Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

http://5aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело

№ А51-1788/2023

г. Владивосток

05 сентября 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 сентября 2023 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи П.П. Васильевой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Нико-Ойл ДВ», 

апелляционное производство № 05АП-3972/2023 

на решение от 30.05.2023 

судьи Л.П. Нестеренко 

по делу № А51-1788/2023 Арбитражного суда Приморского края 

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Нико-Ойл ДВ» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Министерству строительства Приморского края (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Бархат», администрация города Владивостока 

об оспаривании бездействия,

при участии:

от Министерства строительства Приморского края:  ФИО1, по доверенности от 11.08.2023, сроком действия 1 год;

от администрации г. Владивостока:  ФИО2, по доверенности от 19.12.2022, сроком действия по 31.12.2023;

от ООО «Нико-Ойл ДВ», ООО «Специализированный застройщик «Бархат»: представители не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Нико-Ойл ДВ» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства строительства Приморского края (далее – министерство), выразившегося в необеспечении соблюдения прав и законных интересов общества и неприведении в соответствие с законодательством территориальной зоны для земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183, попадающего в санитарно-защитную зону существующего опасного производственного объекта – склад горюче-смазочных материалов. В качестве способа восстановления нарушенного права заявитель просил обязать министерство привести в соответствие с действующим законодательством территориальную зону для земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183, попадающего в существующую санитарно-защитную зону опасного производственного объекта.

Определениями арбитражного суда от 08.02.2023, от 10.04.2023 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены администрация города Владивостока (далее – третье лицо, администрация), общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Бархат» (далее – третье лицо, специализированный застройщик, ООО «СЗ Бархат»). 

Решением Арбитражного суда Приморского края от 30.05.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано. 

Не согласившись с вынесенным судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что при переводе земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 в территориальную зону ОЖ1 государственным органом не было учтено, что при осуществлении градостроительной деятельности должны соблюдаться санитарные правила. В этой связи полагает, что поскольку изменение территориальной зоны, в которой находится спорный земельный участок, противоречит действующим санитарным правилам и не учитывает фактические границы зоны с особыми условиями использования территорий, а уполномоченный орган наделен правом самостоятельной отмены ранее принятого решения, то в действиях министерства имеются признаки неправомерного бездействия. Приводит доводы о наличии у министерства полномочий по инициированию процедуры внесения изменений в правила землепользования и застройки и приведению в соответствие с действующим законодательством территориальной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183, попадающего в санитарно-защитную зону существующего с 1995 года опасного производственного объекта - склад ГСМ. 

Представитель министерства с доводами апелляционной жалобы не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве, обжалуемое решение считает законным и обоснованным, принятым при полном исследовании всех обстоятельств дела, с правильным применением норм материального и процессуального права и не подлежащим отмене.

Представитель администрации также выразил несогласие с апелляционной жалобой общества и указал, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем обжалуемое решение отмене не подлежит.

ООО «СЗ «Бархат» по тексту представленного письменного отзыва пояснило, что обжалуемое решение было принято на основании полного и всестороннего исследования материалов дела и проверки доводов лиц, участвующих в деле, вследствие чего оснований для его отмены не имеется. 

Заявитель и специализированный застройщик, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, общество письменно ходатайствовало о проведении судебного заседания без своего участия, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

Общество является собственником объекта недвижимости с кадастровым номером 25:28:030013:911, адрес: 

<

...>, назначение: сооружение топливной промышленности, наименование: склад ГСМ ООО «Нико-Ойл ДВ», площадь: 3150 кв.м, год ввода в эксплуатацию: 2015.

Указанный объект недвижимости расположен в границах земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030013:108, 25:08:030013:160, 25:28:030013:936. Кроме того, обществу в пределах спорной территории в районе ул. Бархатная, 12а, 12б также на праве собственности и праве аренды принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами 25:28:030013:867, 25:28:030013:661.

17.11.2020 в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения о земельном участке площадью 73138 кв.м, с кадастровым номером 25:28:030013:1183, расположенном в районе ул. Бархатная, 10б и образованном путем раздела земельного участка 25:28:030013:869, вид разрешенного использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка). Собственником указанного земельного участка является ООО «СЗ Бархат», о чем в ЕГРН внесена запись №25:28:030013:1183-25/056/2021-7 от 13.12.2021.

В свою очередь в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 №222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» обществом с ограниченной ответственностью «Центр экологического проектирования ЭКО-ДВ-ПРОЕКТ» по заказу заявителя был подготовлен «Проект санитарно-защитной зоны для объекта «Склад ГСМ «Нико-Ойл ДВ», расположенного по адресу: 

<

...>». 

Согласно экспертному заключению ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Приморском крае» от 30.01.2023 №25/7.1-Т по проекту санитарно-защитной зоны объекта «Перегрузочный терминал со складом ГСМ ООО «Нико-Ойл ДВ» в состав предприятия входят объекты, расположенные на земельных участках с кадастровыми номерами 25:28:030013:160, 25:28:030013:108, 25:28:030013:867, 25:28:030013:661, для которых устанавливаются классы опасности: перегрузочный терминал со складом ГСМ – II класс (размер ориентировочной санитарно-защитной зоны 500 м), котельная тепловой мощностью 1,931 Гкал/час – IV класс (100 м), очистные сооружения поверхностного стока – V класс (50 м).

Также в экспертном заключении отражено, что в границах ориентировочной СЗЗ предприятия присутствуют объекты с нормируемыми показателями качества среды обитания, в том числе примыкает незастроенный земельный участок с кадастровым номером 25:28:030013:1183 по ул. Катерная, 10б с разрешенным использованием «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)».      

При этом еще в апреле 2022 года обществом было направлено в администрацию предложение о внесении изменений в документы территориального планирования  и градостроительного зонирования с целью установления функциональной общественно-деловой зоны и территориальной многофункциональной зоны (ОД 2) в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183. 

По результатам заседания межведомственной рабочей группы по координации проектов внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования в отношении предложения общества было принято единогласное решение о сохранении в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 зоны ОЖ1, что было оформлено протоколом от 23.06.2022 №23/2022.

15.08.2022 общество обратилось в министерство и администрацию с письмом, в котором привело доводы о том, что перевод земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 из зоны ОД2 в зону ОЖ1 повлек препятствие в организации в установленном законном порядке санитарно-защитной зоны. В этой связи заявитель просил разъяснить, каким образом ему следует установить санитарно-защитную зону действующего опасного промышленного объекта. 

Согласно сведениям администрации, изложенным в письме от 14.09.2022 №14283д/28 в ответ на обращение общества, в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 предусматривалась территориальная зона «Зона делового, общественного и коммерческого назначения» (ОД2). В рамках реализации полномочий администрации по организации и проведению общественных слушаний на основании обращения министерства издано постановление от 14.01.2020 №106 «О проведении общественного обсуждения по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 №462». 24.01.2020 на официальном сайте администрации опубликован проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки. В дальнейшем Управлением градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока в период с 24.01.2020 по 25.02.2020 проведено общественное обсуждение по проекту, результаты которого оформлены протоколом и заключением. На основании распоряжения Министерства строительства Приморского края от 23.10.2020 №120-ра «О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28.03.2018 №14 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа» в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 установлена территориальная зона «Общественно-жилая зона» (ОЖ1). Одновременно администрация указала на отсутствие у неё полномочий на установление санитарно-защитной зоны.

Со своей стороны министерство письмами от 09.09.2022 №17/7156, от 16.09.2022 №17/7323 разъяснило обществу, что с учетом целей установления границ территориальных зон и санитарно-защитных зон, их правового режима и накладываемых ограничений в использовании земельных участков и объектов капитального строительства санитарно-защитные зоны (планируемые или существующие) не обуславливают и не ограничивают установление тех или иных территориальных зон. При этом в границах каждой зоны (территориальной и ЗОУИТ) действуют ограничения, имеющие собственный предмет регулирования, не взаимоисключающего характера.

Посчитав, что министерство, не принимая меры к приведению в соответствие с законодательством территориальной зоны для земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 в связи с его нахождением в пределах санитарно-защитной зоны существующего опасного производственного объекта – склад ГСМ ООО «Нико-Ойл ДВ», бездействует, и такое бездействие не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое обжалуемым решением суда было оставлено без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзывах на нее, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции на основании следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Правовой режим земельного участка и объекта капитального строительства определяется также положениями градостроительного законодательства.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, и иные связанные с ними отношения регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с пунктом 2 части 2 и частью 4 статьи 30 ГрК РФ составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ определено, что градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

По правилам статьи 11 ЗК РФ, статьи 8 ГрК РФ вопрос утверждения правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе, градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства; расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Частью 1 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 статьи 36 ГрК РФ).

Законом Приморского края от 18.11.2014 №497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» (далее – Закон №497-КЗ) полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа и Артемовского городского округа по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний, переданы Администрации Приморского края или уполномоченным ею органам исполнительной власти Приморского края (пункт 4 части 1 статьи 2).

Согласно пункту 1.1 Постановления администрации Приморского края от 18.10.2019 №681-па «Об утверждении Положения о министерстве строительства Приморского края» (далее – Положение №681-па) министерство строительства Приморского края является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в области градостроительной деятельности на территории Приморского края. 

В пункте 2.1.5 Положения №681-па определено, что в соответствии с Законом №497-КЗ министерство осуществляет полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа и Артемовского городского округа по, в том числе: подготовке генеральных планов городских округов, в том числе внесению изменений в такие планы, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний; подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний; ведению государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территориях городских округов, и предоставлению сведений, документов и материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности; принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на другой вид такого использования; подготовке местных нормативов градостроительного проектирования городских округов (подпункт 2.1.5.1).

Таким образом, вопросы по внесению изменений в генеральный план Владивостокского городского округа, а также в Правила землепользования и застройки относятся к компетенции министерства. 

По правилам части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В соответствии с частью 2 названной статьи основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

- несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану муниципального округа, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений (пункт 1);

- поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (пункт 2);

- несоответствие сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображенных на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в Едином государственном реестре недвижимости описанию местоположения границ указанных зон, территорий (пункт 3);

- несоответствие установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий (пункт 4);

- установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории, установление, изменение границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения (пункт 5).

Согласно части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются:

1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;

3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения;

4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории муниципального округа, территории городского округа, межселенных территориях.

Таким образом, по смыслу указанных правовых норм предложения о внесении изменений могут быть направлены в комиссию при определенных условиях, и предусмотренная законом возможность направления таких предложений в инициативном порядке не имеет признаков обязательности.

Как подтверждается материалами дела, земельный участок с кадастровым номером 25:28:030013:1183 расположен в территориальной зоне ОЖ1 (общественно-жилая зона).

На основании пункта 3.4 главы III Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 №462 (далее – Правила землепользования и застройки), к основным видам и параметрам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства зоны ОЖ 1 относятся общественное, государственное, деловое управление, представительская, банковская и страховая деятельность, гостиничное обслуживание, культурное развитие, развлекательные мероприятия, парки культуры и отдыха, амбулаторно-поликлиническое обслуживание, дошкольное, начальное, среднее и высшее образование, объекты торговли, магазины, общественное питание, бытовые услуги, малоэтажная, среднеэтажная и многоэтажная жилая застройка и другие виды.

В свою очередь согласно пункту 3.11 главы III названных Правил к основным видам и параметрам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства зоны ОД2 «Зона делового, общественного и коммерческого назначения» относятся общественное, государственное, деловое управление, представительская, банковская и страховая деятельность, гостиничное обслуживание, культурное развитие, развлекательные мероприятия, парки культуры и отдыха, амбулаторно-поликлиническое обслуживание, объекты торговли, рынки, магазины, общественное питание, бытовые услуги, спорт и другие виды, за исключением жилой застройки любой этажности.

Настаивая на наличии у министерства обязанности принять меры по инициированию процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки, общество указывает на невозможность нахождения земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 в территориальной зоне ОЖ1, исходя из установленных ограничений в виде санитарно-защитной зоны относительно опасного производственного объекта – склад ГСМ, принадлежащего заявителю и находящегося на смежных земельных участках.

Между тем действующим правовым регулированием обязанность министерства подготовить подобные предложения не установлена.

При этом сама по себе возможность направления предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в инициативном порядке не порождает безусловную обязанность министерства принять соответствующее решение о внесении таких изменений, что следует из положений части 3 статьи 33 ГрК РФ.

В этой связи у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания считать, что в спорной ситуации со стороны уполномоченного органа было допущено неправомерное бездействие, выразившееся в неприведении в соответствие с законодательством территориальной зоны для земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183.

Делая указанный вывод, суд апелляционной инстанции принимая во внимание разъяснения пункта 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которым к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.

В этой связи, учитывая, что под бездействием понимается виновное пассивное поведение, выражающееся в несовершении действия, которое лицо могло и должно было совершить в силу возложенных на него правовых обязанностей, тогда как в спорной ситуации такого поведения в действиях уполномоченного органа не усматривается, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод арбитражного суда о необоснованности заявленных требований. 

Одновременно коллегия суда отмечает, что анализ имеющейся в материалах дела переписки общества, министерства и администрации по вопросу изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 в связи с невозможностью установления санитарно-защитной зоны для опасного производственного объекта и дачи разъяснений о способе установления такой зоны показывает, что соответствующие обращения заявителя были рассмотрены министерством и администрацией, и по поставленным вопросам даны соответствующие ответы.

Так, письмом от 11.07.2022 №17/5641 министерство в ответ на обращение общества представило последнему выписку из протокола от 23.06.2022, а в ответ на письмо от 15.08.2022 о разъяснении порядка установления санитарно-защитной зоны производственного опасного объекта сообщило (письмо от 09.09.2022 исх. №17/7156), что земельный участок с кадастровым номером 25:28:030013:1183 расположен в границах планируемой ориентировочной (нормативной) санитарно-защитной зоны предприятий, сооружений и иных объектов II класса опасности, установленной от объекта – ООО «Нико-Ойл-ДВ». Также министерство указало, что отображение на карте в составе материалов по обоснования генерального плана границ санитарно-защитных зон со статусом «планируемые» не накладывает ограничения по использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования. Кроме того, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории в ЕГРН. В дополнении от 16.09.2022 исх. №17/7323 министерство также отметило, что санитарно-защитные зоны (планируемые или существующие) не обусловливают и не ограничивают установление тех или иных территориальных зон.  

Соответственно в действиях министерства, вопреки утверждению общества, не усматривается виновного пассивного поведения, поскольку все обращения заявителя были рассмотрены уполномоченным органом.

При этом материалами дела подтверждается, что общество самостоятельно в апреле 2022 года инициировало процедуру по внесению изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, что нашло отражение в выписке из протокола заседания межведомственной рабочей группы по координации работы по подготовке проектов внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования от 23.06.2022 №23/2022.

Согласно данной выписке по вопросу общества об изменении территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 на ОД2 комиссией было принято единогласное решение о сохранении общественно-жилой зоны ОЖ1.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно заключил, что в спорной ситуации требования заявителя фактически направлены на несогласие с действующей редакцией Правил землепользования и застройки, что не относится к предмету настоящего спора и не связано с уклонением министерства от принятия решений по инициированию процедуры внесения изменений в указанные Правила, тем более, что обязательность совершения таких действий из действующего законодательства не следует.

Ссылки общества на то, что оспариваемым бездействием нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности по причине невозможности установления санитарно-защитной зоны производственного опасного объекта, судебной коллегией отклоняются в силу следующего.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются, в том числе в целях защиты жизни и здоровья граждан (пункт 1 статьи 104 ЗК РФ).

В границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 104 ЗК РФ).

Виды зон с особыми условиями использования территорий установлены статьей 105 Земельного кодекса РФ, одной из которых является санитарно-защитная зона (пункт 18).

В силу части 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

В силу части 13 этой же статьи с 1 января 2025 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2024 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также правообладатели объектов недвижимости, расположенных полностью или частично в границах ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, вправе обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением необходимых документов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 №222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила №222).

Согласно абзацу второму пункта 1 названных Правил санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

В силу пункта 3 Правил №222 решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон. 

Пунктом 25 Правил №222 предусмотрено, что санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

В свою очередь до введения в действие Правил №222 порядок установления санитарно-защитных зон был урегулирован Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 №74 (действуют в настоящее время в части, не противоречащей Правилам №222).

В соответствии с пунктом 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов должен определяться последовательно: сначала расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и т.д.); затем установленная (окончательная) санитарно-защитная зона на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

Соответственно указанная в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, определенная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т.д.), имеет предварительный характер и не предназначена для самостоятельного использования без подтверждения расчетных параметров результатами натурных наблюдений и измерений.

Из материалов дела усматривается, что заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании бездействия министерства 31.01.2023.

При этом санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю №25.ПЦ.01.000.Т000182.02.03 о соответствии проекта санитарно-защитной зоны для объекта «Погрузочный терминал со складом ГСМ ООО «Нико-Ойл ДВ», расположенный по адресу: 

<

...>» государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам был выдан обществу 21.02.2023.

Кроме того, в ходе судебного разбирательства заявитель давал пояснения о том, что в настоящее время проводятся натурные исследования и измерения с целью подтверждения расчетных параметров, окончательная санитарно-защитная зона для опасного объекта не установлена. 

С учетом изложенного следует признать, что на момент обращения в суд какие-либо препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности исходя из нахождения земельного участка с кадастровым номером 25:28:030013:1183 в территориальной зоне ОЖ1 обществу созданы не были.

В этой связи судебная коллегия поддерживает вывод арбитражного суда о том, что разработка расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны не является достаточным основанием для рассмотрения вопроса об изменении территориальной зоны, поскольку не подпадает под перечень, установленный частью 2 статьи 33 ГрК РФ, и, как следствие, приведенные обществом обстоятельства не свидетельствует о нарушении оспариваемым бездействием его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Кроме того, как справедливо отмечено министерством, в границах каждой зоны (территориальной и ЗОУИТ) действуют ограничения, имеющие собственный предмет регулирования, не взаимоисключающего характера, в связи с чем установление санитарно-защитных зон (планируемых или существующих) не обуславливает и не ограничивает установление тех или иных территориальных зон.

При таких обстоятельствах какие-либо права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности оспариваемым бездействием не нарушены.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены и изменения обжалуемого решения суда.

Таким образом, принимая во внимание, что совокупность условий для признания оспариваемого бездействия противоречащим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя не нашла подтверждение материалами дела, судебная коллегия считает, что заявленные требования являются необоснованными, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в их удовлетворении.

Указание третьего лица на необходимость отказа в удовлетворении заявленных требований только по мотиву пропуска обществом срока на обращение в суд с заявлением об оспаривании бездействия уполномоченного органа, апелляционной коллегией не принимается, поскольку в отсутствие установленных законом сроков для инициирования процедуры внесения изменений в правила землепользования и застройки и правовой природы бездействия органа, осуществляющего публичные полномочия, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований считать, что обществом были нарушены сроки на обращение в суд с настоящим требованием.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о принятии судом первой инстанции законного и обоснованного судебного акта с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебные расходы по уплате государственной пошлины за её подачу на основании статьи 110 АПК РФ относятся коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 30.05.2023 по делу №А51-1788/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова

О.Ю. Еремеева