ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело №

 А33-7288/2017

г. Красноярск

24 октября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена «16» октября 2017 года. 

Полный текст постановления изготовлен         «24» октября 2017 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Юдина Д.В.,

судей: Морозовой Н.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания         Таракановой О.М.,

при участии: 

от заявителя (администрации города Красноярска): Кривобок О.А., представителя по доверенности от 04.09.2017 № 01-6405, 

от заявителя (Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска): Синотова Е.А., представителя по доверенности от 28.12.2016 № 73, 

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Годованюка А.А., представителя по доверенности от 11.01.2017                  № 19, 

от третьего лица (КРОО «Центр правовой защиты»): Полякова О.С. – председателя правления на основании выписки из протокола от 04.08.2016, 

от третьего лица (ООО «Мемориал»): Курпаса Р.Ю., представителя по доверенности                         от 08.06.2017, 

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю 

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от «26» июля 2017 года по делу  № А33-7288/2017, принятое судьёй Федориной О.Г.,  

 

установил:

администрация города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758,  далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965, далее – ответчик, антимонопольный орган) о признании недействительным решения и предписания от 27.01.2017 по делу                  № 101-15-16.

Определением от 18.04.2017 по делу № А33-7549/2017 дело по заявлению Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска                               (ИНН 2466092184, 1022402670025) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения и предписания от 27.01.2017 по делу № 101-15-16 объединено в одно производство с делом                                  № А33-7288/2017.

Определением от 18.04.2017 по делу № А33-7747/2017 дело по заявлению Муниципального казенного учреждения города Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» (ИНН 2466215012, ОГРН 1082468051995) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения и предписания от 27.01.2017 по делу № 101-15-16 объединено в одно производство с делом № А33-7288/2017.

Объединенным делам № А33-7549/2017, А33-7747/2017, А33-7288/2017 присвоен номер А33-7288/2017.

Определением от 16.05.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: КРОО «Центр правовой защиты», ООО «Ритуал-Сервис»,  ООО «Харон»,  ООО «Ритуал», ООО «Мемориал».

Решением Арбитражного суда Красноярского края от «26» июля 2017 года заявление администрации города Красноярска, Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска, Муниципального казенного учреждения города Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства удовлетворено частично.

Признаны недействительными пункты 1, 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 27.01.2017 по делу № 101-15-16 и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 27.01.2017 по делу № 101-15-16. В остальной части требований отказано.

Суд обязал Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю устранить нарушение прав и законных интересов администрации города Красноярска, Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска, Муниципального казенного учреждения города Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства».

Не согласившись с данным судебным актом, антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. 

В обоснование доводов апелляционной жалобы ответчик ссылается на то, что к факторам, способствующим ограничению конкуренции на рассматриваемом товарном рынке, относится административный барьер, возникший в результате принятием администрацией города Красноярска постановления от 20.02.2016 № 103 «О внесении изменений в постановление администрации города от 31.12.2009 № 580 «Об утверждении Правил работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания», направление поручения Департаментом городского хозяйства администрации города Красноярска в адрес муниципального казенного учреждения города Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» (далее - МКУ «УДИБ»), действий МКУ «УДИБ» об отзыве выданных ранее юридическим лицам согласований о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для будущих захоронений. В частности, как указывает антимонопольный орган, ООО «Ритуал Сервис» было лишено права реализовать свои услуги в связи с направленным в его адрес уведомлением МКУ «УДИБ» об отзыве ранее данного согласования об определении секторов для резервной копки могил.

Представитель антимонопольного органа доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Представители заявителей (администрации города Красноярска, Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска) изложили возражения на апелляционную жалобу, просили суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Представители третьих лиц (КРОО «Центр правовой защиты», ООО «Мемориал»)  поддержали доводы апелляционной жалобы антимонопольного органа. Просили отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Третьи лица (ООО «Ритуал-Сервис»; ООО «Харон»; ООО «Ритуал»), надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о принятии апелляционной жалобы к производству, а также путем размещения публичных извещений о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда: http://3aas.arbitr.ru/, а также в общедоступной автоматизированной системе «Картотека арбитражных дел» (http://kad.arbitr.ru) в сети «Интернет»), явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей третьих лиц.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

31.12.2009 администрацией города Красноярска принято Постановление № 580                  «Об утверждении правил работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания» (далее - Постановление № 580, Правила). Указанные Правила разработаны в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - ФЗ «О погребении и похоронном деле»), Инструкцией о порядке похорон и содержании кладбищ в РСФСР от 12.01.1979 №25, утвержденной Приказом по Министерству жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011  №84                     «Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения».

В соответствии с пунктом 2 Постановления №580 функции по организации похоронного дела в г.Красноярске возложены на МКУ «УДИБ».

Порядок предоставления земельных участков на кладбищах для осуществления захоронений определен пунктами 3.1.-3.10. Правил. Процедура предусматривает обращение супругов, близких родственников, иных родственников, законного представителя, специализированной службы по вопросам похоронного дела или иного лица, взявшего на себя обязанности осуществить погребение умершего (погибшего) в структуру, наделенную администрацией города соответствующими полномочиями, с заявлением об отводе (определении) мест для захоронений.

На земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:192527 площадью 2 196 755 кв.м., расположенный по адресу: г.Красноярск, в районе Енисейского тракта, 45, занимаемый кладбищем «Бадалык», зарегистрировано право муниципальной собственности муниципального образования город Красноярск. На земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:193959 площадью 1 148 199 кв.м., расположенный по адресу: г.Красноярск, Ленинский район, занимаемый кладбищем «Шинник», также зарегистрировано право муниципальной собственности.

14.01.2016 прокуратурой г.Красноярска в адрес администрации вынесено требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения коррупционных факторов, согласно которому администрации надлежало внести изменения в Правила работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания, утвержденные Постановлением администрации города от 31.12.2009 №580, путем дополнительного нормативного регулирования пунктов 1.10, 2.6, либо их исключения.

По результатам рассмотрения требования прокуратуры от 14.01.2016 администрацией принято Постановление от 20.02.2016 №103 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 31.12.2009 №580 «Об утверждении Правил работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания», согласно которому пункты 1.10 - «Для более качественного удовлетворения потребностей по желанию граждан на Кладбищах на возмездной основе предоставляются благоустроенные места в виде бетонных ячеек», 2.6 - «С учетом климатических условий в городе Красноярске и специфики захоронений на свободных земельных участках Кладбищ отводятся сектора для резервной копки могил» признаны утратившими силу.

27.06.2016 в адрес Красноярского УФАС России поступило коллективное заявление ООО «Ритуал-Сервис», МП г.Красноярска «Ритуальные услуги», ООО «Харон», ООО «Ритуал», ООО «Мемориал» с жалобой на действия администрации города Красноярска, выразившиеся, в ограничении и/или устранении конкуренции, путем принятия Постановления администрации г.Красноярска от 20.02.2016 №103 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 31.12.2009 № 580».

По результатам рассмотрения заявления администрации выдано предупреждение от 26.07.2016 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с выявлением в ее действиях признаков нарушения части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в отмене Постановлением от 20.02.2016 №103 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 31.12.2009 №580 «Об утверждении Правил работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания» пункта 2.6 Постановления администрации города Красноярска от 31.12.2009 №580 «Об утверждении Правил работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания», предусматривающего отведение секторов для резервной копки могил с учетом климатических условий в городе Красноярске, что приводит (может привести) к увеличению стоимости оказания данной услуги ритуальными компаниями и как следствие может ущемить интересы неопределенного круга лиц (потребителей).

Согласно предупреждению администрации надлежало:

1) отменить Постановление администрации г.Красноярска от 20.02.2016 №103                «О внесении изменений в Постановление администрации города от 31.12.2009 №580», в части признания утратившим силу пункта 2.6 Постановления администрации города от 31.12.2009 №580 «Об утверждении Правил работы общественных кладбищ г. Красноярска и порядка их содержания»;

2) разработать подробные правила, регламентирующие порядок отвода секторов кладбищ для резервной копки могил хозяйствующими субъектами, основания и объем такого отвода.

11.08.2016 в адрес Красноярского УФАС России от администрации поступил ответ на предупреждение, из содержания которого следовало, что администрация считает постановление Администрации от 20.02.2016 №103, признавшее утратившим силу положение пункта 2.6 Правил законным, с выводами антимонопольного органа, изложенными в предупреждении, не согласна, меры по устранению последствий нарушения принимать не планирует.

Из содержания ответа так же следовало, что пункты 1.10 и 2.6 Правил противоречили требованиям Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», в соответствии с которым предоставление места захоронения осуществляется только по заявлению лица, осуществляющего захоронение. Резервная копка могил фактически привела к нарушению указанного порядка и отведению мест для захоронения не лицам, осуществляющим погребение, а коммерческим организациям, оказывающим населению платные ритуальные услуги.

По факту неисполнения предупреждения приказом Красноярского УФАС России №231 от 26.08.2016 в отношении администрации возбуждено дело №101-15-16, в рамках которого установлено следующее.

13.09.2016	администрацией в адрес антимонопольного органа представлены пояснения, согласно которым основанием для предоставления участка земли для погребения является наличие факта смерти лица, то есть наличие умершего. Федеральным законом «О погребении и похоронном деле» не предусмотрена возможность предоставления участков земли на общественных кладбищах хозяйствующим субъектам для захоронения лиц, которые умрут в будущем и создания для захоронения данных лиц резервных могил.

Отведение секторов для резервной копки хозяйствующими субъектами могил, по существу, является предоставлением хозяйствующим субъектам участков на кладбищах, тогда как случаи отведения участков на общественных кладбищах предусмотрены Законом «О погребении и похоронном деле». Возможность создания в рамках общественных кладбищ секторов для резервной копки могил хозяйствующими субъектами и предоставления участков для захоронения хозяйствующими субъектами при отсутствии умерших, законодательством Российской Федерации на сегодняшний день не предусмотрена.

16.08.2017 к материалам дела №101-15-16 приобщены заявления (от 16.08.2016 вх.№14375, от 15.08.2016исх.№7) ООО «Ритуал-Сервис» с жалобой на действия МКУ «УДИБ», выразившиеся в незаконном отказе в выделении места для захоронения умершего на секторе 1 «Д», ранее определенном обществу для захоронения. Основанием для отказа МКУ «УДИБ» в выделении места для захоронения послужило поручение Департамента городского хозяйства г.Красноярска от 07.07.2016 №02/2490-дгх, согласно которому, МКУ «УДИБ» необходимо «отозвать выданные ранее юридическим лицам согласования о выделении участков на территории общественных кладбищ г.Красноярска для будущих захоронений».

Согласно пояснениям ООО «Ритуал-Сервис» до принятия Постановления администрации г.Красноярска от 20.02.2016 №103 практика определения секторов для захоронений была общепринятой. Всем обратившимся ритуальным компаниям были определены соответствующие секторы для осуществления резервной копки могил, что не ограничивало потребителя в выборе определенного субъекта оказывающего услуги погребения. Права всех хозяйствующих субъектов были равны. При указании секторов для осуществления захоронений никаких вещных прав на земельные участки, либо административные,   распорядительные   функции   (учет,   выделение,   определение   мест захоронений) хозяйствующим субъектам не передавались.

Согласно пояснениям МКУ «УДИБ» №163311 от 16.09.2016 Постановлением администрации города Красноярска от 04.07.2016 №366 пункт 1.3 Правил дополнен нормой, в соответствии с которой под сектором кладбища следует понимать территорию кладбища, формируемую для предусмотренных законодательством захоронений (родовых (семейных), воинских, вероисповедальных и др.). Деление городских кладбищ на секторы осуществляется первым заместителем Главы города - руководителем департамента городского хозяйства на основании предложений МКУ «УДИБ». Действующим законодательством не предусмотрена возможность выделять на кладбищах территории для резервной копки могил. Места для захоронений могут предоставляться исключительно лицам, взявшим на себя обязанности осуществить погребение умершего, при предоставлении заявления и документов, указанных в пункте 3.4 Правил. Предоставление любым лицам мест захоронений без соответствующих оснований, предусмотренных законодательством, является незаконным.

Согласно пояснениям Департамента вх.№16511 от 20.09.2016 исключение пунктов 1.10 и 2.6 Правил явилось результатом их несоответствия требованиям Закона «О погребении и похоронном деле». Резервная копка могил фактически привела к нарушению указанного порядка и отведению мест для захоронения не лицам, осуществляющим погребение, а коммерческим организациям, оказывающим населению платные услуги.

20.09.2016 в адрес Управления от Департамента поступило предложение рассмотреть вопрос на предмет соответствия действующему законодательству указанного варианта, предусматривающего возможность предоставления на муниципальных общественных кладбищах г.Красноярска возможности отведения сектора для резервной копки могил на зимний период. Согласно указанному порядку МКУ «УДИБ» формирует предложения о создании секторов на общественных кладбищах города, предназначенных для резервной копки могил. Данные секторы утверждаются в соответствии с абзацем 16 пункта 1.3 Правил.

После утверждения указанных секторов, МКУ «УДИБ» организует осуществление копки могил на секторах любыми хозяйствующими субъектами, в объеме, необходимом для удовлетворения потребности в захоронениях исходя из прогноза в сравнении с предыдущими периодами. Возможность производить резервную копку будет предоставляться любым лицам. При этом участки для захоронения заранее никому не предоставляются, не закрепляются.

В дальнейшем МКУ «УДИБ» организует предоставление места для захоронения любым субъектам, по каждому факту смерти, с предоставлением предусмотренного законодательством перечня документов, в том числе медицинского заключения о смерти, либо свидетельства о смерти, выдаваемого органами ЗАГС на умершего в каждом конкретном случае (пункты 3.3, 3.4 Правил). Лица, осуществляющие захоронение, свободны в выборе организаций, осуществляющих подготовку могил к захоронению на возмездной основе, в том числе с оказанием различных услуг по подготовке таких мест захоронения. При этом, конкретное место для захоронения определяется МКУ «УДИБ» исходя из режима работы кладбищ, объема текущих захоронений. Объем квот предоставления мест для захоронения в рамках территории резервного сектора будет зависеть от объема раскопанных соответствующими хозяйствующими субъектами мест в данных секторах.

30.09.2017 в ходе рассмотрения дела поступило обращение, которое было приобщено к материалам антимонопольного дела, депутата Красноярского городского Совета депутатов А.С. Волкова с просьбой провести проверку действий администрации г.Красноярска, МКУ «УДИБ», МП «Ритуальные услуги» в части выдачи МП «Ритуальные услуги» разрешения на произведение захоронения умершего в бетонную благоустроенную ячейку.

Также в ходе рассмотрения дела было удовлетворено ходатайство КРОО «Центр правовой защиты» о проведении правовой экспертизы на предмет проверки соответствия требованиям действующего законодательства ранее действующих пунктов 1.10 и 2.6 Постановления администрации города от 31.12.2009 №580 «Об утверждении Правил работы общественных  кладбищ  г.Красноярска  и  порядка  их  содержания»  и экономической экспертизы на предмет установления разницы стоимости оказания услуг по копке могил в зимний и летний период.

Из содержания экспертизы, проведенной Брежневой И.В., аккредитованной в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов распоряжением Минюста России от 02 февраля 2011 года №156-р следует, что в положениях п. 1.10. и 2.6 Правил коррупциогенные признаки не усматриваются; Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» не содержит прямого запрета на представление гражданам мест захоронений на возмездной основе, равно как и не содержит запрета на определение порядка предоставления таких мест; Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» не содержит прямого запрета на представление третьим лицам права (с учетом климатических особенностей в зимний период) резервной копки могил. Так же в экспертном заключении указано то, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с нормами земельного законодательства. Земельный кодекс РФ и иные изученные нормативные акты в сфере земельного регулирования, не устанавливают порядок предоставления земельных участков для осуществления погребения.

Вместе с тем, согласно дополнительно представленным письменным пояснениям Брежневой И.В. в соответствии с устным запросом антимонопольного органа указано, что вывод, согласно которому в положениях п. 1.10 и 2.6 Правил коррупциогенные признак не усматриваются основан на следующем:

-	сами по себе нормы указанных правил не могут рассматриваться в качестве коррупциогенных, так как экспертизе должен подлежать весть нормативный правовой акт, а не его отдельные части. Правила в целом не содержат какого-либо понятийного аппарата, устанавливающего определение «благоустроенных мест», «бетонных ячеек», «резервной копки» и пр. Кроме того, правила не содержат норм, которые определяли бы порядок и сроки обращения граждан для предоставления им благоустроенных мест в виде бетонных ячеек, либо иного вида, благоустроенного места. Также правила не содержат норм, устанавливающих орган, ответственный за определение таких «благоустроенных мест».

-	орган местного самоуправления вправе определить порядок и сроки предоставления гражданам возмездных мест для захоронения и резервной копки могил.

Управлением в ходе рассмотрения дела осуществлен анализ калькуляций стоимости копки могил в зимний/летний период, из содержания которого следует, что стоимость копки могил в зимний период значительно превышает стоимость копки могил в летний период.

Комиссия Красноярского УФАС пришла к выводу, что при системном анализе нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию похоронного дела невозможно сделать вывод, что пункты 1.10 и 2.6 Постановления №580 нарушают требования действующего законодательства. При этом, требование прокуратуры от 14.01.2016 об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупционных факторов, направленное в адрес администрации г.Красноярска, также не содержало безусловного требования об исключении данных пунктов из правового акта. Прокурором было предложено внести изменения в Правила работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания, в том числе, путем дополнительного нормативного регулирования.

В ходе рассмотрения дела о нарушении законодательства о защите конкуренции по признакам статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ Управлением осуществлен аналитический анализ состояния конкурентной среды на рынке оказания платных ритуальных услуг на территории города Красноярска в период с февраля 2016 года по октябрь 2016 года, который определен как «услуги по копке могил» по итогам которого, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что к факторам, способствующим ограничению конкуренции на рассматриваемом рынке, относится административный барьер, возникший в результате принятия Постановления от 20.02.2016 № 103, направления поручения департамента городского хозяйства г. Красноярска в адрес МКУ «УДИБ», действий МКУ «УДИБ» по отзыву выданных ранее юридическим лицам согласований о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для бедующих захоронений, которые противоречат системному толкованию норм Закона «О погребении и похоронном деле», Земельного кодекса Российской Федерации, иных нормативных актов в сфере земельного регулирования.

Поскольку администрацией принято Постановление от 20.02.2016 №103,                      МКУ «УДИБ» отозваны выданные ранее юридическим лицам согласования о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска, поскольку отведение секторов для резервной копки могил, по существу, является предоставлением хозяйствующим субъектам участков на кладбищах, тогда как случаи отведения участков на общественных кладбищах предусмотрены Законом «О погребении и похоронном деле».

Однако антимонопольный орган пришел к выводу, что указанная позиция противоречит системному толкованию норм Закона «О погребении и похоронном деле», Земельного кодекса РФ, иных нормативных актов в сфере земельного регулирования, поскольку органы местного самоуправления, создают незаконный барьер для оказания услуг по резервной копке могил, хозяйствующими субъектами.

В отношении действий иных лиц, комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю сделаны следующие выводы.

07.07.2016 Департамент городского хозяйства г.Красноярска поручил МКУ «УДИБ» отозвать выданные ранее юридическим лицам согласования о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для будущих захоронений, исключить подобную практику в деятельности учреждения и обеспечивать неукоснительное исполнение требований законодательства в части выделения мест для захоронений непосредственно лицам, берущим на себя обязанность осуществить погребение умершего, при предоставлении установленного перечня документов.

МКУ «УДИБ» во исполнение вышеназванного поручения стало отзывать выданные ранее юридическим лицам согласования о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска.

Так, письмом от 08.08.2016 №12/2747-3 МКУ «УДИБ» отозвало выданные                     ООО «Ритуал - Сервис» согласования о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для будущих захоронений. Вместе с тем, действия Департамента и МКУ «УДИБ», связанные с определением секторов для осуществления резервной копки могил на муниципальных кладбищах, были осуществлены в период действия указанных правовых норм.

По мнению Комиссии, данные действия администрации г.Красноярска,                        МКУ «УДИБ» и Департамента городского хозяйства г.Красноярска ведут к прямому нарушению пункта 2 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», налагающего безусловный запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем принятия актов и (или) осуществления действий (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции Федеральными органам исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральному банку Российской Федерации.

Действия же хозяйствующих субъектов (ритуальных компаний), осуществляющих резервную копку могил и реализацию (продажу) благоустроенных мест для захоронений (могил, бетонных ячеек) на возмездной основе по желанию лиц, взявших на себя обязательства по захоронению, также были осуществлены в соответствии с требованиями действующего законодательства на рассматриваемый период.

По итогам рассмотрения антимонопольного дела, комиссия пришла к выводу о наличии в действиях администрации г.Красноярска, выразившихся в отмене Постановлением от 20.02.2016 №103 пунктов 1.10, 2.6 Постановления от 31.12.2009                  № 580, в действиях Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска, выразившихся в поручении МКУ «УДИБ» отзыва выданных ранее юридическим лицам согласований о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для будущих захоронений, в действиях Муниципального казенного учреждения г.Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства, выразившихся в отзыве выданных ранее юридическим лицам согласований о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для осуществления резервной копки, что привело к увеличению стоимости оказания данной услуги по копке могилы в зимний период ритуальными компаниями и как следствие ущемило интересы неопределенного круга лиц (потребителей), нарушения части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».

27.01.2017 Комиссией по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принято решение, признать Администрацию г.Красноярска, Департамент городского хозяйства администрации города Красноярска, Муниципальное казенное учреждение г.Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» нарушившими пункт 2 части 1 и абзац 1 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» (пункт 1); выдать Администрации г.Красноярска обязательное для исполнения предписание об отмене Постановления от 20.02.2016 №103, в части признания утратившим силу пунктов 1.10, 2.6 Постановления от 31.12.2009 №580; разработать правила, регламентирующие порядок отвода секторов кладбищ для резервной копки могил хозяйствующими субъектами, предоставления благоустроенных мест в виде бетонных ячеек (пункт 2); передать в необходимом объеме копии материалов дела                 №101-15-16 уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении в отношении виновных должностных лиц Администрации г.Красноярска, Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска, Муниципального казенного учреждения г.Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» дел об административных правонарушениях по статье 14.9 КоАП (пункт 3).

27.01.2017 администрации города выдано предписание, согласно которому предписано отменить Постановление от 20.02.2016 № 103 «О внесении изменений в Постановление от 31.12.2009 № 580.

Полагая, что данные ненормативные правовые акты противоречат требованиям нормативных актов и нарушают их права, заявители обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Исходя из положений статьи 22, пунктов 1, 2 части 1 статьи 23, части 1 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), пунктов 5.3.1.1, 5.3.2.3, 5.3.10 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, приказа Федеральной антимонопольной службы от 26.01.2011 № 30 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы», суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом.

Также, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что решение и предписание соответствуют требованиям статей 45, 49, 50 Закона о защите конкуренции, вынесены в присутствии представителя заявителя, в ходе его производства заявителем представлялись письменные пояснения по существу вменяемых нарушений, порядок вынесения оспариваемых решения и предписания антимонопольным органом соблюден, каких-либо нарушений судом не установлено и об их наличии не заявлено.

Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа от 27.01.2017 по делу № 101-15-16 администрации в вину вменяется администрации г.Красноярска, Департаменту городского хозяйства администрации города Красноярска, муниципальному казенному учреждению г.Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» нарушение пункта 2 части 1 и абзаца 1 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» в части совершения действий, выразившихся в отмене Постановлением от 20.02.2016 №103 пунктов 1.10, 2.6 Постановления от 31.12.2009                   № 580, по поручению МКУ «УДИБ» отзыва выданных ранее юридическим лицам согласований о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для будущих захоронений, по отзыву выданных ранее юридическим лицам согласований о выделении участков на территориях общественных кладбищ города Красноярска для осуществления резервной копки, что привело к увеличению стоимости оказания данной услуги по копке могилы в зимний период ритуальными компаниями и как следствие ущемило интересы неопределенного круга лиц (потребителей). 

Пунктом 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Частью 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ определено, что признаками ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с существующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

По правилам части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Следовательно, в соответствии с приведенными нормами возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых действий нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае антимонопольным органом не доказано устранение конкуренции на товарном рынке вследствие принятия администрацией Постановления              от 20.02.2016 № 103, установление которого в силу вышеприведенных норм права является обязательным для квалификации действий (бездействия) органа власти (органа местного самоуправления) нарушающими требования статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ. 

Вместе с тем, как указывалось выше, для квалификации действий заявителей как нарушающих требования статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ антимонопольный орган должен проводить исследование состояния конкуренции на товарном рынке, определить какие негативные последствия для хозяйствующих субъектов повлекли (могли повлечь) те или иные действия органом местного самоуправления, как данные действия отразились на конкуренции на конкретном товарном рынке каждого хозяйствующего субъекта.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган не доказал факт нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, в частности не доказал каким образом вменяемые заявителям действия привели (могли привести) к ограничению конкуренции.

К указанному выводу суд апелляционной инстанции пришел исходя из совокупности следующим фактических обстоятельств и правового регулирования.

Статья 1 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ                 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления понимаются органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что структуру органов местного самоуправления составляет, в том числе местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно подпунктам 2 и 8 статьи 45 Устава г.Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62, администрация города в установленном настоящим Уставом и другими правовыми актами города порядке осуществляет следующие полномочия: распоряжается и управляет имуществом, находящимся в городской собственности; осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством, подзаконными актами, нормативными правовыми актами города.

Как следует из положений частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с погребением умерших, и основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Федеральный закон  № 8-ФЗ).

В части 2 статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ установлено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

В пунктах 1 и 4 статьи 18 Федерального закона № 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения относит к числу вопросов местного значения городского округа.

В силу части 3 статьи 17 данного Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные данной статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.

При этом, согласно пункту 33 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа, в равной мере отнесено и содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

В целях организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения администрацией города Красноярска было издано постановление от 31.12.2009 № 580                           «Об утверждении правил работы общественных кладбищ города Красноярска и порядка их содержания», пунктом 1.10 которых было предусмотрено, что для более качественного удовлетворения потребностей по желанию граждан на кладбищах на возмездной основе предоставляются благоустроенные места в виде бетонных ячеек, а пунктом 2.6, что с учетом климатических условий в городе Красноярске и специфике захоронений на свободных земельных участках отводятся сектора для резервной копки могил.

Таким образом, постановление администрации города от 31.12.2009 № 580 «Об утверждении правил работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания» вынесено уполномоченным органом местного самоуправления.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении                         от 26.05.2011 № 739-О-О, положение статьи 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

По смыслу приведенных норм в их совокупности муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт в случаях, если они приняты с нарушением или в противоречие с действующим законодательством и произвольно ограничивают права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

Отмененные Постановлением от 20.02.2016 № 103 положения пунктов 1.10 и 2.6 Правил № 580 от 31.12.2009 возможности сохранения такого баланса интересов населения муниципального образования и субъектов предпринимательской деятельности не обеспечивали. Действовавшие до отмены положения Правил № 580 не предполагали выделения участков на общественных кладбищах по правилам земельного законодательства, как это предусмотрено нормами Закона о похоронном деле, а предусматривали только выдачу разрешений субъектам предпринимательской деятельности на выполнение предварительных работ по подготовке к захоронению, в то же время не регламентировали каким–либо образом объем возможных к выполнению похоронным агентом работ по предварительному благоустройству участков, но и не запрещали их выполнение одновременно с реализацией предоставленного права предварительной копки могил и обустройства бетонных ячеек; не содержали понятийного аппарата используемых в муниципальном акте определений «резервная копка», что создавало правовую неопределенность в пределах возможных совершению действий с этим (или в отношении этого) земельного участка в случае предоставления права резервной копки субъекту предпринимательской деятельности; не регламентировали процедуру и порядок компенсации затрат субъектов похоронного дела, понесенных в связи с предварительной копкой могил на свободных участках, в случае выбора родственниками или иным указанным в статье 8 Закона «О похоронном деле» лицом именно данного свободного участка для захоронения.

Кроме того, как следует из поступивших в Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю письменных сведений Прокуратуры города Красноярска, обращения депутата Красноярского городского Совета депутатов, а также из пояснений администрации города Красноярска, представленных как в ходе рассмотрения дела антимонопольным органом, так и в ходе судебного разбирательства, на практике реализация положений пунктов 1.10, 2.6 Правил и предоставление похоронным агентствам права совершения предварительных действий по подготовке к захоронению, в ряде случаев фактически приводила к выполнению такими субъектами предпринимательской деятельности дополнительных работ по благоустройству участков на общественном кладбище без ограничения стоимости таких работ и без волеизъявления конкретного гражданина, имеющего право на выделение ему в целях погребения свободного участка в установленном порядке. С учетом осуществления таких работ в отсутствие нормативного запрета либо ограничения их объема, на основании предоставленного органом местного самоуправления разрешения, создавалась ситуация навязывания потребителю похоронных услуг, выразившему желание осуществить погребение на конкретном свободном участке общественного кладбища, ранее уже выполненных субъектом предпринимательской деятельности работ по благоустройству неограниченного объем, ассортимента и стоимости.

Изложенное, наряду с отсутствием каких-либо критериев определения и порядка выделения секторов для осуществления похоронными агентства подготовительных работ фактически нивелировало предусмотренное федеральным законодательством право граждан на выделение на безвозмездной основе свободного участка на общественных кладбищах, а кроме того создавало почву для злоупотреблений своими полномочиями государственными (муниципальными) органами и конкретными должностными лицами при рассмотрении обращений субъектов предпринимательской деятельности о выдаче разрешений на предварительные работы.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вынесения в адрес администрации города Красноярска требования Прокурора города Красноярска от  14.01.2016, согласно которому администрации необходимо внести изменения в Правила работы общественных кладбищ города Красноярска и порядка их содержания, утвержденные Постановлением от 31.12.2009 № 580, путем дополнительного нормативного регулирования либо путем исключения пунктов 1.10, 2.6 из правового акта.

В силу статьи 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что принятие администрацией постановления от 20.02.2016 № 103 «О внесении изменений в постановление администрации города от 31.12.2009 № 580», в части признания утратившим силу пунктов 1.10, 2.6 постановления администрации города от 31.12.2009 № 580 «Об утверждении Правил работы общественных кладбищ г.Красноярска и порядка их содержания» соответствует закону. Рассматриваемым постановлением от 20.02.2016 № 103 устранена существовавшая правовая неопределенность в отношениях, возникающих в связи с оказанием похоронных услуг при обращении с соответствующими заявлениями лиц, перечисленных в статье 8 Закона «О погребении и похоронном деле».

Довод антимонопольного органа о том, что к факторам, способствующим ограничению конкуренции на рассматриваемом товарном рынке, относится административный барьер, возникший в результате принятия администрацией города Красноярска постановления от 20.02.2016 № 103 «О внесении изменений в постановление администрации города от 31.12.2009 № 580 «Об утверждении Правил работы общественных кладбищ г. Красноярска и порядка их содержания», не принимается апелляционным судом на основании следующего.

В соответствии с частью 5.1 статьи 45 Федерального закона от 26.07.2006  № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 1.5 Порядка проведения анализа состояния конкуренции, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке», при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации используются результаты ранее проведенных антимонопольными органами исследований состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Результаты анализа состояния конкуренции относятся к письменным доказательствам по делу (части 4 статьи 45.1 Закона о защите конкуренции), и наименьший временной интервал такого анализа должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год (части 9 статьи 5 Закона о защите конкуренции).

Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 утвержден Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке. В силу пункта 1.4 указанного Порядка (в редакции приказа ФАС России от 12.03.2013 № 143/13, действовавшей в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства) не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения частей 1, 2 и 5 статьи 11, статей 14, 15, 16, 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции.

При этом вывод о необходимости проведения анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке суд первой инстанции мотивировал ссылками на часть 5.1 статьи 45 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

Согласно тексту аналитического отчета за продуктовые границы рынка оказания ритуальных услуг приняты услуги по «копке могил». Описания фактических обстоятельств, позволяющих произвести сужение анализируемого рынка ритуальных до границ осуществления копки могли, в отчете не приведено, доказательств оказания и взимания платы за такие услуги в качестве самостоятельной либо основной ритуальных услуг суду не представлено.

При этом в соответствии с ГОСТом 32609-2014. «Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения" (введен в действие Приказом Росстандарта от 11.06.2014 № 551-ст), ритуальные услуги определены как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельности исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений. Под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги. Разделом 2.3 ГОСТа 32609-2014 в качестве основных видов ритуальных услуг названы: агентские услуги; услуги по захоронению и перезахоронению (в том числе подготовка мест захоронений, осуществление погребения, услуги кладбища, колумбария); пайка цинкового гроба; услуги по кремации; предпохоронное содержание останков умерших или погибших; подготовка тел умерших или погибших к погребению; бальзамирование; парикмахерские работы; транспортирование останков и праха умерших или погибших; организация и проведение обряда прощания; слуги по изготовлению предметов похоронного назначения; уход за местами захоронения (в том числе, уборка могильных участков и прилегающих дорожек, озеленение и декоративное оформление могильных участков, уход за намогильными сооружениями, колумбарными нишами и их ремонт). Таким образом, подготовка мест захоронения, в том числе, копка могил, является составной части такого вида ритуальных услуг как услуги по захоронению, а не самостоятельным продуктом рынка ритуальных услуг.

В заключении представленный отчет содержит выводы о том, что к факторам, способствовавшим ограничению конкуренции на рассматриваемом рынке, относится административный барьер, возникший в результате принятия администрацией Постановления от 20.02.2016 № 103 и оказывающий негативное влияние на состояние конкуренции на указанном рынке путем ограничения и недопущения конкуренции. В то же время какого-либо описания фактических обстоятельств, влияющих на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа и их оценки в представленном документе не дано. Приведенный вывод о наличии административного барьера для существования рынка ритуальных услуг является голословным, документально не подтвержденным и не обоснованным фактическими обстоятельствами.

Субъекты предпринимательской деятельности в области похоронного дела не лишены возможности оказывать услуги на рассматриваемом рынке, что косвенно подтверждается представленными МКУ «УДИБ» сведениями о количестве захоронений, выполненных на общественных кладбищах города Красноярска субъектами предпринимательской деятельности в данной области рынка в 2016 году, а также в предшествующие календарные периоды. Представленные сведения ни Красноярским УФАС России, ни привлеченными к участию в деле третьими лицами, не опровергнуты.

Принятие администрацией Постановления от 20.02.2016 № 103 вопреки доводам антимонопольного органа не повлекло устранения субъектов предпринимательской деятельности с рынка оказания ритуальных услуг, поскольку не содержит какого-либо запрета на оказание возмездных услуг данного вида каким либо субъектам (как МУП, так и хозяйственными обществами или индивидуальными предпринимателями). Отсутствие возможности предварительной копки не свидетельствует об ограничении услуг, подготовка мест захоронения может быть осуществлена субъектами рассматриваемого рынка после выделения мест захоронения в общем порядке и положениями рассматриваемого муниципального правового акта ограничена не была.

Поскольку при принятии рассматриваемого решения антимонопольным органом не представлено доказательств,  подтверждающих возникновение угрозы ограничения, устранения либо недопущения конкуренции на рынке ритуальных услуг вследствие принятия администрацией Постановления от 20.02.2016 № 103, следовательно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что материалами дела нарушение администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ не подтверждено, в связи с чем, удовлетворил требования заявителя в соответствующей части.

Согласно пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации; при этом действуют они самостоятельно.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012             № 630-О «По запросу администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» содержаться важные положения о пределах вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности органа местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что у государства имеется обязанность по поддержке конкуренции и пресечению монополистической деятельности, исполняя которую оно не должно отступать от требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципов осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 72; статья 73; статья 77, часть 1), отправления правосудия только судом (статья 118, часть 1).

Правовое регулирование государственного контроля (надзора) как государственно-властного института осуществляется федеральным законодателем в порядке реализации положений Конституции Российской Федерации, относящих к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (статья 71, пункт «г»), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1).

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора).

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона                «О защите конкуренции» следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления.

В настоящем случае в федеральном законодательстве, законодательстве субъекта Российской Федерации - Красноярского края и актах местного самоуправления города Красноярска, правила регламентирующие  порядок  отвода секторов кладбищ для резервной копки могил хозяйствующими субъектами, предоставления благоустроенных мест в виде бетонных ячеек отсутствуют.

Вопрос о достаточности и качестве правового регулирования органа местного самоуправления, как часть более общего вопроса об успешности самостоятельной деятельности органов местного самоуправления может повергаться оценке антимонопольными органами только в связи с конкретным выявленным ими нарушением - то есть контролю со стороны антимонопольных органов подлежит только законность совершенных действий органов местного самоуправления; но невозможно поручение со стороны органа федеральной власти, которым является Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации органов местного самоуправления, которые не входят в государственную власть, как им надлежит действовать вообще при реализации какой либо части их полномочий. Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена политическая (конституционная) ответственность органов местного самоуправления перед населением за успешность их деятельности.

Таким образом, на основании вышеизложенного  предписание  антимонопольного органа в части обязания администрации города Красноярска отменить постановление             от 20.02.2016 № 103 и разработать правила, регламентирующие порядок отвода секторов кладбищ для резервной копки могил хозяйствующими субъектами, предоставлениям благоустроенных мест в виде бетонных ячеек, является незаконным и подлежит отмене.

Кроме того, оспариваемым решением нарушившими положения пункта 2 части 1              и абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ признаны также Департамент городского хозяйства администрации города Красноярска и МКУ «УДИБ».

Как следует из текста оспариваемого решения и материалов дела, Департамент городского хозяйства администрации города Красноярска письмом от 07.07.2016                      № 02/2490-дгх поручил МКУ «УДИБ» отозвать ранее выданные согласования о выделении участков на территории общественных кладбищ города Красноярска. На основании данного поручения, МКУ «УДИБ» субъектам похоронного дела были разосланы уведомления соответствующего содержания. 

Действие нормативно – правового акта во времени – это время, в течение которого нормативный правовой акт способен оказывать регулятивное воздействие, т.е. порождать определенные юридические последствия. Это обязательность требований (предписаний) нормативно-правового акта (его исполнения) в течение определенного времени на определенной территории и в отношении определенного круга лиц и организаций. Действие нормативного правового акта во времени охватывает комплекс правил, определяющих: момент вступления акта в законную силу; момент прекращения его действия; условия применения установленных нормативным актом правовых норм к отношениям, возникающим до его вступления в законную силу («обратная сила закона»); возможность применения некоторых положений нормативно-правового акта после утраты им юридической силы («переживание закона»).

Нормативно – правовой акт прекращает свое действие по истечении срока, на который он был принят, в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действующий, на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта.

При этом в силу положений статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. При этом, по отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. 

Как правомерно установлено судом первой инстанции, текст принятого администрацией города Красноярска Постановления № 103 не содержит каких-либо оговорок о распространении его действия на отношения, возникшие до введения данного муниципального акта в действие. Постановлением от 20.02.2016 № 103 также не было предусмотрено какого–либо изменения порядка действий МКУ «УДИБ» при предоставлении под погребение участков, в отношении которых на основании ранее выданных согласно пунктов 1.10 и п. 2.6 Правил (до отмены соответствующей нормы) разрешений субъектами предпринимательской деятельности были выполнены работы по резервной копке могил и обустройству бетонных ячеек. 

Таким образом, у Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска и МКУ «УДИБ» отсутствовали снования для отзыва ранее выданных разрешений на осуществление субъектами предпринимательской деятельности резервной копки либо устройства бетонных ячеек. 

При этом выводы о нарушении указанными действиями Департамента и МКУ «УДИБ» по отзыву ранее выданных разрешений положений статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ не мотивированы. 

Аналитический отчет об анализе рынка ритуальных услуг описания каких – либо обстоятельств, свидетельствующих о влиянии данных действий Департамента и                   МКУ «УДИБ» на конкуренцию, а равно обоснования наличия такого влияния, не содержит; иные доказательства и доводы о том, каким именно образом противоречащее законодательству уведомление об отзыве ранее выданных согласований, могло повлиять на конкуренцию, не приведено.

Кроме того, из содержания поручения Департамента и уведомлений МКУ «УДИБ» следует, что не подлежат предоставлению участки для резервной копки, при этом не предусмотрено препятствие для предоставления участков, в том числе, по заявлению похоронных агентов, для оказания услуг по захоронению конкретному потребителю при предоставлении заявления и документов. Какого-либо обоснования влияния на конкуренцию отсутствия самой возможности проведения предварительных работ, как уже указывалось ранее, антимонопольным органом в материалы не представлено.

Доводы антимонопольного органа о том, что ООО «Ритуал Сервис» был лишен права реализовать свои услуги в связи с направленным в его адрес уведомлением МКУ «УДИБ» об отзыве ранее данного согласования об определении секторов для резервной копки могил, не относятся к предмету рассмотрения данного дела, поскольку в решении УФАС по Красноярскому краю по делу № 101-15-16 о нарушении антимонопольного законодательства от 27.01.2017 МКУ «УДИБ» не было дано каких-либо предписаний в связи с признанием его нарушившим пункта 2 части 1 и абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Вышеуказанное решение содержало предписание к администрации города об отмене постановления администрации города от 20.02.2016 № 103 и о разработке правил, регламентирующих порядок отвода секторов кладбищ для резервной копки могил хозяйствующими субъектами, предоставления благоустроенных мест в виде бетонных ячеек.

Между тем антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у Красноярского УФАС России правовых оснований для признания Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска и Муниципального казенного учреждения г.Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства нарушившими положения пункта 2 части 1 и абзаца1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Суд первой инстанции отказал в  признании незаконным пункта 3 решения от 27.01.2017 по делу № 101-15-16, в соответствии с которым антимонопольный орган решил передать в необходимом объеме копии материалов дела уполномоченному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении в отношении виновных лиц администрации г. Красноярска, Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска, муниципального казенного учреждения г.Красноярска «Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства» дел об административных правонарушениях по статье 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку суд не вправе указывать должностным лицам органа исполнительной власти на то, что им делать, кроме случаев определения восстановительных мер в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации или принятия мер обеспечения в порядке главы 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лицами, участвующими в деле, в данной части решение  не оспорено, в связи с чем на основании части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у апелляционного суда отсутствуют основания для иных выводов.

Таким образом, в соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пункты 1 и 2 оспариваемого решения антимонопольного органа подлежат признанию недействительными как несоответствующие закону и нарушающие права заявителя, в признании пункта 3 решения недействительным – отказать.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение Арбитражного суда Красноярского края  от «26» июля 2017 года по делу № А33-7288/2017 подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю освобождено от уплаты государственной пошлины. Следовательно, расходы по оплате государственной пошлины при рассмотрении апелляционной жалобы не понесены и не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «26» июля 2017 года по делу № А33-7288/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи:

Н.А. Морозова

 

Е.В. Севастьянова