Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А20-4973/2018

г. Нальчик

19 января 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 11 января 2019 года.

 Полный текст решения изготовлен  19 января 2019 года. 

Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики

в составе судьи Э.Х. Браевой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кертбиевой А.А., секретарем судебного заседания ФИО1,                            

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Главного управления МЧС России по КБР, г.Нальчик 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кабардино-Балкарской Республике, г. Нальчик

о признании недействительным ненормативного акта,

при участии в судебном заседании представителей: от заявителя ФИО2 по доверенности от 06.11.2018, ФИО3 по доверенности №19/18 от 22.11.2018, ФИО4 по доверенности №20/18 от 22.11.2018,

от УФАС по КБР - ФИО5 по доверенности №03/1848 от 18.06.2018, ФИО6 по доверенности от 03.04.2018 №06/1003, от ООО «АСКЭ» - ФИО7 по доверенности от 03.12.2018,

У С Т А Н О В И Л:

Главное управление МЧС России по КБР (далее – управление) обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кабардино-Балкарской Республике (далее – антимонопольный орган)  от 27.07.2018 по делу №06/86-2017.

            Определением суда от 08.11.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено  общество с ограниченной ответственностью «АСКЭ» (далее – общество).

   Представитель заявителя в судебном заседании поддержала заявленные требования, просил признать незаконным и отменить оспариваемое решение антимонопольного органа.

Представитель УФАС по КБР поддержал доводы, изложенные в отзыве, просил оставить оспариваемый  ненормативный акт без изменения, заявление учреждения без удовлетворения.

Представитель ООО "АСКЭ" просил отказать в удовлетворении заявленных требований. 

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд находит заявление управления обоснованным в связи со следующими обстоятельствами. 

Как видно из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Кабардино-Балкарской Республике поступило обращение ООО «АСКЭ» с жалобой на действия Главного управления МЧС России по КБР, связанные с препятствованием хозяйствующему субъекту в осуществлении его деятельности по техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, выразившиеся в недопуске к подключению объектовых станций к пультовому оборудованию программно-аппаратного комплекса «Стрелец-Мониторинг» (далее - ПАК «Стрелец-Мониторинг»), установленному в:

-    ПСЧ-3 ФГКУ «1 отряд ФПС по КБР» по адресу: КБР, г.п. Чегем, ул. Им. Героя России ФИО8, 69;

-    ПСЧ-4 ФГКУ «1 отряд ФПС по КБР» по адресу: КБР, 

<

...> (доп. комплект ПЧ, заводской номер 00004015);

-    ПСЧ-7 ФГКУ «1 отряд ФПС по КБР» по адресу: КБР, 

<

...>;

-    ЦППС ФГКУ «1 отряд ФПС по КБР» по адресу: КБР, 

<

...> (заводской номер 00015070),

подключиться к которым необходимо в целях исполнения государственных контрактов, заключенных ООО «АСКЭ» в установленном законодательством о контрактной системе порядке.

Рассмотрев жалобу, антимонопольный орган 30.11.2017 вынес в отношении  управления: 

- предупреждение от 30.11.2017 № 06/3947 о необходимости прекращения действий, в которых усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), путем принятия мер по внесению изменений в пункт 5 приказа Главного управления МЧС России по КБР от 13.04.2017 № 104, в срок до 11.12.2017;

- предупреждение от 30.11.2017 № 06/3952 о необходимости прекращения действий, в которых усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), путем принятия мер по рассмотрению заявления ООО «АСКЭ» и подключению объектовых станций к пультовому оборудованию ПАК «Стрелец-Мониторинг» в установленном порядке, в срок до 20.12.2017.

Управление приказ от 13.04.2017 № 104 отменило, издав вместо него приказ от 11.12.2017 № 352; управление об исполнении предупреждения от 30.11.2017 № 06/3947 уведомило УФАС своим письмом от 11.12.2017 № 5897-2-1-26; управление не обжаловало предупреждения от 30.11.2017 № 06/3952. 

Указанные обстоятельства послужили антимонопольному органу основанием для  возбуждения дела № 06/86-17 в отношении Главного управления по признакам нарушения части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и назначении Комиссии по рассмотрению дела о нарушение антимонопольного законодательства.

22.06.2018 комиссия УФАС по КБР вынесла заключение об обстоятельствах дела№ 06/86-17; антимонопольный орган по результатам рассмотрения жалобы ООО «АСКЭ» вынесла решение по делу от 27.07.2018  №06/86-17 о признании в действиях ГУ МЧС России по КБР, выразившихся в бездействии по рассмотрению в установленном законодательством порядке обращения ООО "АСКЭ", а также принятии акта, который содержал требования, создающие препятствия для подключения хозяйствующими органами оконечного пультового оборудования к ПАК "Стрелец - Мониторинг", что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции,  нарушений части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ; предписание по делу №06/86-17 не выдавалось. 

Не согласившись с указанным решением, ГУ МЧС России по КБР обратился в суд с настоящим требованием.

Как следует из оспариваемого решения, антимонопольный орган усмотрел нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в следующих действиях управления;

-   в бездействии управления по рассмотрению в установленном законодательством порядке обращения ООО "АСКЭ";

- во включении в приказ № 352 подпункта «б» пункта 2 приложения № 4, в котором содержится, что  к заявке на подключение объектов защиты к приборам пультовым оконечным должен прилагаться договор  на техническое обслуживание системы дублирования  сигнала на пульт  подразделения пожарной охраны без участия работников объекта и (или) транслирующей этот сигнал организации, подписанный организацией (предоставляется копия, заверенная подписью руководителя хозоргана и основной круглой печатью);

-    во включении в приказ № 352 подпункта «д» пункта 2 приложения № 4, который устанавливает также наличие договора на подключение   с  организацией, осуществляющей техническое  обслуживание оконечного пультового оборудования или иной организацией, имеющей договор  с организацией  обслуживающей оконечное пультовое оборудование.

Указанные положения Приказа № 352 в ходе рассмотрения антимонопольным органом дела заявителем были исключены посредством издания Приказа от 14.02.2018 № 52 и Приказа от 25.01.2018 № 30.

Данные обстоятельства послужили для антимонопольного органа основанием для вывода о  нарушении управлением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В судебном заседании представители заявителя пояснили, что  исключили указанные два  пункта из Приказа №352, поскольку данный вопрос не носил принципиальный характер, но возражают против выводов антимонопольного органа о нарушении управлением норм Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя суд находит обоснованным. 

При этом суд исходит из следующего.

  В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. При этом положения пункта 17 данной статьи определяют признаки ограничения конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) определены общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. Данным законом обеспечивается правовое регулирование отношений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства. 

Согласно  положениям статьи 38, 39 Закона о пожарной безопасности, действующим федеральным законодательством обязанность по обеспечению требований пожарной безопасности, в том числе по информированию подразделений пожарной охраны о возникших пожарах, возложена на руководителей организаций. 

При этом для правильного разрешения настоящего спора необходимо уяснение объема полномочий Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) и его структурных подразделений в рамках соответствующих правоотношений и важна одновременная оценка объема контрольных функций со стороны антимонопольного органа.

Согласно Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 (далее - Положение), МЧС России является федеральным органом исполнительной власти по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Главное управление МЧС России в соответствии с Положением о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным приказом МЧС России от 06.08.2004 N 372, является органом, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации.

В целях материально-технического обеспечения технологической схемы передачи извещения о пожаре ФГБУ "Всероссийский ордена "Знак почета" научно-исследовательский институт противопожарной обороны МЧС России" (ФГБУ ВНИИПО МЧС России) разработан ПАК "Стрелец-Мониторинг".

В соответствии с приказом МЧС России от 28.12.2009 N 743 "О принятии на снабжение в системе МЧС России программно-аппаратного комплекса системы мониторинга, обработки и передачи данных о параметрах возгорания, угрозах и рисках развития крупных пожаров в сложных зданиях и сооружениях с массовым пребыванием людей, в том числе в высотных зданиях" ПАК "Стрелец-Мониторинг" принят на снабжение в системе МЧС России для оснащения подразделений МЧС России. 

Согласно части 7 статьи 83 Технического регламента системы пожарной сигнализации должны обеспечивать подачу светового и звукового сигналов о возникновении пожара на приемно-контрольное устройство в помещении дежурного персонала или на специальные выносные устройства оповещения, а в зданиях классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2 - с дублированием этих сигналов на пульт подразделения пожарной охраны без участия работников объекта и (или) транслирующей этот сигнал организации.

Разделом 9 ГОСТа 53325-2012 "Технические средства пожарной автоматики. Общие технические требования" (утв. приказом Госстандарта от 22 ноября 2012 года N 1028-ст), вступившего в действие с 01.01.2014, установлено, что система передачи извещения о пожаре включает в себя приборы объектовые оконечные, ретрансляторы и приборы пультовые оконечные. Изложенное указывает на тот факт, что системы передачи извещений о пожаре различных производителей являются самостоятельными системами, предназначенными для технической организации линий связи между приборами объектовыми оконечными, ретрансляторами и приборами пультовыми оконечными.

Объектовые станции, позволяющие выводить тревожные сигналы по различным каналам связи от объектов защиты на пультовое оборудование ПАК "Стрелец-Мониторинг", установленное в подразделениях пожарной охраны, могут быть любых производителей при условии наличия сертификата соответствия требованиям ГОСТ 53325-2012 "Технические средства пожарной автоматики. Общие технические требования". Тем не менее, их совместимость с прибором пультовым оконечным (станцией) ПАК "Стрелец-Мониторинг" должна подтверждаться в ходе проведения обязательных государственных или приравненных к ним испытаний на соответствие техническим характеристикам, изложенным в приложении 1 к Приказу МЧС России от 28.12.2009 N 743.

Процесс подключения пожарной сигнализации к ПАК "Стрелец-Мониторинг" представляет собой работу по организации передачи извещений о пожаре по каналам связи, посредством прибора объектового оконечного, устанавливаемого на объекте защиты, и приему извещений о пожаре в пункте централизованного наблюдения, посредством прибора пультового оконечного. Прибор объектовый оконечный элементом пожарной сигнализации не является, а работы по его установлению с монтажом, техническим обслуживанием и ремонтом систем пожарной и охранно-пожарной сигнализации, включая диспетчеризацию и пусконаладочные работы, не связаны.

Согласно статье 22 Закона N 69-ФЗ при тушении пожаров допускается использование при необходимости дополнительно имеющихся в наличии у собственника средств связи, транспорта, оборудования, средств пожаротушения и огнетушащих веществ с последующим урегулированием вопросов, связанных с их использованием, в установленном порядке. Пунктом 2.1 Порядка тушения пожаров подразделениями пожарной охраны, утвержденного приказом МЧС России от 31.01.2011 N 156, установлено, что действия подразделений по тушению пожара и проведению аварийно- спасательных работ, связанных с тушением пожаров, начинаются с момента получения сообщения о пожаре и считаются законченными по возвращении сил и средств на место постоянного расположения. Действия подразделений по тушению пожара и проведению аварийно- спасательных работ, связанных с тушением пожаров, включают в себя следующий первоначальный этап: прием и обработка сообщения о пожаре (вызове). Диспетчер гарнизона пожарной охраны обязан осуществлять прием и отработку сообщений о пожаре (вызове) по телефонным линиям связи или другим способом (пункт 2.7 Порядка организации службы в подразделениях пожарной охраны, утв. приказом МЧС России от 05.04.2011 N 167). 

Таким образом, любое подразделение пожарной охраны в целях обеспечения получения сообщения о пожаре, как составного элемента процесса тушения пожара, вправе использовать средства связи, обеспечивающие поступление сигнала о пожаре от установок автоматической пожарной сигнализации, урегулировав с собственником этого оборудования вопросы его использования. 

С учетом изложенного суд пришел к выводу, что вопросы, касающиеся использования противопожарного оборудования, и в частности, системы ПАК "Стрелец-Мониторинг", в том числе порядок его эксплуатации с объектовым оборудованием, находится в прямой компетенции МЧС России.

При этом  установление порядка  подключения объектов защиты к приборам пультовым оконечным связано с исполнением рекомендаций государственных органов, а также вызвано необходимостью реализации возложенных на управление обязанностей с целью обеспечения пожарной безопасности, являющейся одной из основных задач деятельности МЧС России.

При этом суд принимает во внимание выводы Верховного суда Российской Федерации, изложенные им в определении от 06.06.2016 по делу N 310-КГ16-6780, в соответствии с которыми ГУ МЧС не создано препятствий по осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке услуг монтажа и обслуживания систем передачи сигнала о пожаре, поскольку технические требования к пожарной сигнализации установлены нормативными документами (СНиП, ГОСТ); подключение к ПАК "Стрелец-Мониторинг" производится организациями, предприятием-изготовителем на безвозмездной основе; деятельность,  осуществляемая МЧС России (подразделениями ФПС МЧС России) с использованием ПАК "Стрелец-Мониторинг" не имеет реального экономического характера, осуществляется исключительно в целях защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров; рынок по поставке, обслуживанию и подключению к ПАК "Стрелец-Мониторинг" не является конкурентным.

Таким образом, услуги монтажа и обслуживания систем передачи сигнала о пожаре не могут рассматриваться с точки зрения антимонопольного законодательства ввиду отсутствия товарного рынка при производстве монтажа технического оборудования ПАК "Стрелец-Мониторинг", а также при осуществлении иных мероприятий, связанных с подключением объектового оборудования, установленного на объектах защиты, к оборудованию, установленному в подразделениях МЧС России.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции (часть 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции). Исходя из анализа совокупности вышеприведенных норм права, антимонопольный орган уполномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

Исходя из содержания указанной нормы (статья 15 Федерального закона "О защите конкуренции"), субъектами правонарушения, предусмотренного статьей 15 Закона о защите конкуренции, в том числе являются организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

В соответствии с положениями пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" нарушение Главным управлением МЧС положений Закона о предоставлении государственных или муниципальных услуг могло бы быть признано антимонопольным органом нарушением антимонопольного законодательства лишь в тех случаях, когда действия последнего приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Приказом МЧС России от 28.01.2013 N 52 "Об утверждении ведомственного Перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности" утвержден исчерпывающий ведомственный Перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности (далее - Перечень).

Согласно указанному Перечню территориальные органы МЧС России по субъектам Российской Федерации, каковым является главное управление МЧС, не наделены полномочиями на оказание государственных услуг изложенных в оспариваемом решении управления.

Исходя из вышеизложенного, суд пришел к  выводу об отсутствии в действиях управления нарушения части 1 статьи 15   Закона о защите конкуренции.

Суд находит также ошибочным вывод антимонопольного органа о  нарушении управлением статьи 15 Закона о защите конкуренции  при  рассмотрении обращений ООО "АСКЭ".

Из оспариваемого решения невозможно установить, при рассмотрении  каких именно обращений ООО "АСКЭ" действия управления квалифицированы как нарушение законодательства о конкуренции; в ходе рассмотрения дела  антимонопольный орган в отзыве сослался на нарушение законодательства при рассмотрении управлением писем  ООО "АСКЭ" от 24.04.2017 № 12, 13, 14, от 07.08.2017 № 44, 45 с просьбой допустить  в центральный пункт пожарной связи  и пункты связи пожарно-спасательных частей ФГКУ №1 Отряд ФПС по КБР специалистов ООО «АСКЭ».

В заседании установлено, что указанные обращения рассмотрены управлением и разрешены путем предоставления фактического допуска.

При этом вопросы нарушения управлением сроков и порядка рассмотрения обращений не могут быть предметом рассмотрения антимонопольным органом, поскольку не относится к сфере  конкуренции, а управление  не наделено полномочиями на оказание государственных услуг.

На основании части  1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Управление неправомерно квалифицировало действия заявителя как нарушение норм статей 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем оспариваемое решение противоречит указанному закону и нарушает права заявителя. 

 Принимая во внимание изложенное, руководствуясь статьями 170-176,201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд 

Р Е Ш И Л :

требование Главного управления МЧС России по КБР удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кабардино-Балкарской Республике от 27.07.2018 по делу №06/86-2017 в связи с несоответствием Федеральному закону «О защите конкуренции». 

Решение может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд КБР в месячный срок.

 

Судья                                                                               Э.Х. Браева