АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Светланская, 54

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А51-2630/2018

г. Владивосток

16 мая 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена 08 мая 2018 года. 

Полный текст решения изготовлен 16 мая 2018 года.

Арбитражный суд  Приморского края в составе судьи  Нестеренко Л.П.,

при ведении протокола секретарем  судебного заседания Баланец А.В., 

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 (ИНН 

<

***>, ОГРНИП 304253625100047, дата государственной регистрации 07.09.2004)

к администрации г. Владивостока (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, дата государственной регистрации 22.08.1991), 

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора, Управление градостроительства и архитектуры Администрации г. Владивостока, Департамент градостроительства Приморского края

об оспаривании постановления 

при участии в заседании: от заявителя – адвокат Шульга С.Н. (доверенность от 07.02.2018); от Администрации г. Владивостока, Главы г. Владивостока, УГА г. Владивостока – главный специалист 1 разряда правового управления ФИО3 (доверенности от 28.12.2017 № 1-3/3462, от 18.01.2018 № 1-3/111, от 27.12.2017 № 27/2-6-3355 соответственно); от Департамента градостроительства ПК – ФИО4 (доверенность от 12.01.2018 № 17-01-10/117), 

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО2 обратился в арбитражный суд признании незаконным постановления Главы города Владивостока от 01.12.2017 № 2853 и  об обязании Главы города Владивостока принять решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:6386 (с учетом уточнения, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В ходе рассмотрения дела представитель индивидуального предпринимателя ФИО2 заявленное требование  поддержал. Предприниматель полагает, что оспариваемое постановление главы города Владивостока не соответствует закону и нарушает права заявителя в сфере осуществляемой им экономической деятельности. Указал, что в оспариваемом постановлении, помимо ссылок главы муниципального образования на нормы права, не приведены причины принятия решения об отказе в предоставлении разрешения на отклонение параметров разрешенного строительства при реконструкции объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:6386.

По мнению заявителя, принятие решения об отказе в предоставлении  ему разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства при наличии положительного заключения по итогам публичных слушаний противоречит положениям статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Представитель администрации г. Владивостока и УГА администрации г. Владивостока с заявленными предпринимателем требованиям не согласилась. Изложила единую позицию ответчика и третьего лица относительно заявленных требований. Полагает, что у главы муниципального образования отсутствовали правовые основания для предоставления заявителю разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства при реконструкции объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:6386, расположенного по адресу: 

<

...>. По мнению ответчика, заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления испрашиваемого заявителем разрешения и рекомендации Единой комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Приморского края носят рекомендательный характер. В этой связи считает, что принятие решения по вопросу изменения параметров разрешенного строительства   не поставлено в зависимость исключительно от названных результатов.

Представитель департамента земельных и имущественных отношений Приморского края с заявленными требованиями предпринимателя также не согласился,  по существу, поддержав позицию ответчика. Полагает, что наличие рекомендации единой комиссии по результатам публичных слушаний о предоставлении испрашиваемого разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не могло являться безусловным основанием для предоставления предпринимателю испрашиваемого разрешения. Департамент пояснил, что согласно актуальным сведениям карты градостроительного зонирования, входящей в состав Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, с учетом изменений, утвержденных распоряжением Департамента градостроительства Приморского края от 28.03.2018 №14, земельный участок с кадастровым номером 25:28:040011:6386  расположен в коммунальной зоне (П-2).

При рассмотрении дела суд установил, что  индивидуальный предприниматель ФИО2 является арендатором земельного участка с кадастровым  номером 25:28:040011:6386, площадью  2179 кв.м, из земель населенных пунктов, находящегося по адресу: 

<

...>. Местоположение участка установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир – объект незавершенного строительства (лит. А, склад готовой продукции) (далее - спорный земельный участок, арендуемый земельный участок,  участок  25:28:040011:6386).

Указанный земельный участок был предоставлен  предпринимателю в аренду в соответствии с заключенным им с Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края договором аренды от 21.04.2015 № 04-Ч-20083 на основании распоряжения ДЗИО ПК от 05.12.2012 № 374-па, для целей завершения строительства, расположенного на земельном участке объекта незавершенного строительства (лит. А, склад готовой продукции) готовностью 71% и его дальнейшей эксплуатации.

Право аренды предпринимателя зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 14.05.2015 с присвоение записи государственной регистрации номера 25-25/001-25/001/003/2015-7149/2.

Сведения о характеристиках спорного земельного участка  являются актуальными и подтверждены представленной в материалы дела выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 05.02.2018 № 99/2018/75843639.

Объект незавершенного строительства  (склад готовой продукции), назначение: нежилое здание, площадь застройки 1813,17 кв.м, степень готовности 71%, инв. № 05:401:002:000368230, лит. А, кадастровый (условный) номер 25:28:04 00 11:0028.000:00000/0, адрес  (местонахождение) объекта: 

<

...> - принадлежит  предпринимателю на праве собственности  на основании договора купли-продажи от 15.10.2008, о чем в ЕГРП  02.12.2008 сделана запись регистрация права № 25-25-01/181/2008-404.

Сведения о данном  объекте недвижимого имущества и правах на него подтверждены  свидетельством о регистрации права от 12.09.2012 серии 25-АБ № 866552 и выпиской из ЕГРН  от 16.02.2018 № 99/2018/81215840.

Распоряжением УГА администрации г. Владивостока от 15.12.2015 № 1046 утвержден градостроительный план № RU25304000-1512201500000126 земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386.

Индивидуальный предприниматель ФИО2 обратился  в Единую комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Приморского края с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386, в части увеличения максимального процента застройки в границах земельного участка до 100%; уменьшения минимального количества парковочных мест на территории земельного участка до 0 машино-мест в границах земельного участка.

По результатам рассмотрения заявления предпринимателя Единая комиссия приняла решение об инициировании проведения публичных слушаний по поставленному ФИО2 вопросу (протокол заседания Единой комиссии от 13.07.2017 № 06/2017) и письмом от 20.07.2017 № 1717-07-1124 направила заявление предпринимателя с приложенными к нему документами и.о. главе города Владивостока для проведения публичных слушаний.

Постановлением и.о. главы города Владивостока  от 09.08.2017 № 1988  публичные слушания  по поставленному предпринимателем вопросу назначены  на 17.08.2017.

Соответствующие публичные слушания состоялись, заключение  от 17.08.2017 №  31 о результатах публичных слушаний по вопросу отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386 опубликовано 18.08.2017.

Заявление ФИО2 об отклонении параметров разрешенного строительства, заключение  о результатах публичных слушаний от 17.08.2017 №  31  и протокол собрания жителей Владивостокского городского округа  по поставленному предпринимателем вопросу  от 17.08.2017 направлены  в Единую комиссию для рассмотрения.

По результатам рассмотрения данных документов Единая комиссия подготовила рекомендации  о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства от 28.099.2017 № рк/49.

Постановлением и.о. главы города Владивостока от 01.12.2017 № 2853 предпринимателю отказано в предоставлении разрешения на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386 в соответствии  с пунктом 4 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 1 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных Решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 (далее – ПЗЗ № 462).

Предприниматель ФИО2 с постановлением и.о. главы города Владивостока от 01.12.2017 № 2853 не согласился, и, сочтя его незаконным и нарушающим его права и законные интересы в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав по правилам Главы 7 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд не находит правовых оснований для удовлетворения требований заявителя в  силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов. осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По общему правилу застройка земельного участка осуществляется при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (статьи 263, 264 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Этими же правами на использование земельного участка наделены арендаторы земельных участков (пункт 1 статья 41 ЗК РФ).

Решение вопросов местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В данной статье также содержится перечень вопросов местного значения, перераспределение полномочий в отношении которых не допускается. В этот перечень не включены названные выше полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.

Вместе с тем вступившим в силу 12 октября 2015 г. Федеральным законом от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (далее – Закон № 221-ФЗ) на части Приморского края (свободный порт Владивосток) установлен специальный правовой режим ведения предпринимательской деятельности, предусматривающий особенности осуществления градостроительной деятельности на территории свободного порта Владивосток.

Территория Владивостокского городского округа относится к свободному порту Владивосток (часть 1 статьи 4 Закона № 212-ФЗ).

Статьей 28 Федерального закона № 212-ФЗ установлено, что в целях создания благоприятной среды для привлечения инвестиций в объекты капитального строительства ряд полномочий в сфере градостроительной деятельности на территории свободного порта Владивосток осуществляется органами местного самоуправления (часть 1). 

Частью 2 данной статьи названного Закона полномочия по подготовке и утверждению документации по планировке территории (проекта планировки территории, проекта межевания территории), входящей в границы территории свободного порта Владивосток, предоставлены органу местного самоуправления муниципального района или городского округа, в границы которых входит территория, в отношении которой утверждается документация по планировке территории.

Статьей 40 ГрК РФ правообладателям земельных участков предоставлена возможность обратиться за получением разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства. При этом отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов (пункты 1, 2 статьи).

Аналогичная возможность закреплена частью 11 статьи 28 Закона № 212-ФЗ.

Согласно названной статье заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения. Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 настоящего Кодекса. На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации. Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (пункты 3 - 6 статьи).

Частями 12, 13  статьи 28 Закона № 212-ФЗ также закреплены  процедура и сроки общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

При этом часть 14 статьи 28 Закона № 212-ФЗ устанавливает, что глава муниципального образования в течение пяти дней со дня поступления указанных в части 5 статьи 40 ГрК РФ рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Таким образом, из названным норм права следует, что предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства относится к полномочиям органов местного самоуправления и производится в установленной законом процедуре, обеспечивающей соблюдение баланса интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты соответствующими отклонениями.

Пунктом 3 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) закреплено, что на публичные слушания должен выноситься ряд вопросов, в частности, вопрос об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства.

Постановлением Администрации Приморского края от 09.06.2015 № 180-па создана Единая комиссия по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Приморского края, к полномочиям которой согласно пункту 1.2.6 Положения о ней, утвержденного данным постановлением (далее – Положение о единой комиссии № 180-па), отнесено инициирование проведения публичных слушаний, в том числе в случае выдачи разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Формой работы такой комиссии является заседание, итоги которого оформляются  протоколом (пункты 2.1, 2.4  Положения о единой комиссии № 180-па).

В силу пункта 2.2 указанного Положения при проведении органом местного самоуправления Владивостокского городского округа  публичных слушаний учрежденная единая комиссия осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Муниципальным правовым актом от 09.07.2008 № 34-МПА «Положение о порядке проведения публичных слушаний в городе Владивостоке», принятым Думой города Владивостока  20.06.2008 (далее – Положение № 34-МПА).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 3 Положения № 34-МПА вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства выносятся в обязательном порядке на публичные слушания, что соответствует положению пункта 2 статьи 11 ПЗЗ № 462.

Пунктом 1 статьи 4 Положения № 34-МПА определено, что публичные слушания проводятся по инициативе населения города Владивостока, Думы города Владивостока и главы города Владивостока, который в силу пункта 2 статьи 5 этого же Положения вправе принять постановление о назначении публичных слушаний по вопросам, отнесенным к компетенции главы.

В соответствии с законами Приморского края от 29 июня 2009 года № 446-КЗ «О градостроительной деятельности на территории Приморского края», от 18.11.2014 № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» постановлением Администрации Приморского края от 25.08.2015 № 303-па утвержден Порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территориях Владивостокского, Артемовского городских округов, Надеждинского, Шкотовского муниципальных районов Приморского края (далее – Порядок № 303-па).

К числу  рассматриваемых в Порядке № 303-па вопросов, в том числе отнесен вопрос о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (подпункт «д» пункта 1 данного Порядка № 303-па).

Публичные слушания по вопросам такого характера проводятся по инициативе единой комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Приморского края (подпункт «б» пункта 8 Порядка № 303-па), но назначаются в отношении вопросов градостроительной деятельности на территории Владивостокского городского округа решением в форме постановления главы  города Владивостока.  

Следуя буквальному толкованию положений статьи 40 ГрК РФ,  статьи 28 Закона № 212-ФЗ, пунктов 2.5, 3.1 Положения о единой комиссии № 180-па, пункта 1 статьи 4 Положения № 34-МПА и подпункта «б» пункта 8 Порядка № 303-па, процедура рассмотрения вопроса об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства на основании заявления заинтересованного лица (в данном случае собственника объекта незавершенного строительства) на стадии принятия решения о назначении публичных слушаний регламентирована реализацией единой комиссией инициативы в форме принятия простым большинством голосов членов комиссии решения. 

В силу Порядка № 303-па публичные слушания - форма реализации прав жителей города Владивостока на участие в процессе принятия органами местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, в том числе по рассмотрению вопросов о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительств, путем их публичного обсуждения.

Согласно определенным статьей 2 Порядка № 303-па целям такие слушания организуются и проводятся в том числе для выявления общественного мнения по проектам и выносимым на обсуждение вопросам, а также для подготовки предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме.

По смыслу положений Конституции Российской Федерации (статьи 2, части 1 и 2  статьи 3, статья  12, статьи 32,  часть 2 статьи 130),  Закона № 131-ФЗ и частей 12, 13 статьи 28 Закона № 212-ФЗ одной из призванных обеспечивать реализацию гарантий права населения на местное самоуправление является выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности.

Действительно, пунктом 1.2.4 Положения о единой комиссии № 180-па подготовка рекомендаций о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства  или в отказе в предоставлении такого разрешения включено в число полномочий  единой комиссии.

Такие рекомендации готовятся единой комиссией на основании поступившего к ней заключения уполномоченного на проведение публичных слушаний органа местного самоуправления (пункт 3.2 Положения о единой комиссии № 180-па).

Соблюдение названной выше процедуры в силу приведенных норм права в рамках решения поставленного заинтересованным лицом вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства на стадии оценки принципиальной возможности такого отклонения поставлено в прямую зависимость от приведенного таким лицом обоснования отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, соответствия его закону и документального подтверждения.

Следуя процедуре, предусматривающей принятие главой города Владивостока решение по вопросу выдачи заинтересованному лицу разрешения на отклонение параметров разрешенного строительства, данное решение является самостоятельным актом реализации органом местного самоуправления административно-властных полномочий в пределах его компетенции и не связано мнением единой комиссии, вне зависимости от выражения ее позиции по конкретному вопросу. 

 В ходе рассмотрения спора суд учитывает, что формальные требования к составлению заявления о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и подготовке соответствующего ему пакета документов, в том числе с установлением их минимального перечня, приведенными выше нормами права не предусмотрены.

В то же время на застройщика объекта (собственника) в силу закона возложена обязанность по осуществлению строительства (реконструкции) объекта в соответствии с  проектной документацией, требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов  (пункт 6 статьи 52 ГрК РФ).

Соответственно, отклонение от изначально заданных параметров  строительства объекта  либо реконструкции объекта капитального строительства должно быть мотивированным и документально подтверждено.

Суд принимает во внимание, что возложение частью 5 статьи 200 АПК РФ на орган, осуществляющий публичные полномочия, обязанности по доказыванию законности и наличия оснований для принятия им оспариваемого заинтересованным лицом решения, в силу требований части 1 статьи 65 и положений статьи 198 АПК РФ не снимает с заявителя процессуальной обязанности по предоставлению доказательств в подтверждение заявленной при обращении в арбитражный суд позиции. 

Так, обратившись в Единую комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Приморского края с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства  объекта – склада готовой продукции на земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:6386, индивидуальный предприниматель ФИО2 заявил об  увеличении максимального процента застройки в границах земельного участка до 100% и уменьшении минимального количества парковочных мест на территории земельного участка до 0 машино-мест в границах земельного участка.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Из материалов дела и пояснений сторон следует, что на период инициирования предпринимателем процедуры по рассмотрению вопроса о предоставлении ему разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции принадлежащего ему на праве собственности объекта земельный участок с кадастровым номером 25:28:040011:6386 был расположен в зоне производственно-коммунальных объектов V класса вредности. Данное обстоятельство подтверждается также сведениями и градостроительного плана № RU25304000-1512201500000126.  

В силу пункта 2 статьи 36 ПЗЗ № 462, в редакции Решения Думы г. Владивостока от 30.12.2014 № 408, объекты складского назначения отнесены к основным видам разрешенного использования земельных участков названной зоны.

В соответствии с градостроительным планом № RU25304000-1512201500000126 максимальный процент застройки для земельного участка  с кадастровым номером 25:28:040011:6386  установлен в размере 60%, что соответствовало максимальному значению застройки земель зоны  П-4, установленному  подпунктом 5 пункта 3 статьи 36 ПЗЗ № 462, в редакции Решения Думы г. Владивостока от 30.12.2014 № 408. 

По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу является обобщенной выпиской из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. Градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Градостроительный план земельного участка является документом по планировке территории, необходимым для архитектурно-строительного проектирования, получения разрешения на строительство объектов капитального строительства и на ввод объекта в эксплуатацию применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.

Согласно пункту 4 статьи 38 ГрК РФ максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяется как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ПЗЗ № 462  данные правила применяются наряду с техническими регламентами и иными обязательными требованиями, установленными в соответствии с законодательством, в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, сохранения окружающей природной среды и объектов культурного наследия, иными установленными требованиями.

Как следует из приведенного заявителем обоснования отклонения от изначально заданных предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции расположенного на участке 25:28:040011:6386, фактически реконструкция незаконченного строительством объекта обусловлена увеличением его площади с превышением максимально допустимой площади застройки  земельного участка, в том числе за счет исключения парковочных мест, изначально определенных в соответствии с утвержденными постановлением главы города Владивостока от 10.02.2011 № 111 Нормативами градостроительного проектирования Владивостокского городского округа.

Так, представленной предпринимателем проектной документацией «Реконструкция неотапливаемого склада непродовольственных товаров в г. Владивостоке» разделом 3 «Архитектурные решения» шифр 126-2/15-АР том 3 предусмотрена площадь застройки 1949,90 кв.м.

 Площадь земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386  составляет 2179 кв.м. 

Таким образом, проектными решениями площадь застройки  предусмотрена порядка 89,5% от всей площади земельного участка. 

Из изложенного следует, что увеличение площади застройки спорного земельного участка при реконструкции объекта капитального строительства с увеличением площади застройки до 100% не только не соответствовало требованиям застройки земель зоны производственно-коммунальных объектов V класса вредности, но и не было предусмотрено  проектной документацией.

Суд в данном случае учитывает целевое предназначение незаконченного строительством объекта – склад готовой продукции, расположенного на спорном земельном участке, и находит справедливыми доводы администрации относительно необходимости определения расчетных показателей застройки участка 25:28:040011:6386 с учетом планирования подъездных путей для грузовой техники к складу, в том числе для обеспечения разгрузки/погрузки в рамках функционирования данного объекта по прямому назначению.

Указанной выше проектной документацией на реконструкцию объекта лишь предусмотрено, что въезд в здание склада  на отм. 0,000 осуществляется по наружному пандусу. Иных решений относительно планировки подъездных путей к зданию склада указанный проект не содержит.

Нормативами градостроительного проектирования ВГО для объектов складского определено минимальное значение количества машино-мест на каждые 1500 кв. м полезной площади (закрытой или открытой) – 1 машино-место (таблица 18, пункт 12.41 Нормативов градостроительного проектирования ВГО).

Как пояснил заявитель, обеспечение парковочными местами указанного объекта он планирует за счет размещения машино-мест на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:6387, смежном с участком 25:28:040011:6386.

Суд учитывает, что действующее законодательство не предусматривает возможность обеспечения требований к предельным параметрам разрешенного строительства в части количества парковочных мест и процента озеленения за границами земельного участка, предоставленного для строительства.

Следуя цели изменения предельных параметров разрешенного строительства на участке 25:28:040011:6386, благоустройство прилегающей к объекту капитального строительства территории, в том числе с ее озеленением, представленной предпринимателем проектной документацией не предусмотрено.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Сводом правил «СП 82.13330.2016.Благоустройство территорий. Актуализированная редакция СНиП III-10-75», утвержденным Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16.12.2016 № 972/пр и введенным в действие с 17.06.2017, под благоустройством территории определен комплекс мероприятий по инженерной подготовке к озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства, направленных на улучшение функционального, санитарного, экологического и эстетического состояния участка.

Данному определению соответствовало содержание аналогичного понятия, сформулированного действующим на период возникновения спорных правоотношений  постановлением Администрации Приморского края от 15.06.2016 № 268-па «Об утверждении Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края».

Из положений части 1 статьи 41 ГрК РФ следует, что элементами планировочной структуры являются кварталы, микрорайоны и иные элементы.

Пунктом 2 раздела 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150, предусмотрено, что проект планировки разрабатывается в соответствии с установленными в генеральных планах городских и сельских поселений элементами планировочной структуры и градостроительными регламентами правил землепользования и застройки.

Соответственно элементы планировочной структуры устанавливаются в генеральных планах городских и сельских поселений, являясь в дальнейшем основанием для разработки проекта планировки и проектов межевания территории, закрепляя уже сложившиеся в существующей застройке элементы планировочной структуры, но, не образуя их вновь.

Суд учитывает, что парковочные места, а также озеленение являются частью проектируемого обществом объекта складского назначения, а не самостоятельными объектами. Проектируемый к строительству (реконструкции) объект, как единый комплекс, должен располагаться на земельном участке, предоставленном именно для целей строительства данного объекта, что должно отражаться в проектной документации, в том числе и на схеме планировочной организации земельного участка, выполненной в соответствии с градостроительным планом земельного участка.

В соответствии с требованиями градостроительного законодательства, в том числе Сводом правил «СП 42.13330.2011. «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89», утвержденным  приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) от  28.12.2010 № 820 и введенным  в действие с 20.05.2011,  проектирование застройки, в том числе и проектирование парковок и озеленения, должно осуществляться в пределах отведенного земельного участка и соответствовать требованиям градостроительного плана.

В связи с изложенным на земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:6386, предоставленном для завершения строительства склада готовой продукции готовностью 71% и его дальнейшей эксплуатации, должны располагаться также парковочные места и элементы благоустройства, в том числе озеленения.

Кроме того, согласно градостроительному плану 25:28:040011:6386 часть земельного участка с его северной стороны площадью 288 кв.м находится в водоохраной зоне.

Расположение части спорного земельного участка в границах водоохранной зоны отражено также в действующих документах градостроительного планирования, с учетом внесенных Постановлением Администрации Приморского края от 12.02.2018 № 61-па в Генеральный план Владивостокского городского округа изменений, что подтверждено фрагментом карты территориального зонирования на территории г. Владивостока.

В силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются, в том числе, водоохранные зоны.

В соответствии с пунктом 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Выбор типа сооружения, обеспечивающего охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, осуществляется с учетом необходимости соблюдения установленных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов.

Как установлено в ходе рассмотрения дела, площадь земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386 составляет 2179 кв.м., предусмотренная проектными решениями площадь застройки участка -1949,90 кв.м., т.е. 89,49% от всей площади земельного участка.  Несмотря на допустимое градостроительным планом № RU25304000-1512201500000126 размещение в данной части земельного участка сооружения склада, представленный проект реконструкции данного объекта не содержит ссылки на соблюдение условий по обеспечению охраны водного объекта либо надлежащего обоснования отсутствия необходимости  выполнения мероприятий, предусмотренных, в том числе пунктом 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации.

При обращении в единую комиссию заявителем указаны общие параметры отклонения от разрешенных (предельных) параметров строительства. В то же время доказательств необходимости увеличения площади застройки, уменьшения (исключения) числа парковочных мест и исключения озеленения предпринимателем не представлено. Он не доказал невозможность завершения строительства того объекта, который уже возведен на спорном земельном участке до степени готовности 71%.

Желание арендатора земельного участка реконструировать имеющийся объект в соответствии с проектом, предусматривающим превышение параметров разрешенного использования, само по себе не может иметь для органа местного самоуправления определяющего и абсолютного значения, поскольку иное означало бы реализацию проекта, разработанного с отступлением от требований градостроительного плана земельного участка, что недопустимо в силу части 11 статьи 48, части 1 статьи 51 ГрК РФ.

При этом суд учитывает, что, несмотря на внесенные Постановлением Администрации Приморского края от 12.02.2018 № 61-па  и распоряжением Департамента от 28.03.2018 № 14 в Генеральный план Владивостокского городского округа изменений, в том числе в части включения земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386 в коммунальную зону (П-2),  в силу определенных ПЗЗ № 462 параметров разрешенного использования земельных участков для указанной зоны  с увеличением максимального процента застройки до 80%,  для данной зоны  установлен минимальный процент озеленения – 10. При этом минимальное количество мест для стоянки автомобилей - 1 машино-место на 6 работающих в смену, но не менее 1 машино-мест на 1500 кв. м полезной площади (закрытой или открытой), соответствует выше приведенным Нормативам градостроительного проектирования ВГО.

Реализация предпринимателем права на инициирование  процедуры по вопросу выдачи ему разрешения на отклонения от предельных параметров строительства, реконструкции объекта путем обращения в единую  комиссию  с соответствующим заявлением, обусловлена принятием заявителем мер по предоставлению уполномоченному органу исполнительной власти полной и достоверной информации о строящемся объекте и наличии объективной необходимости изменения параметров разрешенного строительства. 

В то же время, из представленных заявителем в материалы дела доказательств достоверно установить техническую невозможность возведения объекта капитального строительства в границах предельных параметров строительства, а также соответствие градостроительным и строительным нормам и правилам реконструкции принадлежащего на праве собственности объекта незавершенного строительства, исходя из измененных параметров, с учетом соблюдения  установленных  в спорный период ПЗЗ № 462 (в соответствующей периоду спорных правоотношений редакции) предельных параметров разрешенного строительства на землях зоны производственно-коммунальных объектов V класса вредности органу местного самоуправления объективно не  представилось возможным.

Также суд, следуя буквальному толкованию части 1 статьи 40 ГрК РФ, основываясь на установленных в ходе рассмотрения спора фактах, приходит к выводу о том, что приведенные предпринимателем обоснования отклонения от изначально определенных параметров застройки спорного земельного участка  не свидетельствуют о том, что испрашиваемое заявителем разрешение направлено на снижение неблагоприятных характеристик для застройки участка 25:28:040011:6386.  При этом заявитель не доказал отсутствие объективной возможности завершить строительство объекта без его реконструкции.

По смыслу положений статьи 40 ГрК РФ и части 14 статьи 28 Закона № 212-ФЗ глава местной администрации принимает решение по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства с учетом поступившего заключения о результатах публичных слушаний. Однако итоговое решение по данному вопросу принимается органом местного самоуправления, и такое решение может не совпадать с рекомендациями по результатам публичных слушаний (глава местной администрации вправе отказать в предоставлении разрешения с указанием причин принятого решения). При этом любое заинтересованное лицо, не согласное с принятым органом местного самоуправления решением по вопросу о возможности отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, вправе обжаловать его в судебном порядке. 

Таким образом, вопрос о возможности принятия главой муниципального образования решения относительно испрашиваемого заинтересованным лицом разрешения на отклонение от разрешенных параметров строительства с учетом результатов публичных слушаний с привлечением для этого необходимого административного ресурса в силу требований пунктов 1, 2 статьи 40 ГрК РФ и Порядка № 303-па связан с оценкой  полноты, достоверности и доступности материалов публичных слушаний и необходимости соблюдения, принципа равенства прав жителей на участие в публичных слушаниях, включая право на выражение своего мнения в ходе публичных слушаний, как это определено принципами, предусмотренными в пункте 5 (подпункты «в», «г»).

Заключение УГА администрации г. Владивостока от 17.08.2017 №  31 о результатах публичных слушаний по вопросу отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером 25:28:040011:6386 лишь констатирует факт проведения таких слушаний и их результат и содержит вывод о возможности предоставления испрашиваемого разрешения с точки зрения лиц, участвовавших в публичных слушаниях.  

В то же время решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства принимается главой органа местного самоуправления не только с учетом мнения населения, считающего возможным предоставить такое разрешение, но и с учетом требований о соблюдении нормативов градостроительного проектирования и градостроительных регламентов в максимально возможной степени.

Довод заявителя о необоснованности оспариваемого постановления, обусловленной отсутствием причин принятого отказа, суд отклоняет, поскольку мотивами принятия соответствующего решения являются результаты изучения и оценки представленных документов в сопоставлении нормами действующего законодательства, что и имело место в спорной ситуации.

Также суд учитывает, что письмами УГА администрации г. Владивостока от 21.12.2017 № 22874-к и администрации г. Владивостока от 25.01.2018 № 522-к предпринимателю были разъяснены причины принятия оспариваемого постановления со ссылкой на необходимость соблюдения установленных нормативов градостроительного проектирования Владивостокского городского округа.

Ввиду изложенного оспариваемое постановление и.о. главы города Владивостока не противоречит положениям статьи 40 ГрК РФ, как принятое с соблюдением установленной процедуры и в пределах полномочий главы муниципального образования, и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

Отказать в признании незаконным постановления Главы города Владивостока от 01.12.2017 № 2853, проверенного на соответствие Градостроительному кодексу Российской Федерации,  и в обязании Главы города Владивостока принять решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 25:28:040011:6386.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.

Судья           Нестеренко Л.П.