﻿

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А42-11177/2020

15 июня 2021 года

г. Санкт-Петербург

 

Резолютивная часть постановления объявлена     07 июня 2021 года

Постановление изготовлено в полном объеме  15 июня 2021 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Г.В. Лебедева,

судей  О.В. Горбачевой, Л.П. Загараевой,

при ведении протокола судебного заседания:  В.В. Новосёловой,

при участии:  

от истца (заявителя): не явился, извещен;

от ответчика (заинтересованного лица): Т.Л. Морошкина, доверенность от 12.01.2021; Е.С. Крючкова, доверенность от 13.01.2021; 

от 3-го лица: не явился, извещен; 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  13АП-13843/2021) Администрации муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда  Мурманской области от 03.03.2021 по делу № А42-11177/2020, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Калган» о признании незаконными действий (бездействия),

заинтересованное лицо - Администрация муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области,

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью «Велесстрой»,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Калган» (ООО «Калган») (далее также – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) Администрации муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области (далее также – Администрация, заинтересованное лицо) при рассмотрении заявления Общества о выдаче разрешения на въезд и временное пребывание в закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) Александровск работников общества с ограниченной ответственностью «Велесстрой» (ООО «Велесстрой») (далее также – третье лицо) для исполнения на территории названного ЗАТО договора возмездного оказания услуг, заключённого между данными коммерческими организациями.

В качестве способа восстановления нарушенных прав и законных интересов ООО «Калган» просит обязать Администрацию выдать такое разрешение.

Определением суда от 03.02.2021 к участию в деле на стороне заявителя в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «Велесстрой».

Решением арбитражного суда от 03.03.2021 заявление удовлетворено, признаны незаконными как несоответствующие постановлению Администрации муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области от 19.03.2020 № 539 «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Приём документов от населения на оформление и выдачу разрешений на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск» действия (бездействие) Администрации, допущенные при рассмотрении заявления Общества от 10.11.2020 № 782 о предоставлении обществу с ограниченной ответственностью «Калган» муниципальной услуги выдачи разрешения на въезд и временное пребывание работников в ЗАТО Александровск.

Суд также обязал Администрацию устранить нарушения прав и законных интересов Общества.

Принятое решение обжаловано Администрацией в апелляционном порядке.

Испрашивая отмену решения, податель жалобы ссылается на его незаконность и необоснованность.

Заинтересованное лицо, в том числе отмечает, что суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу, что Администрация по существу отказала ООО «Калган» во въезде заявленных работников, что ни из материалов дела, ни из оспариваемого письма Администрации от 21.12.2020 № 5873-20И невозможно установить в чем конкретно выразились порочность обращения ООО «Калган», каких именно въезд лиц Администрация посчитала сомнительным и почему эти лица не имеют отношения к исполнению договора.

Заинтересованное лицо данные выводы суда считает необоснованными в связи со следующим.

Прием документов от населения на выдачу разрешений на въезд в ЗАТО Александровск осуществляется в соответствии с Административным регламентом предоставления муниципальной услуги «Прием документов от населения на оформление и выдачу разрешений на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск», утвержденным постановлением Администрации от 19.03.2020 № 539 (Регламент).

В соответствии с абзацем 3 подпункта 2.7.1 Регламента для получения муниципальной услуги с целью осуществления предпринимательской деятельности на территории ЗАТО Александровск заявитель предоставляет, в том числе, списки сотрудников, которым необходимо иметь разрешение на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск.

Количество работников, заявленных в ходатайстве, должно быть минимально необходимым для выполнения запланированных работ.

10.11.2020 исх. № 782 ООО «Калган» обратилось в адрес Главы ЗАТО Александровск с ходатайством о разрешении проезда работников ООО «Велесстрой» в г. Снежногорск ЗАТО Александровск на период с 01.01.2021 по 31.12.2021 в связи с заключенным договором на оказание услуг по организации заправки водой № 18 от 01.05.2020.

Исходя из абзаца 3 пункта 8 Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.06.1998 № 655,   запретная и контролируемая зоны закрытого образования устанавливаются в целях исключения доступа граждан на территорию запретной зоны без производственной необходимости.

При проведении проверки представленных Обществом списка (95 человек) и документов в целях получения разрешения на въезд в ЗАТО Александровск работников третьего лица установлено, что в списках присутствуют работники ни каким образом не относящиеся к выполнению работ по договору на оказание услуг по организации заправки водой.

В связи с чем, в адрес Общества Администрацией направлено письмо от 21.12.2020 № 5873-20И с предложением конкретизировать список, ввиду того, что женщины «отдела отселения» и специалисты по ремонту автомобилей не могут иметь какое-либо отношение к выполнению работ по организации заправки водой.

Суд ошибочно расценил данное письмо как отказ ООО «Калган» во въезде заявленных работников, так как в соответствии с пунктом 2.3 Регламента решение об отказе оформляется в виде уведомления об отказе в разрешении на въезд в ЗАТО Александровск.

Кроме того, фактически муниципальная услуга была предоставлена, ООО «Калган» выдано разрешение на въезд работников ООО «Велесстрой» в целях исполнения договора на оказание услуг по организации заправки водой №18 от 01.05.2020.

Суд не принял во внимание довод ответчика о том, что ряд указанных в списке лиц в силу своих должностных обязанностей, исходя из наименований должностей, не имеют отношения к выполнению договора на оказание услуг по организации заправки водой (перечень лиц с наименованиями занимаемых должностей подтвержден справкой ООО «Велесстрой» от 19.02.2021 № АД/71/001-36), что также подтверждается третьим лицом.

Из отзыва ООО «Велесстрой» не следует, что для выполнения договора, заключенного с ООО «Калган», требуются названные лица.

Таким образом, при обращении за разрешением на въезд работников ООО «Велесстрой» Обществом не было соблюдено требование абзаца 3 подпункта 2.7.1 Регламента.

Суд также не дал надлежащей оценки действиям Общества, выразившимся в направлении уточненного списка работников третьего лица для въезда в ЗАТО от 26.12.2020 исх. №886, где были исключены работники, не занимающие должности, связанные с выполнением работ по договору на оказание услуг по организации заправки водой, что свидетельствует о злоупотреблении ООО «Калган» правом на получение разрешения.

При таких обстоятельствах податель жалобы полагает, что имеются основания для отмены обжалуемого решения, предусмотренные частью 1 статьи 270 АПК РФ.

Заинтересованное лицо также ходатайствует о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств (копия трудовых книжек, объяснения ведущего инженера по оформлению разрешений на въезд МКУ «ЦАХиТО») в связи с отсутствием возможности их предоставления в суд первой инстанции.

Согласно отзыву на апелляционную жалобу заявитель просит оставить обжалуемое решение без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Общество отмечает, в том числе, что по истечении установленного тридцатидневного срока (пункт 2.4 Регламента) Администрацией муниципальная услуга «Прием документов от населения на оформление разрешений на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск» заявителю не была оказана.

ООО «Калган» 18.12.2020 исх. № 860 письмом обратилось в адрес Главы ЗАТО Александровск с просьбой выдать разрешение на въезд работников ООО «Велесстрой» в течение суток либо направить мотивированный отказ в выдаче пропусков на электронную почту.

Вместе с тем, Администрация на запрос Общества в письме от 21.12.2020 № 5873-20И сослалась на проведённый анализ заявленных к въезду на территорию ЗАТО работников, в результате которого пришла к выводу, что работники никакого отношения к договору не имеют, вследствие чего предложено представить документы на работников, которые действительно будут выполнять работы по договору.

Таким образом, Администрация не имела фактических оснований для принятия решения (письма от 21.12.2020 № 5873-20И) о необходимости внести корректировки в спорный список въезжающих сотрудников и работников, а также не имела правовых (предусмотренных законом) оснований требовать такую корректировку.

Заявитель, в том числе обращает внимание, что список работников прошёл согласование в органе федеральной службы безопасности, о чём имеется соответствующий штамп на одном из экземпляров заявления Общества от 10.11.2020 № 782.

Присутствовавшие в судебном заседании представители заинтересованного лица поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Заявитель и третье лицо, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей не направили, в связи с чем дело рассматривается в их отсутствие в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также – АПК РФ).

Суд апелляционной инстанции полагает возможным приобщить представленные подателем жалобы документы к материалам дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено арбитражным судом, в соответствии с постановлением Администрации от 21.08.2019 № 1500 с 01.09.2019 ООО «Калган» определено гарантирующей организацией для централизованной системы холодного водоснабжения города Снежногорска ЗАТО Александровск, в связи с чем с ООО «Калган» как с организацией водопроводно-канализационного хозяйства ООО «Велесстрой» заключён договор от 01.05.2020 № 18 на оказание услуг по заправке последнего водой и по водоснабжению его временных зданий и сооружений (далее также – Договор).

При этом согласно пункту 1.5 указанного договора местом его исполнения является водопроводная насосная станция №1 города Снежногорска ЗАТО Александровск Мурманской области.

В связи с пролонгацией данного договора на следующий календарный год Общество 10.11.2020 обратилось в Администрацию за разрешением проезда 95 работников третьего лица в город Снежногорск ЗАТО Александровск Мурманской области в период с 01.01.2021 по 31.12.2021, приложив необходимый пакет документов.

На запрос ООО «Калган» относительно рассмотрения заявления Администрация в письме от 21.12.2020 № 5873-20И сослалась на проведённый анализ заявленных к въезду на территорию ЗАТО работников, в результате которого пришла к выводу, что работники никакого отношения к Договору не имеют, вследствие чего предложено представить документы на работников, которые действительно будут выполнять работы по Договору.

Полагая, что данные выводы Администрации не основаны на законе и фактических обстоятельствах, а Администрация, не предоставив ООО «Калган» муниципальную услугу выдачи разрешения на въезд и временное пребывание работников на территории ЗАТО и предложив откорректировать соответствующее обращение ООО «Калган», допустила незаконные действия (бездействие), Общество обратилось с заявлением об их оспаривании в арбитражный суд.

Оценив доводы участвующих в деле лиц, исследовав имеющиеся и дополнительно представленные доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что при принятии обжалуемого решения суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.05.2008 №857 «О преобразовании закрытых административно-территориальных образований – города Полярного, города Скалистого и города Снежногорска Мурманской области в закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области» закрытые административно-территориальные образования – город Полярный, город Скалистый и город Снежногорск Мурманской области преобразованы в закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области.

Правовой статус закрытого административно-территориального образования и особенности местного самоуправления такого образования определены Законом Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 3 названного Закона особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании.

Из пункта 34 части 1 статьи 38 Устава муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области, утверждённого решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск от 26.05.2009 № 31, следует, что Глава ЗАТО Александровск наделён собственными полномочиями по согласованию с органами федеральной службы безопасности давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

В развитие приведённых норм постановлением Администрации от 19.03.2020 № 539 утверждён Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Приём документов от населения на оформление и выдачу разрешений на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск» (далее также – Регламент, Административный регламент).

Суд первой инстанции пришел к выводу, что Администрацией при рассмотрении обращения (заявления) ООО «Калган» от 10.11.2020 № 782 допущены не основанные на законе и фактических обстоятельствах действия (бездействие), в связи с чем такие действия (бездействие) подлежат признанию незаконными.

Оснований для иных выводов по результатам оценки материалов дела суд апелляционной инстанции не находит.

Как верно учтено судом, подпункт 1 пункта 2.6.5 Административного регламента запрещает требовать от заявителя документы и информацию или осуществлять действия, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением спорной муниципальной услуги.

В силу пункта 2.3 Административного регламента конечными результатами предоставления рассматриваемой муниципальной услуги являются:

– выдача разрешения на въезд в ЗАТО Александровск;

– выдача специального разрешения на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск;

– выдача уведомления об отказе в разрешении на въезд в ЗАТО Александровск;

– выдача уведомления об отказе в выдаче специального разрешения на въезд и пребывание в ЗАТО Александровск.

При этом согласно подпункту 2.4.1 Регламента срок рассмотрения заявлений для получения разрешений на въезд в ЗАТО граждан РФ составляет 30 рабочих дней со дня регистрации заявления.

Подпунктом 2.10.1 предусмотрено, что основания для приостановления предоставления муниципальной услуги отсутствуют.

С учетом изложенного результат рассмотрения заявления Общества от 10.11.2020 № 782 (вх.№ 80 от 10.11.2020) в рамках оказания названной муниципальной услуги должен был быть предоставлен не позднее 22.12.2020.  

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу, что Администрация не имела фактических оснований для принятия решения (письма от 21.12.2020 № 5873-20И) о необходимости внести корректировки в спорный список въезжающих работников, а также не имела правовых (предусмотренных законом) оснований требовать такую корректировку.

Доводы относительно количества сотрудников, необходимости их привлечения в рамках исполнения Договора получили надлежащую оценку суда первой инстанции исходя из целей заключения договора с учетом особенностей организации деятельности его сторон.

Судом первой инстанции также было обоснованно  учтено, что спорный список работников прошёл согласование в органе федеральной службы безопасности, о чём имеется соответствующий штамп на одном из экземпляров заявления ООО «Калган» от 10.11.2020 № 782.

При этом определение порядка осуществление деятельности, включая состав и численность необходимых специалистов, относится к сфере контроля хозяйствующего субъекта.

При определении баланса частного и публичного интереса в рассматриваемом случае, исходя из целей введения и регулирования режима ЗАТО, явное вмешательство в хозяйственную деятельность организации без наличия соответствующих оснований является недопустимым.

Исходя из конкретных обстоятельств рассматриваемой ситуации, принимая во внимание пояснения заявителя и третьего лица, суд апелляционной инстанции не находит оснований считать спорный список сотрудников заявленным необоснованно.   

Вопреки доводам подателя жалобы, корректировка числа сотрудников (осуществленная во избежание простоя работ) не может рассматриваться в качестве злоупотребления (недобросовестных действий) при получении спорной муниципальной услуги.

При этом из имеющихся и дополнительно представленных материалов не следует соответствие действий Администрации Регламенту, доказательств предоставления предусмотренных последним результатов муниципальной услуги в установленный срок, вопреки правилам статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, заинтересованным лицом не представлено, в том числе отсутствуют доказательства направления заявителю (либо вручения его представителю) разрешений, уведомлений об отказе (конечного результата услуги согласно пункту 2.3 Регламента).

Письменные объяснения ведущего инженера названным доказательством не являются и их содержание также не подтверждает соблюдение установленной процедуры, в том числе предусмотренной  пунктом (разделом) 3.6 Регламента.

Помимо изложенного, так как согласно Регламенту решение об отказе принимает Глава Администрации (пункты 3.4.4, 3.4.5, 3.6.1 Регламента), то по состоянию на 11.12.2020 (исходя из содержания названных объяснений ведущего инженера о принятии решения в виде отказа) данный отказ должен был быть уже принят данным должностным лицом (Главой Администрации), иметься в распоряжении Учреждения (МКУ «ЦАХиТО») и направлен (вручен) в заявителю.

Вместе с тем, в письме И.о. Главы Администрации о предоставлении информации от 21.12.2020 №5873-20И в ответ на обращение Общества от 18.12.2020 №860 по поводу рассмотрения заявления от 10.11.2020 исх.№782 никакой ссылки на принятый отказ не содержится, предлагается представить документы на работников третьего лица, которые фактически занимаются выполнением работ по договору.

При таких обстоятельствах представленные объяснения суд апелляционной инстанции оценивает критически.

С учетом изложенного, принимая во внимание отсутствие доказательств предоставление результата муниципальной услуги в установленный срок, совершение Администрацией при рассмотрении заявления действий, не соответствующих Регламенту, заявление правомерно удовлетворено судом первой инстанции.

Доводы подателя жалобы в части угрозы террористического характера судом отклоняются с учетом отсутствия соответствующих доказательств и наличием согласования заявления органом федеральной службы безопасности.

Способ устранения допущенных нарушений прав и законных интересов определен судом первой инстанции на основании установленных обстоятельств дела и доказательств, представленных сторонами, их пояснений, исходя из которых установлена неактуальность списка сотрудников, поданного по заявлению Общества от 10.11.2020 № 782.

С учетом изложенного, общее указание суда на устранение нарушений прав и законных интересов заявителя заинтересованным лицом не противоречит требованию пункта 5 части 5 статьи 201 АПК РФ.

Нарушений или неправильного применения судом первой инстанции норм материального, процессуального права, влекущих отмену либо изменение обжалуемого решения, не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда  Мурманской области  от 03.03.2021 по делу №А42-11177/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

 

Председательствующий

Г.В. Лебедев

Судьи

О.В. Горбачева

 Л.П. Загараева