ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-22242/2017

город Ростов-на-Дону

09 октября 2017 года

15АП-14080/2017

 

Резолютивная часть постановления объявлена 04 октября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 октября 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Ефимовой О.Ю.,

судей Гуденица Т.Г., Илюшина Р.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии:

от Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Краснодар – ФИО2 по доверенности от 07.03.2017, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю»на решение Арбитражного суда Краснодарского краяот 17.07.2017 по делу № А32-22242/2017, принятое в составе судьи Погорелова И.А.,по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю»к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю» (далее – учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – административный орган, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене постановления от 29.05.2017 № 59-03/13 о привлечении к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в части размера административного штрафа.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.07.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано доказанностью в действиях учреждения состава вмененного правонарушения, соблюдением порядка привлечения к административной ответственности и отсутствием оснований для снижения размера административного штрафа ниже минимального размера, предусмотренного санкцией части 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю» обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило решение отменить, принять новый судебный акт с установлением размера административного штрафа менее минимального размера с учетом положений статьи 4.1 КоАП РФ, поскольку привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей может оказаться для учреждения непосильным и привести к серьезным последствиям, в том числе, к сокращению размера бюджетных субсидий в текущем году. Также учреждение заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя.

В отзыве на апелляционную жалобу Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, оставить оспариваемый судебный акт без изменений. По мнению административного органа, учреждением не представлены доказательства наличия исключительных обстоятельств, связанных с характером правонарушения и его последствиями, имущественного и финансового положения заявителя.

В судебном заседании представитель Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Учреждение в судебное заседание представителей не направило, о месте и времени заседания извещено надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя подателя апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя административного органа, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит (не подлежит) удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 05.05.2017 № 2882-р административным органом была проведена внеплановая документарная проверка в отношении учреждения на предмет выполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений: от 04.04.2017 № 11/13, от 08.04.2016 № 15/13, от 20.06.2016 № 30-89/13.

О проведении внеплановой документарной проверки юридическое лицо уведомлено надлежащим образом, что подтверждается штампом входящей корреспонденции учреждения от 05.05.2017 № 430 (т.1 л.д. 64). 

В ходе проверки установлено, что учреждение не выполнило в установленные сроки требования предписаний административного органа, а именно:

- в Северо-Кавказское управление Ростехнадзора не представлена декларация безопасности гидротехнических сооружений Крюковского водохранилища, разработанная с учетом изменившихся условий эксплуатации (пункт 1 предписания от 04.04.2017 № 11/13, срок исполнения истек 02.05.2017);

-  не разработаны и не представлены в Северо-Кавказское управление Ростехнадзора мероприятия по реализации мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения Крюковского водохранилища (пункт 3 предписания от 04.04.2017 № 11/13, срок исполнения истек 07.04.2017);

- на Федеровском подпорном гидроузле, ФОС, КОС, МЧОС, ПКОС не проведены комплексные обследования технического состояния сооружений (техосвидетельства), мероприятия по достоверной оценке надежности гидротехнических сооружений и прогнозирования оценки на будущий период (пункт 1 предписания от 08.04.2016 № 15/13, срок исполнения истек 31.03.2017);

- в СКУ Ростехнадзора не представлены результаты детального (инструментального) комплексного обследования сооружений Федоровского подпорного гидроузла, ФОС, КОС, МЧОС, ПКОС: результаты обмеров необходимых геометрических параметров сооружений, конструкций, их элементов и узлов, в том числе с применением геодезических приборов; результаты инструментального определения параметров дефектов и повреждений; результаты определения фактических прочностных характеристик материалов основных несущих конструкций и их элементов; результаты определения реальных эксплуатационных нагрузок и воздействий, воспринимаемых обследуемыми конструкциями с учетом влияния деформации грунтового основания; результаты определения реальной расчетной схемы сооружения и его отдельных конструкций; результаты определения расчетных усилий в несущих конструкциях, воспринимающих эксплуатационные нагрузки; расчет несущей способности конструкций по результатам обследования; результаты камеральной обработки и анализа результатов обследования и поверочных расчетов; результаты камеральной обработки и анализа результатов обследования и поверочных расчетов; результаты анализа причин появления дефектов и повреждений в конструкциях; рекомендации по обеспечению требуемых величин прочности и деформативности конструкций с рекомендуемой, при необходимости, последовательностью выполнения работ (пункт 2 предписания от 08.04.2016 № 15/13, срок исполнения истек 31.03.2017);

- в СКУ Ростехнадзора не представлено заключение по оценке технического состояния ГТС Федоровского подпорного гидроузла, ФОС, КОС, МЧОС, ПКОС, выполненные специализированными организациями (пункт 3 предписания от 08.04.2016 № 15/13, срок исполнения истек 31.03.2017);

 - не восстановлено антикоррозионное покрытие металлоконструкций гидротехнических сооружений Тиховского вододелительного гидроузла (пункт 1 предписания от 20.06.2016 № 30-89/13, срок исполнения истек 30.04.2017).

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 24.05.2017 № 27-03/13 (т.1 л.д. 70-72).

По выявленным признакам административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении учреждения в присутствии его представителя был составлен протокол об административном правонарушении от 24.05.2017 № 59-03/13 (т.1 л.д. 76-77). 

Постановлением от 29.05.20217 № 59-03/13 (т.1 л.д. 81-83) учреждение привлечено к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением административного штрафа в размере 400 000 рублей. Постановление вынесено с участием представителя учреждения. 

Не согласившись с вынесенным постановлением в части назначенного размера административного штрафа, учреждение оспорило его в судебном порядке.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор.

Отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, регулирует Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее - Закон № 117-ФЗ),

Согласно абзацу 3 статьи 8 Закона  № 117-Ф обеспечение безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании в том числе, требований представления деклараций безопасности гидротехнических сооружений.

Декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности.

Содержание декларации безопасности гидротехнического сооружения, порядок ее разработки и представления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти устанавливает Правительство Российской Федерации с учетом специфики гидротехнического сооружения.

Собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация составляют и представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти декларацию безопасности гидротехнического сооружения при эксплуатации гидротехнического сооружения I, II или III класса, а также при консервации и ликвидации гидротехнического сооружения I, II, III или IV класса.

Содержание декларации безопасности гидротехнического сооружения (далее - декларация безопасности), порядок ее разработки и представления в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в пределах своих полномочий федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, и порядок проведения государственной экспертизы декларации безопасности определяет Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.11.1998 № 1303 (далее - Положение № 1303).

В силу пункта 9 Положения № 1303 по решению органа надзора или по инициативе декларанта указанная декларация также представляется при изменении условий, влияющих на обеспечение безопасности гидротехнических сооружений, выявлении повреждений и аварийных ситуаций на гидротехнических сооружениях, ухудшении условий локализации или ликвидации чрезвычайных ситуаций и защиты от них населения и территорий.

Собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация обязаны, в том числе систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения (абзац 6 статьи 9 Закона № 117-ФЗ).

Установление степени повреждения и категории технического состояния строительных конструкций или зданий и сооружений в целом на основе сопоставления фактических значений количественно оцениваемых признаков со значениями этих же признаков, установленных проектом или нормативным документом определяется согласно СП 13-102-2003. Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений, принятым Постановлением Госстроя РФ от 21.08.2003 № 153 (далее - Правила № 153). 

Указанные Правила № 153 регламентируют процедуру проведения обследования строительных конструкций, определяют принципиальную схему и состав работ, позволяющих объективно оценить техническое состояние, фактическую несущую способность конструкций и, в случае необходимости, принять обоснованные технические решения по ремонтно-восстановительным мероприятиям или способам усилений.

К проведению работ по обследованию несущих конструкций зданий и сооружений допускают организации, оснащенные необходимой приборной и инструментальной базой, имеющие в своем составе квалифицированных специалистов. Квалификация организации на право проведения обследования и оценки технического состояния несущих конструкций зданий и сооружений должна быть подтверждена соответствующей Государственной лицензией (пункт 4.1. Правил № 153).

Разделом 5 Правил № 153 определены этапы проведения и обследования работ. В частности, обследование строительных конструкций зданий и сооружений проводится, как правило, в три связанных между собой этапа: подготовка к проведению обследования; предварительное (визуальное) обследование; детальное (инструментальное) обследование.

На стадии детального (инструментального) обследования осуществляются следующие работы: по обмеру необходимых геометрических параметров зданий, конструкций, их элементов и узлов, в том числе с применением геодезических приборов; инструментальное определение параметров дефектов и повреждений; определение фактических прочностных характеристик материалов основных несущих конструкций и их элементов; измерение параметров эксплуатационной среды, присущей технологическому процессу в здании и сооружении; определение реальных эксплуатационных нагрузок и воздействий, воспринимаемых обследуемыми конструкциями с учетом влияния деформаций грунтового основания; определение реальной расчетной схемы здания и его отдельных конструкций; определение расчетных усилий в несущих конструкциях, воспринимающих эксплуатационные нагрузки; расчет несущей способности конструкций по результатам обследования; камеральная обработка и анализ результатов обследования и поверочных расчетов; анализ причин появления дефектов и повреждений в конструкциях; составление итогового документа (акта, заключения, технического расчета) с выводами по результатам обследования; разработка рекомендаций по обеспечению требуемых величин прочности и деформативности конструкций с рекомендуемой, при необходимости, последовательностью выполнения работ. 

Обмерные работы осуществляют в соответствии с разделом 8.2. Правил № 153.

Согласно статье 19 Закона № 117-ФЗ нарушениями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений является невыполнение предписаний органов государственного надзора.

С учетом установленных обстоятельств и положений действующего законодательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в деянии учреждения имеется объективная сторона вмененного ему правонарушения, связанная с невыполнением в срок законных предписаний управления.

Доказательств выполнения положений предписаний учреждение не представило; наличие нарушений ни в суде первой, ни в суде апелляционной инстанции не оспаривало.

Не устранение нарушений указанных в предписаниях, в установленный управлением срок, в полной мере свидетельствует о виновности учреждения в совершении вменяемого ему правонарушения, поскольку свидетельствует о непринятии им всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

Нарушений порядка привлечения учреждения к административной ответственности, определенного положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения, судом не установлено, срок давности привлечения к административной ответственности не пропущен.

Доводы жалобы о наличии оснований для снижения штрафа ниже установленного санкцией части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суд апелляционной инстанции не усматривает по следующим основаниям.

Согласно части 3 статьи 4.1. КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии с частью 3.2. указанной статьи при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

При этом в соответствии с частью 3.3. статьи при назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса. 

Следовательно, при решении вопроса о снижении размера административного штрафа в соответствии с положениями части 3.2. статьи 4.1. КоАП РФ должны иметь место исключительные обстоятельства, связанные с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2009 № 919-О-О, положения главы 4 «Назначение административного наказания» КоАП Российской Федерации предполагают назначение административного наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, личности виновного, имущественного и финансового положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установленного санкцией соответствующей нормы закона за совершение административного правонарушения, установлением законодателем широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, возможностью освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности (статья 2.9 КоАП Российской Федерации). Таким образом, законодателем обеспечена необходимая дискреция юрисдикционных органов при применении административных наказаний.

Привлекая учреждение к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в минимальном  размере  -400 000 рублей, административный орган исходил из отсутствия обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 № 4-П, в соответствии с которой впредь до внесения в КоАП Российской Федерации надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Принимая во внимание, что до внесения в КоАП Российской Федерации надлежащих изменений возможность снижения минимального размера административного штрафа законодательно не установлена, и учитывая особую роль суда как независимого и беспристрастного арбитра и вместе с тем наиболее компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке. Если же административное наказание за совершение административного правонарушения было назначено иным компетентным органом, должностным лицом, суд (безотносительно к законодательному регулированию пределов его полномочий при судебном обжаловании решений о применении мер административной ответственности), рассмотрев соответствующее заявление юридического лица, также не лишен возможности снизить размер ранее назначенного ему административного штрафа.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации предоставил право арбитражным судам снижать размеры назначенных административных штрафов ниже низшего предела в исключительных случаях.

При рассмотрении доводов апелляционной жалобы в части назначенного административным органом наказания, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что учреждением ни в апелляционной жалобе, ни в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции общество не представило доказательств наличия обстоятельств, позволяющих суду применить положения указанной нормы, в том числе доказательства очевидности избыточного ограничения прав учреждения примененной санкцией, отсутствия достаточных средств бюджета, не позволяющего выплатить штраф без необратимых последствий, в том числе с учетом возможности рассрочки уплаты штрафа.

Учреждением не было принято оперативных и своевременных мер к устранению нарушений, в том числе с учетом выдачи очередного предписания от 24.05.2017 № 27-03/13 (т.1 л.д. 73-75).

Такое поведение привлекаемого к ответственности лица не может квалифицироваться судом в качестве обстоятельства, свидетельствующего о наличии оснований к снижению штрафа с учетом степени вины, характера правонарушения и существенной угрозы безопасности жизни и здоровья людей.

Таким образом, назначенное административное наказание в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отвечает цели недопущения совершения правонарушения вновь.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в силу статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.07.2017 по делу А32-22242/2017  оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий                                                           О.Ю. Ефимова

 

Судьи                                                                                             Т.Г. Гуденица 

 

                                                                                                        Р.Р. Илюшин