ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, 

<

...>, тел.: 

<

***>, факс: 

<

***> 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-20802/2024

город Ростов-на-Дону

18 июля 2025 года

15АП-5296/2025

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июля 2025 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Пименова С.В.

судей И.Н. Глазуновой, М.В. Соловьевой

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Струкачевой Н.П.

в отсутствии лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о дате и времени судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2024 по делу №А53-20802/2024

по заявлению Управления торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

об оспаривании предупреждения,

УСТАНОВИЛ:

Управление торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону (далее - Управление торговли) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Управление) от 15.05.2024 №СБ/7497/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2024 признано недействительным предупреждение Управления от 15.05.2024 №СБ/7497/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать. 

В обоснование апелляционной жалобы Управление указывает, что предупреждение соответствует требованиям пункта 4 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон №135-ФЗ) и содержит все указанные элементы, в том числе: указание на наличие в действиях Управления признаков нарушения, нормативное обоснование, а также предложение совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, извещённые надлежащим способом о времени и месте судебного заседания, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путём размещения соответствующей информации на официальном сайте пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие сторон, надлежащим способом извещённых о времени и месте судебного разбирательства. 

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

16.11.2021 между Управлением торговли и индивидуальный предприниматель ФИО1 был заключён договор о размещении нестационарного торгового объекта от 16.11.2021 №208-ЗБ, в соответствии с постановлением Администрации г.Ростов-на-Дону от 17.06.2021 №510 «О внесении изменений в постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 №1379 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону», в Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону - №1353.1, специализация «Продовольственные товары (гастрономия)».

31.01.2024 сотрудниками Управления проведена проверка нестационарного торгового объекта, установленного по адресу: 

<

...>, в ходе которого было установлено, что в нестационарном торговом объекте велась торговля табачной продукцией, табачными изделиями, никотинсодержащей продукцией, кальянами, устройствами для потребления никотинсодержащей продукции. В ходе проверки проводилась фотосъёмка. Результаты проверки зафиксированы в акте от 31.01.2024.

Управление торговли пришло к выводу о нарушении хозяйствующим субъектом норм федерального законодательства, которыми установлены ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями, о чём 02.02.2024 направило уведомление №59.29/393 уведомив о необходимости с требованиями об устранении нарушений условий договора, а в случае  неустранения нарушений будет принято решение о прекращении действия договора.

В Управление поступило письмо Общественного Совета при ФАС России в котором указывается, что на заседании Общественного Совета при ФАС России 14.03.2024 по вопросу III принято решение довести до Управления информацию о наличии случаев неправомерных требований к владельцам нестационарных торговых объектов, осуществляющих торговлю табачной продукцией. Рассматривая факты нарушений со стороны органов местного самоуправления г.Ростова-на-Дону было установлено, что Управление торговли, а также Департамент имущественно-земельных отношений г.Ростова-на-Дону (далее - ДИЗО) рассылают субъектам предпринимательской деятельности требования об устранении якобы нарушений условий договоров размещения нестационарного торгового объекта, выраженных в несоблюдении специализации.

15.05.2024 Управление вынесло Управлению торговли предупреждение СБ/7497/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и обязало в срок до 10.06.2024 отозвать письмо от 02.02.2024 №59.29/393 с требованиями об устранении нарушений условий договора размещения нестационарного торгового объекта, а также принять меры по восстановлению нарушенных прав предпринимателя по размещению нестационарного торгового объекта на основании договора от 16.11.2021 №208-ЗБ.

Исследовав представленные доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дав надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу положений статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Федерального закона №135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдаёт хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 39.1 Федерального закона №135-ФЗ предупреждение выдаётся лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона.

Частью 4 статьи 39.1 Федерального закона №135-ФЗ установлено, что предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

Процедура выдачи предупреждений установлена Порядком выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок), утверждённым Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 №57/16, пунктом 13 которого определено, что основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утверждённым приказом ФАС России от 25.05.2012 №339.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в пункте 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» статья 39.1 Федерального закона №135-ФЗ устанавливает полномочия антимонопольных органов по выдаче предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. При рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Федерального закона №135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В соответствие с пунктом 2.3.11. решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 №138 «Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону» на Управление торговли возложен контроль за размещением нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону».

Постановлением Администрации города Ростов-на-Дону от 30.12.2015 № 1351 (в редакции от 16.06.2021) утверждён Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» (далее - Порядок №1351), а также форма акта обследования нестационарного торгового объекта на предмет выполнения участником условий договора о размещении нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону».

В соответствие с пунктом 4.8. Порядка №1351 мониторинг нестационарных торговых объектов проводится Управлением торговли не реже 1 раза в полугодие (в отношении сезонных нестационарных торговых объектов в период их сезонного функционирования) в период функционирования в отношении каждого объекта в течение срока действия соответствующего договора и включает осмотр мест размещения объектов, по результатам которого составляется акт и осуществляется фото- и/или видеофиксация.

Как следует из материалов дела, Управлением торговли 31.01.2024 была проведена проверка соблюдения хозяйствующим субъектов условий договора о размещении нестационарного торгового объекта от 16.11.2021 №208-ЗБ, в ходе которой было выявлено несоблюдение требований в части специализации использования объекта.

В связи с выявленными обстоятельствами 02.02.2024 Управление торговли направило хозяйствующему субъекту уведомление №59.29/393 с требованиями об устранении нарушений условий договора размещения нестационарного торгового объекта, а также принять меры по восстановлению.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (в редакции на дату выдачи спорного предупреждения).

В оспариваемом предупреждении Управление указало на наличие в действиях Управления торговли признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ без указания на конкретный нарушенный Управлением торговли запрет, выраженный в принятии актов и (или) осуществлении действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Наряду с этим, прокурор города Ростова-на-Дону в письме от 01.04.2024 №7-28/279-24-20600064 дал оценку наличия установленного законом запрета на розничную продажу табачной и никотиносодержащей продукции в нестационарных торговых объектах, согласно которой указал на несоответствие требованиям Федерального закона от 23.02.2013 №15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотиносодержащей продукции» и постановлению Администрации г.Ростова-на-Дону от 30.12.2015 №1351  «О размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону».

Аналогичные выводы делает и Росалкогольтабакконтроль в письме от 20.05.2024 №7175/12-01 (л.д. 62-64).

В определении Конституционного суда Российской Федерации от 23.06.2016 №1351-О указано, что статья 19 Федерального закона  №15-ФЗ определяет места розничной продажи табачной продукции и предусматривает особые требования к стационарным торговым объектам (зданиям, строениям), общее понятие которых содержится в статье 2 Закона о торговле.

В силу статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №381-ФЗ) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается:

1) возложение на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, обязанности по участию в повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества и безопасности товаров, в региональной или муниципальной системе качества товаров, за исключением случаев, если такая обязанность передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в установленном порядке;

2) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации);

3) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления;

4) принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих: а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации; б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации; в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность; г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность; д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание условий для обеспечения жителей города или района услугами торговли относится к вопросам местного значения.

Апелляционный суд считает, что уведомление Управления торговли от 02.02.2024 №59.29/393 содержит указание на несоблюдение хозяйствующим субъектов условий договора размещения нестационарного торгового объекта и не содержит властных индивидуально-направленных предписаний и само по себе не влияет на ограничение или запрет хозяйственной деятельности, либо вмешательство в состояние конкретного товарного рынка.

Суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о несоответствии предупреждения Управления от 15.05.2024 №СБ/7497/24 требования Федерального закона №135-ФЗ и нарушает права и законные интересы Управления торговли при осуществлении полномочий, возложенных Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Довод Управления о том, что информационный бюллетень актуальных вопросов потребительского рынка №3, ноябрь 2023 – февраль 2024 может служить основанием для вынесения оспариваемого предупреждения, апелляционный суд находит необоснованным, поскольку статья 2 Федерального закона №135-ФЗ не содержит такого источника права, как информационный бюллетень.

Схожая правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.02.2025 по делу №А53-19319/2024.

Доводы апелляционной жалобы Управления, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесённых в связи с подачей апелляционной жалобы.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой, в связи с чем, апелляционный суд не рассматривает вопрос о распределении судебных расходов в связи с уплатой государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2024 по делу №А53-20802/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья                                                     С.В. Пименов

Судьи                                                                                             И.Н. Глазунова

ФИО2