ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А06-6286/2017

г. Саратов

16 января 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена «10» января 2019 года

Полный текст постановления изготовлен «16» января 2019 года

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе 

председательствующего судьи Веряскиной С.Г., 

судей Акимовой М.А., Степуры С.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области ФИО2, действующего по доверенности от 09.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ЮГПЛАСТ» (414056, 

<

...>, литер «А», пом. 1, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 21 августа 2018 года по делу № А06-6286/2017 (судья А.Н. Аюпова)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «ЮГПЛАСТ» (414056, 

<

...>, литер «А», пом. 1, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (414000, 

<

...> д 47, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании решения и предписания от 08.08.2017 №49-НТ-04-17 недействительными,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью «Мастер Групп» (414040,                          

<

...> ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), публичное акционерное общество «Особая экономическая зона «Лотос» (416111,             г. Нариманов, Наримановский район, Астраханская область, ул. Центральная д. 10, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «ЮГПЛАСТ» (далее – ООО «ЮГПЛАСТ», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее – Астраханское УФАС России, антимонопольный орган, Управление) от 08.08.2017 №49-НТ-04-17.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Мастер Групп» (далее - ООО «Мастер Групп») и публичное акционерное общество «Особая экономическая зона «Лотос» (далее - ПАО «Особая экономическая зона «Лотос»).

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 21 августа 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО «ЮГПЛАСТ», не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель Астраханского УФАС России просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

Информация об отложении судебного разбирательства размещена на сайте суда в сети Интернет 12 декабря 2018 года.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей ООО «ЮГПЛАСТ», ООО «Мастер Групп», ПАО «Особая экономическая зона «Лотос», надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя Астраханского УФАС России, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 31.07.2017 в Астраханское УФАС России поступила жалоба ООО «Мастер Групп» на действия заказчика - ПАО «Особая экономическая зона «Лотос» при проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по строительству объекта: «Объекты капитального строительства на территории «Особая экономическая зона промышленно-производственного типа, созданная на территории муниципального образования «Наримановский район» Астраханской области». Инженерная инфраструктура: подготовительный период строительства, водоснабжение, водоотведение, электроснабжение. Сети водоснабжения и водоотведения с распределительными камерами и насосными станциями. Электроснабжение. 1 этап строительства» (31705211029), выразившееся в необоснованном признании конкурсной комиссией Заказчика победителем конкурса ООО «ЮГПЛАСТ».

В ходе проверки доводов ООО «Мастер Групп» антимонопольным органом установлено, что в нарушение подпункта 2 пункта 6.4 Документации конкурсная комиссия допустила ООО «ЮГПЛАСТ» к участию в конкурсе, и в нарушение пункта 1.6.1 Документации ни конкурсная комиссия, ни Заказчик не отстранили ООО «ЮГПЛАСТ» от участия в конкурсе в связи с несоответствием вышеуказанного участника требованиям к участникам закупки, установленным в Документации.

По результатам рассмотрения доводов ООО «Мастер Групп» Астраханское УФАС России решением от 08.08.2017 №49-НТ-04-17 признало жалобу ООО «Мастер Групп»  обоснованной, а ПАО «Особая экономическая зона «Лотос» и конкурсную комиссию Заказчика нарушившими пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание № 49-НТ-04-17 от 08.08.2017, которым Управление обязало в срок не позднее 25.08.2017:

1. Организатору торгов, конкурсной комиссии Организатора торгов:

отменить протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе № 2 от 24.07.2017 и протокол оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе № 3 от 24.07.2017, составленные в ходе проведения Конкурса;

назначить новую дату рассмотрения заявок на участие в конкурсе, дату оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе;

не позднее 1 рабочего дня со дня отмены Протоколов уведомить участников конкурса, подавших заявки на участие в Конкурсе, об отмене Протоколов, о новой дате рассмотрения заявок на участие в конкурсе, дате оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

2. Конкурсной комиссии Организатора торгов рассмотреть заявки, поданныеучастниками таких торгов на участие в Конкурсе, в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции, Закона о закупках, Положением о закупках товаров, работ, услуг для нужд публичного акционерного общества «Особая экономическая зона «Лотос», утвержденным решением Совета директоров ПАО «ОЭЗ «Лотос» (протокол от 07.06.2017 № 31) (далее — Положение о закупках), документацией об открытом конкурсе на выполнение работ по строительству объекта: «Объекты капитального строительства на территории «Особая экономическая зона промышленно-производственного типа, созданная на территории муниципального образования «Наримановский район» Астраханской области». Инженерная инфраструктура: подготовительный период строительства, водоснабжение, водоотведение, электроснабжение. Сети водоснабжения и водоотведения с распределительными камерами и насосными станциями. Электроснабжение. 1 этап строительства», утвержденной приказом ПАО «ОЭЗ «Лотос» от «15» июня 2017 г. № 49 — ОД (далее - Документация), а также с учетом решения комиссии Управления от 08.08.2017 по делу № 49-НТ-04-17.

3. Организатору торгов, конкурсной комиссии Организатора торгов осуществить дальнейшее проведение процедуры определения победителя Конкурса в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции, Закона о закупках, Положением о закупках, Документацией, а также с учетом решения комиссии Управления от 08.08.2017 по делу № 49-НТ-04-17.

4. Организатору торгов, конкурсной комиссии Организатора торгов не позднее 25.08.2017 сообщить в Астраханское УФАС России об исполнении предписания, представив надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих факт его исполнения.

Не согласившись с вынесенными решением и предписанием, ООО «ЮГПЛАСТ» обратилось в арбитражный суд с изложенными  выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа соответствуют положениям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 18.07.2011                           № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках) целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом о закупках, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции, действующей на момент подачи жалобы в антимонопольный орган), согласно которой антимонопольные органы рассматривают жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Законом № 223-ФЗ размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе);

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Перечисленные в данной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Закона о закупках.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Аналогичная правовая позиция неоднократно высказывалась Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определениях от 11.04.2017 № 304-КГ16-17592, от 29.09.2017 № 309-КГ17-7502, а также отражена в Обзоре судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018.

Вопреки доводам Управления и выводам суда первой инстанции, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. 

Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках (пункт 30 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 5 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.12.2017).

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона о закупках является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Закона о контрактной системе, пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством.

С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Как следует из материалов дела, оспариваемое обществом решение Астраханское УФАС России таких оснований не содержит, поданная в антимонопольной орган жалоба общества мотивирована иными имевшимися с его точки зрения нарушениями, что исключало возможность рассмотрения поданной ООО «Мастер Групп» жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда РФ от 13.10.2017 № 305-КГ17-8138.

 С учетом изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания законным решения антимонопольного органа.

Управление, ссылаясь на письмо ФАС России от 29.06.2015 №АЦ/32267/15, согласно которому при наличии достоверных доказательств комиссия антимонопольного органа при рассмотрении жалоб в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, вправе устанавливать нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции и должна отразить наличие такого нарушения в мотивировочной и резолютивной частях решения, указывает на то, что в данном случае Астраханское УФАС России не признавало Заказчика нарушившим Закон о закупках, Заказчик признан нарушившим статью 17 Закона о защите конкуренции, для чего у антимонопольного орган имелись правовые основания.

Указанный довод судебной коллегией отклоняется ввиду следующего. 

Письмо ФАС России от 29.06.2015 №АЦ/32267/15 разъясняет право антимонопольного орган установить нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. В данном случае у Управления изначально отсутствовали полномочия для рассмотрения жалобы в порядке стати 18.1 Закона о защите конкуренции, и соответственно, не было оснований для выявления иных нарушений, в том числе предусмотренных статьей 17 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, в Обзоре судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018, указано, то антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб участников закупки.

Законодатель расширил перечень оснований для обращения в антимонопольный орган - начиная с 31.12.2017 положения части 10 статьи 3 Закона изложены в новой редакции, установленной Федеральным законом от 31.12.2017 №505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Однако спорная закупка и рассмотрение антимонопольным органом осуществлялись до 31.12.2017.

Таким образом, установив в данном случае отсутствие у антимонопольного органа полномочий на принятие и рассмотрение жалобы ООО «Мастер Групп» в связи с отсутствием в ней оснований, предусмотренных частью 10 статьи 3 Закона о закупках, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого решения, и соответственно выданного на его основании предписания.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении  требования ООО «ЮГПЛАСТ» о признании недействительными решения и предписания  Астраханского УФАС России от 08.08.2017 №49-НТ-04-17.

На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции в размере 6000 рублей и за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1500 рублей подлежат возмещению ООО «ЮГПЛАСТ» Управлением.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 21 августа 2018 года по делу № А06-6286/2017 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области от 08.08.2017 №49-НТ-04-17.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «ЮГПЛАСТ» судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции в размере 6000 рублей и за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1500 рублей.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий   С.Г. Веряскина

Судьи                                                                                                    М.А. Акимова

 

  С.М. Степура