения;

- от имени и за счет принципала функции заказчика-застройщика, а принципал обязуется уплатить агенту вознаграждение за выполнение этого поручения.

Фонд, выступая в качестве агента, должен выполнять все действия, направленные на организацию строительства и ввод в эксплуатацию жилого дома по адресу: 14 микрорайон  ул. Дружбы Народов, Нижневартовск (т.2 л.д.108-112).

Дополнительным соглашением № 1 от 15.06.2012 ЗАО «СПК-С» обязано возместить агенту понесенные в связи с исполнением договора расходы, которые подтверждаются отчетами агента (т.2 л.д.113-114).

26.12.2012 между ЗАО «СПК-С» и ОАО «СПК» заключен договор уступки долга     № 117/12-с 6756/С/ХМ/Ниж, согласно которому первое лицо уступило второму долговые обязательства, возникшие на основании агентского договора № 6421/С/ХМ/Ниж от 16.01.2012 (т.2 л.д.118-119).

Аналогичные по содержанию договоры заключены между Фондом и ЗАО «СПК-С» и ЗАО «СПК-С» и ОАО «СПК», направленные на организацию строительства и ввод в эксплуатацию жилого дома № 1 с объектами обслуживания в квартале «Молодежный» по ул. Ленина в г. Нижневартовске (т.2 л.д.129-143).

19.10.2012 между Департаментом по управлению государственным имуществом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Департаментом строительства, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Фондом заключено соглашение № 612000355 о предоставлении субсидии из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в виде имущественного взноса, согласно которому Фонду предоставлена субсидия из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры для строительства и завершения расчетов по сданным многоквартирным жилым домам при реализации производственной программы Фонда на 2012-2015 года. Размер субсидии – 859 513 200 рублей. 

Субсидия предоставлена для реализации следующих мероприятий:

- погашение кредиторской задолженности перед банком,

- погашение кредиторской задолженности, проведение расчетов с подрядными организациями.

Строительство домов завершено, и они введены в эксплуатацию в 2012 и 2013 годах (т.3 л.д.83-93).

Службой в октябре-ноябре 2016 года проведена внеплановая выездная проверка соблюдения бюджетного законодательства по вопросам соблюдения условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, включая целевое использование, полнота и достоверность отчетности, о реализации договоров о предоставлении средств регионального бюджета. По результатам проверки составлен акт от 25.11.2016 (т.1 л.д.17-153).

По результатам рассмотрения акта проверки и возражений на него, Службой контроля в адрес Фонда внесено представление от 22.12.2016 № 32-Исх-2660, согласно которому установленные следующие нарушения: 

- Фонд, заключив агентские соглашения, не являясь заказчиком застройщиком по вышеназванным объектам, расположенным в г. Нижневартовске, не формируя финансовый результат от сделок купли-продажи жилых (нежилых) помещений в данных объектах, направил средства субсидии, полученной из бюджета автономного округа на расчеты с контрагентами принципала (ЗАО «СПК-С») по агентским договорам без компенсации указанных расходов в полном объеме, что повлекло нарушение пунктов 2.3.4, 3.3 Соглашения № 612000167, в связи с неисполнением Фондом обязательств по возврату средств субсидии в таком случае;

- отчеты Фонда об использовании субсидии являются недостоверными в связи с отсутствием финансового результата (убытка) по указанным объектам;

- Фондом представлен отчет по использованию средств субсидии по состоянию на 31.12.2012 по форме, не соответствующей установленной.

На основании статей 269.2 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации обществу предложено:

- принять меры по устранению причин и условий нарушений, указанных в пунктах 2 и 3 представления;

- обеспечить возврат в бюджет Ханты-Мансийского автономного округа – Югры субсидии, предоставленной на основании соглашения № 612000167, в размере 253 641 593 рублей 22 копеек;

- принять меры и обеспечить взыскание денежных средств в рамках агентских договоров.

Фонд, не согласившись с нарушениями, изложенными в представлении и с требованием о возврате субсидии, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Оценив в совокупности представленные доказательства, заслушав мнение представителей сторон, арбитражный суд считает заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

По доводу о невозможности оспаривания представления органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены в статье 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), к ним относятся: 

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. 

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: 

проводятся проверки, ревизии и обследования; 

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; 

направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; 

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. 

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку будучи промежуточным документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов. 

Промежуточный характер такого документа (представления), равно как и отсутствие предусмотренной законом административной ответственности за неисполнение представления не означают его сугубо информационный характер и не исключают для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (по факту отсутствия должной реакции предприятия на оспариваемое представление). 

Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе, с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления только как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.

Оспариваемым представлением общество обязано к определенному сроку совершить конкретные действия; тем самым очевидно влияние на права предприятия как хозяйствующего субъекта в сфере экономической деятельности.

Аналогичная позиция содержится в определениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2014 № ВАС-7379/2014, Верховного суда Российской Федерации от 29.12.2014 № 307-КГ14-5131, от 28.07.2015 № 301-КГ15-7891, от 09.09.2015 № 308-КГ15-10367.

Таким образом, оспаривание учреждением представления Счетной палаты является надлежащим способом защиты его прав, поскольку представлением возлагаются на учреждение ряд обязанностей по совершению действий, как организационного, так и финансового характера, что свидетельствует о наличии признаков ненормативного правового акта у оспариваемого представления, что и позволяет учреждению обратиться в арбитражный суд.

По доводу об отсутствии оснований для требования о возврате субсидии.

Согласно пункту 1 статьи 78 БК РФ, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Частью 2 статьи 78 БК РФ установлены основания для возврата в соответствующий бюджет предоставленной субсидии, чем является по своей правовой природе грант, а именно: нецелевое использование субсидии в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, либо ее неиспользование в установленные сроки.

Статья 289 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимает их использование на цели, не соответствующие условиям получения. Нарушение требований о целевом использовании средств бюджета влечет, в частности, изъятие бюджетных средств, которые использованы юридическим лицом (получателем) не по целевому назначению.

Из акта проверки, оспариваемого представления и отзыва Службы контроля безусловно следует, что Фондом не допущено нарушений целевого расходования денежных средств, выделенных в качестве субсидии по соглашению № 612000167.

Все денежные средства, израсходованные Фондом, потрачены исключительно на цели завершения строительства и ввода в эксплуатацию незавершенных строительством многоквартирных жилых домов.

Единственным основанием для возврата денежных средств в соответствии с положениями БК РФ может являться нецелевое расходование бюджетных средств, однако в рассматриваемом деле таковое отсутствует.

Претензии Службы контроля сводятся исключительно к тезису о том, что Фонд необоснованно, без утверждения Управляющим советом, заключил агентские договоры с ЗАО «СКС-С».

Вместе с тем, представленные материалы дела свидетельствуют об обратном.

Как было указано выше, Управляющим советом Фонда указано, что Фонду с целью начала строительства незавершенных объектов необходимо заключить агентский договор с ЗАО «СПК-С» до оформления объектов незавершенного строительства и с последующим перевыставлением затрат на ЗАО «СПК-С» (пункт 3.2 шестой вопрос протокола № 25 от 31.01.2012) (т.3 л.д.14).

Кроме того, Управляющим советом принята к сведению информация о том, что длительность переоформления прав застройщика (из-за отсутствия согласия всех дольщиков), переоформления разрешения на строительство и иных действий, могут привести к затягиванию сроков строительства и ввода объектов в эксплуатацию, в связи с чем Фондом принято решение об осуществлении завершения строительства в рамках действующих агентских договоров (протокол № 29 от 09.07.2012, первый вопрос повестки) (т.3 л.д.16-18).

Как следует из представленных материалов после принятия сведений о ходе завершения строительства и имеющихся проблемах Управляющим советом запрет или возражение против завершения строительства в рамках действующих агентских договоров не излагались.

Таким образом, Фонд действовал в строгом соответствии с мероприятиями одобренными Управляющим советом, что свидетельствует о необоснованности вывода Службы контроля.

Вывод Службы контроля об отсутствии сформированного отрицательного результата (убытка) также не соответствует представленным материалам.

Материалами дела подтверждается, что средства субсидии, в полном объеме израсходованные на завершение строительства и ввод в эксплуатацию жилых домов, в соответствии с агентскими договорами и дополнениями, а также договорами уступки, в соответствии с которыми долговые обязательства перешли от ЗАО «СПК-С» к ОАО «СПК» Фонду не возвращены.

В связи с неисполнением обязательств со стороны ОАО «СПК» и признанием последнего банкротом (арбитражное дело № А75-11828/2009) требования Фонда (а также права требования дольщиков, переуступленные Фонду) включены в реестр кредиторов. Данное обстоятельство подтверждает довод Фонда о наличии у него убытка и опровергает вывод Службы контроля об отсутствии отрицательного финансового результата (убытка). Кроме того, суд отмечает, что понятие «отрицательный финансовый результат (убыток)» соглашение № 612000167 не содержит.

Вывод Службы контроля о нарушениях, допущенных при оформлении отчетов, также основан на общем неверном выводе об отсутствии у Фонда отрицательного финансового результата (убытка).

Относительно требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пунктах 2 и 3 описательной части оспариваемого представления, суд считает таковое не отвечающим требованиям конкретности и исполнимости, поскольку изложенная формулировка не предполагает хотя бы общих признаков действий, подлежащих совершению Фондом, а потому позволяет неоднозначно толковать действия, которые бы Фонд совершил для исполнения данного пункта. 

Установленные судом обстоятельства, свидетельствуют об обоснованности требований Фонда, в связи с чем оспариваемое представление подлежит признанию недействительным.

Руководствуясь статьями 67, 68, 71, 167-170, 176, 180, 181 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры  

РЕШИЛ:

заявление удовлетворить в полном объеме.

Представление от 22.12.2016 исх. № 32-Исх-2660, вынесенное Службой контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в адрес Окружного Фонда развития жилищного строительства «Жилище», признать недействительным.

Взыскать с общества со Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в пользу Окружного Фонда развития жилищного строительства судебные расходы в связи с уплатой государственной пошлины в размере 3000 рублей. 

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Апелляционная жалоба может быть подана в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

СудьяДроздов А.Н.