ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-2995/2018

город Ростов-на-Дону

04 апреля 2019 года

15АП-3803/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 апреля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Илюшина Р.Р.

судей Н.В. Нарышкиной, Т.Р. Фахретдинова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

при участии:

от истца: представитель ФИО2 по доверенности от 18.01.2019;

от ответчика: представитель ФИО3 по доверенности от 27.10.2017;

от третьих лиц: от Департамента архитектуры и градостроительства 

г. Ростова-на-Дону: представитель ФИО4 по доверенности от 28.12.2018, от Администрации города Ростова-на-Дону: представитель ФИО5 по доверенности от 13.11.2018;

от остальных третьих лиц: представители не явились, извещены,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 28.05.2018 по делу № А53-2995/2018 (судья Димитриев М.А.)

по иску Департамента имущественно - земельных отношений города Ростова-

на-Дону

к  индивидуальному предпринимателю ФИО6

при участии третьих лиц:  Департамента архитектуры и градостроительства 

г. Ростова-на-Дону, муниципального казенного учреждения "Управление благоустройства Октябрьского района города Ростова-на-Дону", Администрации города Ростова-на-Дону,

о расторжении договора аренды, о признании объекта самовольно возведенным, о сносе, 

УСТАНОВИЛ:

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее – истец, департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с иском индивидуальному предпринимателю ФИО6 (далее – ответчик, предприниматель) о расторжении договора аренды №34958 от 08.10.2013 земельного участка с кадастровым номером 61:44:0082020:13 площадью 778 м2, расположенного по адресу 

<

...>; о признании строения, расположенного на земельном участке, самовольной постройкой и обязании ответчика снести самовольно возведённое строение по указанному адресу.

В процессе рассмотрения дела, истцом требования уточнены. С учетом принятых судом к рассмотрению уточнений, истец просил суд расторгнуть договор аренды земельного участка № 34958 от 08.10.2013; обязать ответчика осуществить снос самовольно возведенного строения, расположенного на земельном участке с кадастровым номером: 61:44:0082020:13, площадью 778 кв.м., по адресу: 

<

...>.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: муниципальное казенное учреждение «Управление благоустройства Октябрьского района города Ростова-на-Дону», Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, Администрация города Ростова-на-Дону.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 28.05.2018 в удовлетворении иска отказано. Решение мотивировано тем, что основания для расторжения договора аренды земельного участка отсутствуют. Арендованный земельный участок используется в соответствии с договором аренды и основным видом разрешенного использования. Тот факт, что на арендованном земельном участке возводится кафе, не нарушает основной вид разрешенного использования земельного участка, поскольку кафе относится по своему функциональному назначению к предприятиям общественного питания. Заключенный между сторонами договор не исключал возможности сноса и возведения на арендованном земельном участке зданий и сооружений в целях их эксплуатации как предприятий общественного питания. Арендатор земельного участка, арендованного в целях эксплуатации того или иного объекта недвижимости в силу действующего правового регулирования не лишен права на реконструкцию, снос и строительство на арендованном земельном участке объектов недвижимости, если последующая эксплуатация возведенных объектов недвижимости не будет нарушать вид разрешенного использования земельного участка. На строительство спорного объекта недвижимости получено разрешение Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону. Доказательства нарушения градостроительных норм и правил, технических регламентов при возведении строения истцом не представлены.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просил решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении иска. В обоснование апелляционной жалобы указывает следующее. Земельный участок с кадастровым номером по ул. Стадионной, 52, предоставлялся в целях эксплуатации существующего подземного строения литер «А» с кадастровым номером 61:44:0082020:10, не имеющего наземных этажей, а не для строительства. Таким образом, возводимое здание является самовольной постройкой. Выдача органами местного самоуправления разрешения на строительство объекта на земельном участке, на котором невозможно его возведение, не устраняет установленный законами, градостроительными и строительными нормами и правилами запрет на такое строительство. 

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2018 решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.05.2018 отменено, исковые требования департамента удовлетворены. Суд апелляционной инстанции постановил расторгнуть заключённый между департаментом и  предпринимателем договор аренды от 08.10.2013 №34958 земельного участка с кадастровым номером 61:44:0082020:13, обязал предпринимателя осуществить за свой счёт снос самовольно возведенного строения – кафе на 96 посадочных мест по адресу: ул. Стадионная, 52 (Комсомольский парк), расположенного на земельном участке. 

В качестве основания вынесенного постановления апелляционный суд указал следующее. Земельный участок, на котором возведён спорный объект капитального строительства, не предоставлен ответчику в установленном порядке для целей строительства. Имеющиеся у предпринимателя права на земельный участок не позволяют ему возводить на нём новый объект недвижимости. Кроме того, предприниматель не согласовал размещение спорного объекта на земельном участке с его собственником. Суд апелляционной инстанции указал, что спорный земельный участок, на котором осуществляется строительство объекта, частично расположен на территории сквера Комсомольский. В соответствии с Правилами землепользования и застройки города, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0082020:13 находится в зоне общественных парков организованного отдыха (Р-1). Данная территориальная зона предназначена для организации мест отдыха населения, то есть является территорией, которой пользуется неограниченный круг лиц. Следовательно, строительство объекта нарушает публичные интересы, препятствуя свободному доступу неопределённого круга лиц на территорию общего пользования.

Отнесение земельного участка с кадастровым номером 61:44:0082020:13 к землям общего пользования, по мнению суда апелляционной инстанции, было установлено в деле № А53-8088/2012. Так, из постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2013 по указанному делу видно, что изначально принадлежащий ФИО6 объект (кафе с летней площадкой) приобретён её правопредшественником – индивидуальным предпринимателем ФИО7 на основании договора купли-продажи от 26.11.2010 у открытого акционерного общества «Комбинат благоустройства» Октябрьского района и представляет собой подземный этаж (подвал) 1956 года постройки, не имеющий надземных этажей. Строение на момент передачи объекта по договору 2010 года использовалось как кафе. 

Апелляционный суд в деле А53-8088/2012 установил, что земельный участок частично расположен на территории общего пользования – сквера «Комсомольский», а именно: в центре участка, занятого сквером «Комсомольский» между улицами Ивановского и Стадионная. Согласно выводам апелляционного суда по делу № А53-8088/2012, принадлежащий предпринимателю объект недвижимости изначально располагался под территорией общего пользования. 

Указанные выше обстоятельства, которые суд апелляционной инстанции посчитал преюдициально установленными, послужили основанием для вывода о незаконности разрешения на строительство спорного объекта, как выданного с нарушением градостроительных норм, без учёта воли собственника земельного участка. 

Не согласившись с принятым по делу актом суда апелляционной инстанции, ответчик обратился в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой. Постановлением Арбитражного суда кассационной инстанции от 22.02.2019 апелляционное постановление было отменено, дело возвращено на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Отменяя судебный акт, суд кассационной инстанции указал следующее.

Суд апелляционной инстанции, приняв в качестве преюдициально установленных обстоятельства, отражённые в судебных актах по делу № А53-8088/2012, не учёл, что действие в отношении земельного участка режима территории общего пользования является правовым выводом, но не обстоятельством. 

С учётом принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов в пределах рекреационной зоны в силу объективных причин могут быть сформированы земельные участки, режим использования которых не соответствует режиму территории общего пользования. Наличие законно возведённого в 1956 году здания, исключительное право его собственника на земельный участок, необходимый для размещения и эксплуатации этого объекта, исключают возможность обеспечения общего доступа на такой участок, свободного без каких-либо разрешений нахождения на нём граждан, использования ими имеющихся на этом участке природных объектов. Данное обстоятельство могло послужить основанием установления разрешённого использования земельного участка, не соответствующего режиму территории общего пользования. 

Обжалуемое постановление не содержит правового обоснования неприменения муниципальных нормативных правовых актов (генерального плана поселения, правил землепользования и застройки) в части, касающейся разрешённого использования земельного участка под предприятиями общественного питания, в том числе летними площадками для кафе.

Судом апелляционной инстанции не дана оценка договору аренды, на предмет его соответствия действовавшему в момент его заключения законодательству, наличия у него признаков ничтожной сделки с учётом содержания статьи 168 Гражданского кодекса в применимой редакции и приведённых в пунктах 74, 75 постановления Пленума Верховного суда РФ №25 разъяснений.

Обжалуемый судебный акт суда апелляционной инстанции не отражает результаты оценки действий департамента по заключению дополнительного соглашения от 26.12.2017 № 2 к договору аренды, представлению для этого отчёта об определении рыночной стоимости права аренды от 23.06.2017 №095-17-Р, протокола от 30.06.2017 №20 заседания городской комиссии по согласованию результатов оценки и ссылке на разрешение от 30.03.2017 № 61-310-902001/2017 на строительство на земельном участке здания кафе. Такая оценка необходима для установления наличия (отсутствия) в названных действиях признаков недобросовестного поведения, в том числе перечисленных в пункте 5 статьи 166 Гражданского кодекса.

Суд апелляционной инстанции не обосновал возможность и процедуру предоставления земельного участка в аренду для строительства с соблюдением публичных процедур в условиях нахождения такого участка в аренде у предпринимателя в целях обеспечения его исключительного права на участок, необходимый для размещения и эксплуатации принадлежащего ему нежилого здания 1956 года постройки.

В судебном заседании апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя третьего лица - МКУ "Управление благоустройства Октябрьского района города Ростова-на-Дону".

Представитель истца поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить.

Представитель ответчика против доводов апелляционной жалобы возражал, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу истца – без удовлетворения.

Представитель Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону поддержал доводы отзыва, полагает решение суда законным.

Представитель Администрации города Ростова-на-Дону поддержал доводы Департамента имущественно - земельных отношений города Ростова-на-Дону.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей сторон и третьих лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 26.11.2010 между Открытым акционерным обществом «Комбинат благоустройства» Октябрьского района и ФИО8 заключён договор купли продажи строения, площадью 197,9 кв.м., литер А, расположенное по адресу 

<

...>.

20.10.2011 года земельный участок с кадастровым номером 61:44:0082020:13 поставлен на кадастровый учёт, согласно кадастровому паспорту земельного участка от 23.04.2013 №61/001/13-242066.

24.11.2011 ФИО8 обратился в департамент с заявлением о приобретении в собственность земельного участка площадью 778 кв.м. с кадастровым номером 61:44:0082020:13, расположенного по адресу: 

<

...>.

Распоряжением от 23.12.2011 № 2653 департамент отказал в предоставлении в собственность земельного участка, сославшись на то, что часть испрашиваемого земельного участка относится к землям общего пользования.

24.02.2012 ФИО8 обратился с заявлением в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением об оспаривании данного решения. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 22.08.2012 заявленные требования удовлетворены. Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2013, решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.08.2012 отменено. Суд отказал в удовлетворении требования предпринимателя в полном объёме, сославшись на то, что часть спорного участка относится к землям общего пользования.

18.04.2013 объект недвижимости, расположенный на спорном земельном участке, был продан гр. ФИО9 (правопредшественник ИП ФИО6).

Земельный участок с кадастровым номером 61:44:0082020:13 предоставлен в аренду гр. ФИО9 сроком на 49 лет Распоряжением ДИЗО г. Ростова-на-Дону от 02.08.2013 №1657. 08.10.2013 между ФИО9 и департаментом заключён договор аренды №34958 спорного земельного участка.

Согласно пунктам 1.1 и 1.2 договора, предметом аренды является земельный участок с кадастровым номером 61:44:0082020:13 площадью 778 кв.м. по адресу: 

<

...>. Земельный участок занят предприятием общественного питания, в том числе летними площадками для кафе. Дополнительным соглашением от 31.12.2013 №1 арендатор ФИО9 заменен на ФИО6 Установлен механизм расчета арендной платы. Обременение в виде аренды зарегистрировано в ЕГРН на срок с 04.03.2014 по 02.08.2062 в пользу ответчика.

ФИО6 Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону выдано разрешение № 61-310-902001/2017 от 30 марта 2017 года на строительство кафе на 96 посадочных мест по адресу: 

<

...> (с учетом продления) до 30 декабря 2018 года.

26.12.2017 между департаментом и предпринимателем подписано дополнительное соглашение № 2 к договору аренды земельного участка № 34958 от 08 октября 2013 года, согласно которому с учетом проведения строительных работ на земельном участке изменен размер арендной платы за данный участок.

Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного Кодекса РФ, земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

 В соответствии с пунктом 3 статьи 3 ЗК РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Таким образом, законодательство устанавливает приоритет норм Земельного кодекса в регулировании земельных отношений, а нормы Гражданского кодекса могут применяться к регулированию земельных отношений комплементарно. Данное обстоятельство подтверждается положениями, содержащимися в  статье 264 ГК РФ, согласно которым лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

В данном случае необходимо руководствоваться специальными номами, которые установлены Земельным кодексом РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 40 ЗК РФ, собственник земельного участка имеет право:

1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;

4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 41 ЗК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьёй 40 настоящего Кодекса, за исключением прав, установленных подпунктом 2 пункта 2 указанной статьи.

Таким образом, Земельным кодексом РФ предусмотрено право арендатора земельного участка возводить на нём объекты капитального строительства в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

 Указанные нормы в их системной взаимосвязи с положениями, установленными ст.ст. 36, 37, 41, 42 Градостроительного кодекса РФ позволяют сделать вывод о том, что предприниматель имел право возвести на спорном земельном участке объект капитального строительства, соответствующий его целевому назначению и разрешённому использованию при условии соблюдения обязательных требований и получения предусмотренных законом разрешений.

Кроме того, возможность размещения объектов капитального строительства на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону, расположенных в границах муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» и предоставленных в аренду собственникам существующих объектов недвижимости прямо предусмотрены пунктом 18 приложения №1 к Постановлению Администрации города Ростова-на-Дону от 09.07.2015 №576.

Апелляционной коллегией не может быть принят во внимание довод департамента о нецелевом характере использования земельного участка.

Вид разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0082020:13 площадью 778 м2, принадлежащего предпринимателю на праве аренды установлен следующими документами:

- кадастровым паспортом земельного участка от 23.04.2013 года №61/001/13-242066,

- градостроительным планом земельного участка от 13.01.2015 года №RU6131000-0120151651300005,

- договором аренды земельного участка №34958 от 08.10.2013 года в редакции дополнительного соглашения №2 от 26.12.2017,

Согласно указанным документам, вид разрешённого использования земельного участка определён как «предприятия общественного питания, в т.ч. летние площадки для кафе», «для размещения объектов общественного питания».

Как следует из представленного в материалы дела разрешения на строительство №61-310-902001-2017 от 30 марта 2017 года, выданного Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0082020:13 площадью 778 м2 предусмотрено строительство кафе на 96 посадочных мест.

В то же время департаментом не представлено доказательств, подтверждающих, что на указанном земельном участке предпринимателем осуществляется строительство какого-либо иного объекта, нежели указано в разрешении на строительство, разрешённое использование которого не соответствует установленному для данного участка.

 В соответствии с частью 2 статьи 7 Земельного Кодекса РФ, земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

При этом следует исходить из того, что само по себе строительство объекта капитального строительства является лишь процессом размещения того или иного объекта на земельном участке и не составляет отдельного вида разрешённого использования земельного участка. Вид разрешённого использования земельного участка определяет назначение объекта капитального строительства после его возведения и возможность его эксплуатации после завершения строительства.

Установление того или иного вида разрешённого использования земельного участка наделяет его владельца как правом размещения так и правом дальнейшего использования объектов капитального строительства исходя из их функционального назначения.

Виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В качестве обоснования заявленного требования департамент указал, что спорный земельный участок, на котором осуществляется строительство объекта, частично расположен на территории парка Комсомольский. Следовательно, строительство объекта нарушает публичные интересы, препятствуя неопределённому кругу лиц свободно пользоваться территорией общего пользования.

Согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, градостроительная деятельность представляет собой деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий

Согласно сведениям Информационной системы градостроительной деятельности от 25.09.2018 №59-34-2/29081, Генеральным планом города Ростова-на-Дону (утверждён решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.2007 №251 в редакции от 14.08.2018) спорный земельный участок отнесён к функциональной зоне Рекреационного назначения (существующей).

Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в редакции, действовавшей в момент заключения договора аренды и выдачи разрешения на строительтство, для целей регулирования застройки в пределах функциональной зоны рекреационного назначения были установлены следующие территориальные зоны (ст. 24):

Зоны рекреационного назначения:

Р - зона общественных парков отдыха,

Р-1 - зона общественных парков организованного отдыха,

Р-2 - зона специализированных парков,

Р-3 - зона скверов, бульваров и площадей,

Р-4 - зона городских пляжей,

Р-5 - зона лесов,

Р-6 - зона рекреационного строительства,

Р-7 - зона природных ландшафтов,

Р-8 - зона отдыха смешанного типа,

Как видно из указанного выше перечня, устанавливаемая в Генеральном плане функциональная зона является, по сути, родовым понятием, которое впоследствии раскрывается и конкретизируется в Правилах землепользования и застройки посредством установления территориальных зон. Действующие на территории города документы территориального планирования и градостроительного зонирования допускают возможность существования различных видов рекреационных зон.

Согласно статье 26 Градостроительного Кодекса РФ, реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путём подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Частью 11 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Из этого можно сделать вывод об отсутствии противоречий между Правилами землепользования и застройки и Генеральным планом города Ростова-на-Дону в отношении рассматриваемой территории, в границах которой расположен спорный земельный участок.

Генеральным планом города Ростова-на-Дону не предусмотрено размещение в границах спорного земельного участка объектов местного значения, улично-дорожной сети. Также генеральный план не содержит запрета или каких-либо ограничений на строительство объектов капитального строительства в границах спорного участка. 

Территориальная зона Р-1 - зона общественных парков организованного отдыха в соответствии с правилами землепользования и застройки в применимой редакции предусматривала возможность строительства объектов капитального строительства, обеспечивающих организацию отдыха граждан (рекреации), к числу которых относятся также объекты общественного питания.

Исходя из определения понятия градостроительного регламента, приведённого в пункте 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, и положений, закреплённых в статье 30 того же Кодекса, разрешённое использование земельных участков, расположенных на них объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаются в процессе осуществления градостроительного зонирования и закрепляются в Правилах землепользования и застройки.

Так, частью 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ установлено, что в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и являются обязательными для всех субъектов градостроительной деятельности, в том числе - органов местного самоуправления, осуществляющих отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности и в области земельных отношений.

Согласно сведениям, содержащимся в градостроительном плане земельного участка от 13.01.2015 года №RU6131000-0120151651300005, выданном Департаментом архитектуры, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0082020:13 расположен в территориальной зоне общественных парков организованного отдыха (Р-1/5/02). Градостроительный регламент земельного участка установлен в составе Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утверждённых решением Ростовской-на-Дону городской думы от 26.04.2011 №87 (в редакции от 24.12.2013 с изменениями от 21.10.2014).

Градостроительный регламент указанной территориальной зоны, установленный Правилами землепользований и застройки, предусматривал в качестве основных видов использования возможность строительства объектов капитального строительства, предназначенных для организации отдыха граждан, в том числе: павильонов компьютерных игр и аттракционов, павильонов для игры в боулинг, танцевальных залов, клубов, универсальных зрительных залов, а также предприятий общественного питания.

Таким образом, утверждённая в установленном порядке градостроительная документация прямо предусматривает возможность строительства объектов капитального строительства на земельных участках, расположенных в зоне общественных парков.

Вывод о невозможности предоставления земельного участка для строительства объектов капитального строительства в границах территорий, относящихся к землям общего пользования, не учитывает содержания ограничений, установленных утверждённой градостроительной документацией (Генеральным планом) для конкретной территории.  Такой вывод, относящийся к конкретной территории и установленным в отношении неё ограничениям, не может быть в равной мере распространён на все земельные участки, расположенные в границах земель рекреационного назначения.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения о Департаменте архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, утверждённого Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 №138, Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону является отраслевым (функциональным) органом Администрации города Ростова-на-Дону, осуществляющим функции по реализации полномочий в области градостроительства и регулирования архитектурной деятельности на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону», относящихся к компетенции Администрации города Ростова-на-Дону.

Пунктом 2.1. Положения к основным задачам Департамента архитектуры отнесено регулирование градостроительной деятельности на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» в пределах, установленных законодательством;

В соответствии с пунктом 2.3. Положения на Департамент архитектуры возложены следующие функции:

- осуществляет подготовку, утверждение, регистрацию и выдачу градостроительных планов земельных участков;

- осуществляет подготовку, регистрацию и выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, расположенных на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону»;

- осуществляет создание и ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону».

Согласно информации, представленной Департаментом архитектуры на основании запросов предпринимателя, Генеральным планом города Ростова-на-Дону не установлены какие-либо запреты или ограничения на строительство объекта капитального строительства в отношении предоставленного предпринимателю земельного участка. Строительство спорного объекта на момент выдачи разрешения на строительство соответствовало градостроительному регламенту территориальной зоны, установленной Правилами землепользования и застройки города. А его параметры, предусмотренные проектной документацией, соответствовали обязательным требованиям, установленным местными нормативами градостроительного проектирования, ПЗЗ, техническим регламентам, строительным нормам и правилам.

Иных доказательств, опровергающих довод ответчика об отсутствии запретов или ограничений возможности формирования спорного земельного участка с указанным назначением, его предоставление ответчику в долгосрочную аренду, а также размещение на нём объекта капитального строительства, предусмотренного градостроительным регламентом, в материалы дела не представлено.

Департамент, заключая договор аренды спорного земельного участка в октябре 2013 года, и передавая его в индивидуальное пользование собственнику расположенного на нём имущественного комплекса для целей осуществления коммерческой деятельности, фактически определил правовую судьбу земельного участка, как не относящегося к территории общего пользования.

Впоследствии департамент неоднократно своими действиями подтверждал законность заключённого договора, а именно:

- принимал от арендатора арендную плату за пользование земельным участком;

- после перехода права собственности на недвижимое и движимое имущество, расположенное в границах участка, заключил с новым собственником дополнительное соглашение к договору.

Действия департамента свидетельствуют о том, что земельный участок в существующих границах сформирован, поставлен на кадастровый учёт и предоставлен в долгосрочную аренду именно как участок, необходимый и достаточный для использования расположенной на нём недвижимости. Спорный участок следует судьбе недвижимого имущества, для размещения которого он был предоставлен.

Данное обстоятельство, как указал суд кассационной инстанции, исключает возможность пользования земельным участком или какой-нибудь его частью неограниченным кругом лиц.

Один и тот же земельный участок не может одновременно использоваться собственником расположенного на нём объекта недвижимости (имущественного комплекса) и неограниченным кругом лиц в качестве территории общего пользования.

Согласно части 1 ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, если иное не установлено настоящей статьёй или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. 

Исключительный характер права на приобретение земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приобретение в собственность или в аренду земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (пункт 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства». 

Правовая норма, определяющая исключительный характер права на приобретение земельного участка собственником расположенного на нём объекта недвижимости, основана на закреплённом в земельном и гражданском законодательстве принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса). По смыслу статьи 552 Гражданского кодекса, статьи 35 Земельного кодекса, при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, к покупателю этой недвижимости с момента государственной регистрации перехода права собственности на нее переходит то право на земельный участок, которое принадлежало продавцу недвижимости.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2013 по делу № А53-8088/2012, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа 21.03.2013, индивидуальному предпринимателю ФИО8 отказано в признании незаконным выраженного в распоряжении департамента от 23.12.2011 № 2653 решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность ввиду его относимости к зоне общественных парков организованного отдыха и территории общего пользования. Судебными актами было установлено, что расположенное на земельном участке нежилое здание кафе площадью 197,9 кв. м (литера А) 1956 года постройки представляет собой подвальное помещение под территорией общего пользования. На участке также расположено наземное кафе из легковозводимых конструкций.

При вынесении Постановления от 14.12.2018 суд апелляционной инстанции сослался на указанный судебный акт, как имеющий преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора и создающий безусловные основания для выводов о правомерности требований истца. Однако данная позиция основана как на неверном толковании категории преюдициальности, так и на фактической подмене действительной правовой природы отношений сторон в рамах настоящего спора о признании объекта недвижимости самовольной постройкой.

В соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказываются вновь при рассмотрении судом другого дела, в котором участвуют те же лица, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда. Данная норма освобождает от доказывания фактических обстоятельств дела, но не исключает их различной правовой оценки, которая зависит от характера конкретного спора.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда РФ, содержащимся в в Постановлении от 21.12.2011 № 30-П, установленные судом в рамках его предмета рассмотрения по делу факты в их правовой сущности могут иметь иное значение в качестве элемента предмета доказывания по другому делу. Факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу. 

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.06.2004 № 2045/04, от 03.04.2007 № 13988/06, Определении Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2018 г. № 307-АД18-976 и Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2014 №2528-О, сформулирован правовой подход, согласно которому освобождение от повторного доказывания преюдициально установленных фактических обстоятельств спора не исключает их различной правовой оценки, зависящей от характера конкретного спора. Преюдициальными являются установленные по ранее рассмотренному делу обстоятельства, но не выводы о правовой квалификации правоотношений и толковании правовых норм.

Однако именно это обстоятельство послужило основанием впоследствии для заключения с собственником данного имущественного комплекса договора аренды земельного участка, что прямо вытекает из предмета договора аренды.

Согласно правовой позиции, закреплённой в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №10, Пленума ВАС РФ №22 от 29.04.2010, обстоятельства, установленные при рассмотрении дела по иску о праве на имущество, не имеют обязательного характера для лиц, не участвовавших в деле. Такие лица могут обратиться в суд с самостоятельным иском о праве на это имущество. В то же время при рассмотрении названного иска суд учитывает обстоятельства ранее рассмотренного дела о праве на спорное имущество, независимо от того, установлены ли они судебным актом суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Если суд придет к иным выводам, нежели содержащиеся в судебном акте по ранее рассмотренному делу, он должен указать соответствующие мотивы.

Таким образом, постановление апелляционного суда по делу № А53-8088/2012 было вынесено при иных фактических обстоятельствах, в отсутствие оформленных прав на земельный участок. Правовые выводы, сделанные судом в отношении земельного участка, как относящегося к территории общего пользования, не могут быть приняты в настоящее время в качестве преюдициальных.

Как следует из материалов дела, спорный земельный участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Исходя из положений Федерального закона от 25.10.2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.

Сложившийся порядок взаимодействия между органами местного самоуправления, осуществляющими полномочия в сфере земельных и градостроительных отношений, предполагает следующий механизм принятия решения о разрешении строительства объекта капитального строительства на земельном участке, принадлежащем застройщику на праве аренды.

Департамент архитектуры и градостроительства осуществляет полномочия по подготовке, утверждению и выдаче застройщику градостроительного плана земельного участка, в котором указываются параметры, определённые в части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ, в том числе с учётом ограничений, установленных договором аренды земельного участка.

На основе указанных параметров застройщик осуществляет подготовку и согласование проектной документации для строительства объекта капитального строительства и представляет её в Департамент архитектуры и градостроительства.

Департамент архитектуры в пределах своей компетенции производит проверку представленной проектной документации на соответствие требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории,  а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Далее, в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ Департамент архитектуры выдаёт разрешение на строительство, которое даёт застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства.

Исходя из содержания части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, проверка допустимости размещения объекта капитального строительства на земельном участке, в том числе, исходя из его разрешённого использования, установленного договором аренды, осуществляется именно тем органом, в полномочия которого входит выдача разрешения на строительство. Таким органом на территории города Ростова-на-Дону является Департамент архитектуры и градостроительства.

В данном случае ДИЗО, хотя и выполняет функции арендодателя земельного участка от имени муниципального образования, однако не наделен полномочиями по проверке проектной документации объекта капитального строительства на соответствие утверждённой градостроительной документации и не имеет в своей структуре специалистов, которые дублировали бы полномочия Департамента архитектуры.

По этой причине согласование с ДИЗО как с арендодателем земельного участка размещения конкретного объекта капитального строительства возможно исключительно после проверки его соответствия обязательным требованиям органом, уполномоченным в сфере осуществления градостроительной деятельности. 

После выдачи разрешения на строительство на земельном участке, принадлежащем застройщику на праве аренды, Департамент архитектуры самостоятельно информирует об этом ДИЗО с целью получения необходимого согласования. Такое согласование производится департаментом (арендодателем) не произвольно, а в рамках установленной административной процедуры.

Так, после получения информации от Департамента архитектуры ДИЗО в порядке, установленном приложением №1 к Постановлению Администрации города Ростова-на-Дону от 09.07.2015 №576 «О расчёте арендной платы и ставках арендной платы по видам использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону, расположенных в границах муниципального образования «Город Ростов-на-Дону», и признании утратившими силу некоторых правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону» подготавливает и направляет застройщику – арендатору дополнительное соглашение к договору аренды. Дополнительное соглашение предусматривает изменение на период строительства механизма расчёта арендной платы, исходя из рыночной стоимости права аренды таких земельных участков.

10.07.2017 года департаментом в адрес предпринимателя было направлено письмо №59-30-14656/14, в соответствии с которым ДИЗО проинформировало ИП ФИО6 о необходимости внесения изменений в действующий договор аренды №34958 от 08.10.2013 в части порядка определения размера арендной платы за пользование земельным участком с кадастровым номером 61:44:0082020:13. В качестве основания для изменения порядка исчисления арендной платы и установления его размера в размере рыночной арендной платы, определённой в соответствии с законодательством об оценочной деятельности ДИЗО в письме был указан факт выдачи Департаментом архитектуры и градостроительства разрешения на строительство спорного объекта. К письму департамента был приложен проект дополнительного соглашения №2 к договору аренды №34958 от 08.10.2013 года.

Подписанное между предпринимателем и департаментом дополнительное соглашение, определяющее переход на период строительства спорного объекта на иной (рыночный) механизм расчёта арендной платы, было обоснованно положено в основу вынесенного судом первой инстанции решения об отказе в удовлетворении иска.

Основанием для заключения дополнительного соглашения является не факт выявления департаментом строительства объекта (как утверждал неоднократно представитель истца), а полученная от Департамента архитектуры информация о выдаче в установленном законом порядке разрешения на строительство. Данное обстоятельство прямо вытекает из текста сопроводительного письма, с которым ДИЗО направило в адрес застройщика проект дополнительного соглашения (письмо от 10.07.2017 года №59-30-14656/14).

Пунктом 18 приложения №1 к Постановлению Администрации города №576 установлено, что в случае если на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону, предоставленных в аренду для эксплуатации объектов недвижимого имущества, осуществляется строительство, в соответствии с нормами действующего законодательства, то размер арендной платы определяется исходя из рыночной стоимости права аренды таких земельных участков (или их части), устанавливаемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Из этого следует, что ДИЗО правомочно изменять условие о порядке исчисления арендной платы только в случае, если строительство на арендованном участке ведётся в соответствии с нормами действующего законодательства.

Таким образом, факт заключения дополнительного соглашения к договору аренды и установление нового размера арендной платы свидетельствуют о том, что строительство объекта капитального строительства осуществляется арендатором в соответствии с нормами действующего законодательства. Иное толкование противоречило бы принципам гражданского законодательства о недопустимости извлечения выгоды из незаконного или недобросовестного поведения.

Подписание дополнительного соглашения к договору аренды об изменении на период строительства механизма исчисления арендной платы за использование земельного участка завершает процедуру согласования строительства объекта капитального строительства на арендованном земельном участке с органом, уполномоченным на осуществление государственных полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной (муниципальной) собственности.

Таким образом, сложившийся порядок взаимодействия между органами местного самоуправления по вопросу согласования строительства на земельном участке, принадлежащем застройщику на праве аренды, исключает дублирование полномочий и освобождает предпринимателя от необходимости отдельного уведомления ДИЗО о получении разрешения на строительство и начале строительства. 

В соответствии со ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

В соответствии с частью 4 статьи 37 ГрК РФ, основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Согласно сведениям, содержащимся в Градостроительном плане земельного участка от 13.01.2015 года №RU6131000-0120151651300005, спорный земельный участок с кадастровым номером 61:44:0082020:13 площадью 778 м2 относится к территориальной зоне общественных парков организованного отдыха – Р-1/5/02.

В соответствии со ст. 59 Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утверждённых Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 года №87 (в редакции, действовавшей на момент выдачи разрешения на строительство от 30 марта 2017 года) к основным видам разрешённого использования указанной территориальной зоны относятся, предприятия общественного питания, в том числе летние площадки для кафе.

В соответствии со ст. 48 Градостроительного Кодекса РФ, архитектурно-строительное проектирование осуществляется путём подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с частью 12.2 настоящей статьи. 

В соответствии со ст. 49 Градостроительного Кодекса РФ, проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с настоящей статьей в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.

Предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Результатом экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 настоящего Кодекса,

Исходя из положений, содержащихся в п.п. 2, 3.4, 4.3 ст. 49 ГрК РФ, проектная документация объекта капитального строительства, возводимого ответчиком, подлежит негосударственной экспертизе, которая проводятся юридическими лицами, соответствующими требованиям, установленным статьей 50 ГрК РФ.

В целях обеспечения соответствия возводимого объекта требованиям технических регламентов, иным обязательным нормам, требованиям, стандартам, предпринимателем была организована подготовка его проектной документации. Подготовка проекта на основании договора с заказчиком выполнена ООО «Творческая мастерская Новая Аттика» (ИНН 

<

***>), имеющим свидетельство о допуске к выполнению проектных работ, выданному Саморегулируемая организация Ассоциация «Проектировщики Ростовской области» 127-П №019-3 от 25.03.2016 года.

В отношении проектной документации объекта капитального строительства – кафе на 96 посадочных мест по адресу 

<

...> получено положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации от 10.10.2016 года №61-2-1-3-0037-16 экспертной организации – ООО «ГеоСПЭК».

Согласно указанному заключению, проектная документация и результаты инженерных изысканий по объекту «Кафе на 96 посадочных мест» соответствуют требованиям действующих нормативных документов.

В соответствии со ст. 51 Градостроительного Кодекса РФ (в редакции, действующей на момент получения разрешения), разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

ИП ФИО6 в установленном законом порядке было получено разрешение уполномоченного органа – Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону  №61-310-902001-2017 от 30 марта 2017 года на строительство объекта капитального строительства – кафе на 96 посадочных мест по адресу 

<

...>.

Материалами дела подтверждается, что разрешение на строительство спорного объекта №61-310-902001-2017 от 30 марта 2017 года на момент вынесения обжалуемого постановления являлось действующим (срок действия продлён до 30 декабря 2018 года), не было кем-либо не обжаловано, в судебном порядке не оспаривалось.

В обоснование своих исковых требований о признании возведённого ответчиком объекта самовольной постройкой и расторжении договора аренды департамент указывает на то, что спорный земельный участок относится к территории общего пользования.

Исходя из толкования норм права, регулирующих отношения из договора аренды земельного участка, обоснованность требования арендодателя о расторжении договора аренды связана с оценкой действий арендатора по надлежащему использованию земельного участка, добросовестности его действий, направленных на достижение цели договора, а также возможности ее достижения в пределах срока действия договора аренды.

Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (статья 422 Гражданского кодекса). Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 1, 2 постановления от 23.07.2009 № 57 «О некоторых процессуальных вопросах практики рассмотрения дел, связанных с неисполнением либо ненадлежащим исполнением договорных обязательств» разъяснил необходимость оценки судом обстоятельств, свидетельствующих о заключённости и действительности договора. 

С учётом расположения в границах земельного участка имущественного комплекса, представляющего собой предприятие общественного питания и включающего объект недвижимости – строение литер «А» с кадастровым номером 61:44:0082020:10 и движимое имущество – летние площадки кафе, определяющего исключительное право предпринимателя на приобретение земельного участка в индивидуальное пользование, у суда отсутствуют основания для вывода о недействительности заключённого договора аренды.

В материалы дела не представлены доказательства того, что принадлежащий ответчику объект, используемый с целью извлечения прибыли – предприятие общественного питания, является самовольной постройкой. Требования о его сносе и освобождении земельного участка никем не заявлено.

Кроме того, согласно пункту 5 статьи 166 ГК РФ и разъяснениям, приведенным в пункте 70 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года №25, сделанное в любой форме заявление о недействительности (ничтожности, оспоримости) сделки и о применении последствий недействительности сделки (требование, предъявленное в суд, возражение ответчика против иска и т.п.) не имеет правового значения, если ссылающееся на недействительность лицо действует недобросовестно, в частности, если его поведение после заключения сделки давало основание другим лицам полагаться на действительность сделки.

Заявляя о том, что спорный земельный участок относится к землям общего пользования, департамент уклоняется от оценки собственных действий, связанных с передачей спорного земельного участка ответчику (его правопредшественнику) в долгосрочную аренду, что само по себе исключает возможность пользования указанным участком без каких-либо ограничений неопределённым кругом лиц. 

Заключая с предпринимателем дополнительное соглашение №2 к договору, департамент не мог не осознавать, что своими действиями, по сути, создаёт у арендатора представление о законности действий по застройке участка и наличии согласования строительства с департаментом, как органом, уполномоченным на осуществление от имени государства полномочий собственника (арендодателя).

Материалами дела подтверждается, что истец непосредственно после получения от Департамента архитектуры сведений о выдаче разрешения на строительство приступил к действиям, направленным на установление рыночной арендной платы (получение отчёта об оценке рыночной стоимости земельного участка, проведение заседания городской межведомственной комиссии по утверждению результатов оценки, подготовка и направление в адрес предпринимателя проекта договора аренды). При этом департамент не отрицает того факта, что непосредственно после получения уведомления об изменении размера арендной платы, предприниматель оплачивал, а департамент принимал оплату согласно новому расчёту, задолженности по оплате за предпринимателем не числится.

В соответствии со статьёй 10 ГК РФ, не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). В случае несоблюдения требований, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, суд, арбитражный суд или третейский суд с учетом характера и последствий допущенного злоупотребления отказывает лицу в защите принадлежащего ему права полностью или частично, а также применяет иные меры, предусмотренные законом.

Исходя из правовой позиции Верховного суда РФ, злоупотребление правом может быть вызвано такими действиями лица, которые ставили другую сторону в положение, когда она не могла реализовать принадлежащие ей права. С учётом императивного положения закона о недопустимости злоупотребления правом возможность квалификации судом действий лица как злоупотребление правом не зависит от того, ссылалась ли другая сторона спора на злоупотребление правом противной стороной. Суд вправе по своей инициативе отказать в защите права злоупотребляющему лицу.

При этом непосредственной целью санкции, содержащейся в статье 10 Гражданского кодекса, а именно отказа в защите права лицу, злоупотребившему правом, является не наказание лица, злоупотребившего правом, а защита прав лица, потерпевшего от этого злоупотребления.

Заключив договор аренды земельного участка, занятого объектом недвижимости  сроком на 49 лет, департамент подтвердил возможность его передачи в индивидуальное пользование с целью использования для осуществления коммерческой деятельности (предприятие общественного питания, в том числе летние площадки для кафе). При этом договор не содержал каких-либо оговорок, препятствующих предпринимателю осуществлять правомочия по владению и пользованию участком, включая ограничение (вплоть до полного исключения) свободного доступа на участок третьих лиц.

Таким образом, последующие действия департамента, направленные на прекращение арендных отношений по причине, в принципе исключающей возможность предоставления участка в аренду не могут быть приняты судом как основание для удовлетворения исковых требований. 

В соответствии с частью первой статьи 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 03 июля 2007 года №595-О-П: самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушение норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Вводя правовое регулирование самовольной постройки, законодатель закрепил в пункте 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации три признака самовольной постройки, а именно: постройка должна быть возведена либо на земельном участке, не отведённом для этих целей в установленном законом порядке, либо без получения необходимых разрешений, либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Осуществление самовольной постройки фактически является виновным действием, доказательством совершения которого служит установление хотя бы одного из трех условий, перечисленных в пункте 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Исходя из указанного толкования, в предмет доказывания по иску о сносе самовольной постройки входят, в частности, следующие обстоятельства: отсутствие отведения в установленном порядке земельного участка для строительства; отсутствие разрешения на строительство; несоблюдение ответчиком градостроительных, строительных норм и правил при возведении постройки; нарушение постройкой прав и законных интересов истца. При этом, для признания постройки самовольной достаточно наличия одного из указанных нарушений.

Данное разъяснение с учётом положений части первой статьи 222 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 03.08.2018 N 339-ФЗ) даёт основание полагать, что для возложения на предпринимателя ответственности в виде признания его постройки самовольной, и, как следствие, подлежащей сносу, публичный орган должен не только обосновать и доказать наличие каких-либо ограничений или запретов, действующих в отношении земельного участка, на котором она возведена, но также обосновать и доказать тот факт, что её собственник знал или мог знать о существовании таких запретов или ограничений.

Генеральный план города Ростова-на-Дону, размещён в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», включая текстовые материалы (Положение о территориальном планировании) и карты.  Опубликованные в открытом доступе материалы Генерального плана города не содержат какой-либо информации о наличии запретов или ограничений, препятствующих размещению спорного объекта на земельном участке, в том числе: красных линий и иных линий регулирования застройки, сведений о предполагаемом строительстве на земельном участке дорог, линейных объектов, иных объектов федерального, регионального или местного значения. В Генеральном плане в отношении территории, на которой расположен спорный земельный участок не предусмотрены специальные требования по сохранению объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

В то же время, из содержания следующих документов: Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в редакции, действовавшей на момент выдачи разрешения на строительство, градостроительного плана земельного участка от 13.01.2015 года №RU6131000-0120151651300005 явно следовало, что на спорном земельном участке может быть размещён спорный объект капитального строительства.

Факт получения разрешения на строительство, выданного уполномоченным органом, подписание с арендодателем дополнительного соглашения к договору аренды напротив свидетельствуют о том, что предприниматель проявил в надлежащей мере необходимую заботливость и осмотрительность, предпринял все возможные меры, направленные на легитимацию создаваемого объекта гражданского оборота.

Каких-либо доказательств, подтверждающих, что предпринимателю было известно или могло быть известно о наличии ограничений или запретов на строительство спорного объекта на земельном участке, равно как доказательств, подтверждающих само существование таких ограничений, в материалы дела не представлено.

Следовательно, возведённый предпринимателем объект капитального строительства не может быть квалифицирован как самовольная постройка в соответствии с действующей редакцией статьи 222 ГК РФ. 

С учетом изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки выводов суда первой инстанции по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

Суд правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.

Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.05.2018 по делу №А53-2995/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Р.Р. Илюшин

СудьиН.В. Нарышкина

Т.Р. Фахретдинов