ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А21-4053/2023

03 февраля 2024 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2024 года

Постановление изготовлено в полном объеме  03 февраля 2024 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Титовой М.Г., 

судей  Згурской М.Л., Третьяковой Н.О.,

 

при ведении протокола судебного заседания секретарём ФИО1,

 

при участии в судебном заседании представителя территориального фонда обязательного медицинского страхования Калининградской области ФИО2 (доверенность от 13.01.2023), 

 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-41894/2023) ГБУЗ «Детская областная  больница Калининградской области» на решение Арбитражного суда  Калининградской области от 24.10.2023 по делу № А21-4053/2023, принятое по заявлению  ГБУЗ «Детская областная  больница Калининградской области» к территориальному фонду обязательного медицинского страхования Калининградской области, 3-е лицо:  1) Министерство здравоохранения Калининградской области; 2) Агентство по имуществу Калининградской области о признании недействительным акта, 

 

установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Детская областная больница Калининградской области» (далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением (с учетом уточнения) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Калининградской области (далее - Фонд, заинтересованное лицо) о признании недействительным акта плановой комплексной выездной проверки соблюдения законодательства об обязательном медицинском страховании и целевого использования средств территориальной программы ОМС в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения «Детская областная больница Калининградской области от 15.03.2023 в части установленных нарушений, указанных в пунктах 1, 4, 10, 11 акта, а также о признании незаконным требования об устранении нарушений законодательства об обязательном медицинском страховании, выявленных в ходе плановой комплексной проверки Государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Детская областная больница Калининградской области» за период деятельности с 01.01.2021 по 31.12.2022 (акт проверки от 15.03.2023) от 28.03.2023 № 363 в части расходов на штраф за нарушение Правил дорожного движения по постановлению УМВД России по Калининградской области на сумму 500 руб., штраф ГУ МЧС России по Калининградской области за нарушение требований пожарной безопасности на сумму 75 000 руб., штраф Агентству ОДМС по Калининградской области по постановлению мирового судьи от 12.04.2021 по делу № 5-269/2021, поступившему из Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области, рассматриваемую смерть ребенка, наступившую 12.01.2021, на сумму 100 000 руб., оплату ООО «Кадастровый центр» за услуги по изготовлению технических планов для ввода объектов капитального строительства на сумму 503 625 руб., штраф Агентству ОДМС по Калининградской области по постановлению мирового судьи за невыполнение всех требований об устранении нарушений пожарной безопасности по адресу: ул. Дм. Донского, д. 23 и ул. Дм. Донского, д. 27, на общую сумму                    90 000 руб., компенсация морального вреда ФИО3 и ФИО4 на общую сумму 30 000 руб., штраф Управлению Роспотребнадзора по Калининградской области за нарушения действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий на сумму 15 000 руб., возмещение судебных расходов на сумму 15 000 руб., штраф Государственной инспекции труда по Калининградской области в связи с поступлением заявления пострадавшего о несогласии с выводами комиссии по расследованию несчастного случая, за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров на сумму 55 000 руб.

Определением суда от 18.05.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено  Министерство здравоохранения Калининградской области (далее – Министерство, третье лицо). 

Определением суда от 07.09.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Агентство по имуществу Калининградской области (далее – Агентство, третье лицо).

Решением арбитражного суда от 24.10.2023 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе заявитель, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельства дела, неправильное применение норм материального права, просит решение суда изменить в части следующих расходов и штрафов, признав их неэффективным расходованием денежных средств: за нарушение правил дорожного движения, требований пожарной безопасности, по постановлению мирового судьи от 12.04.2021, по постановлению мирового судьи за невыполнение всех требований об устранении нарушений пожарной безопасности, компенсации морального вреда, нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, возмещение судебных расходов, штраф Государственной инспекции труда по Калининградской области, расходы по оплате услуг по изготовлению технических планов, а также просит признать нарушения, указанные в пунктах 4,10 «Заключения по акту проверки» не доказанными, а также снизить размер штрафа. Апеллянт выражает несогласие с выводами суда первой инстанции о том, что акт от 15.03.2023 не подлежит обжалованию в судебном порядке, поскольку он является окончательным документом, который подписывается должностным лицом и является ненормативным - правовым актом. Податель жалобы обращает внимание, что отсутствует прямой запрет на расходование средств ОМС на оплату компенсации морального вреда, возмещение истцам (физическим лицам) судебных издержек, оплату штрафов, иными денежными средствами на указанные расходы Детская областная больница, как бюджетное учреждение, не располагает. Кроме того, ранее в ходе комплексной плановой проверки были проверены обстоятельства, имеющие место в аналогичный период, они не были квалифицированы, как нарушение законодательства. Апеллянт ссылается на письмо Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 06.06.2013 №450/21-и, отмечая, что кардинальных изменений действующего законодательства в сфере обязательного медицинского страхования в период с 2013 года не произошло. Заявитель считает, что суд неверно отнес расходы на изготовление технического плана здания к расходам на проведение капитального ремонта. Податель жалобы отмечает, что в оспариваемом акте отсутствуют указания на нарушения норм права, допущенных больницей. Апеллянт также отмечает, что судом первой инстанции не была дана оценка соразмерности применяемой меры ответственности тяжести совершенного нарушения.

В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо просит оставить обжалуемое решение без изменения. 

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы опубликована на Интернет-сайте «Картотека арбитражных дел». 

В судебном заседании представитель территориального фонда обязательного медицинского страхования Калининградской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом апелляционной инстанции удовлетворил ходатайство заявителя об участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» kad.arbitr.ru (онлайн -заседание). 

Апелляционный суд обеспечил подключение к онлайн-заседанию в течение разумного времени, однако, представитель заявителя свое участие не обеспечил, в связи с чем суд посчитал возможным рассмотреть по правилам статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) апелляционную жалобу в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда проверена в апелляционном порядке. 

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Фонд осуществляет функции контроля за деятельностью медицинских организаций на основании Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 326-ФЗ) и приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26 марта 2021 года № 255н «Об утверждении порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными  страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями» (далее - Порядок № 255н). 

Комиссией по проверке соблюдения законодательства об обязательном медицинском страховании и целевого использования средств обязательного медицинского страхования, действующей на основании приказа ТФОМС от 01 февраля 2023 года № 62 «О проведении проверки», проведена плановая комплексная (выездная) проверка деятельности учреждения (заявителя) за период с 01.01.2021 по 31.12.2022, по результатам которой составлен соответствующий акт проверки от 15.03.2023. 

С учетом рассмотренных письменных возражений учреждения на акт проверки от 15.03.2023 (исх. № 396 от 22 марта 2023 года) Фондом выявлено использование им средств не по целевому назначению на общую сумму 960 759,01 руб.: оплата расходов, не включенных в тарифы на оплату медицинской помощи в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее также - ОМС) за 2021 год в размере 246 174,01 руб., за 2022 год в размере                       714 585 руб. 

В частности, за 2021 год: 

- штраф за нарушение Правил дорожного движения по постановлению УМВД России по Калининградской области на сумму 500 руб.;

- штраф ГУ МЧС России по Калининградской области за нарушение требований пожарной безопасности на сумму 75 000 руб.; 

- штраф Агентству ОДМС по Калининградской области по постановлению мирового судьи от 12.04.2021 по делу № 5-269/2021, поступившему из Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области, рассматриваемую смерть ребенка, наступившую 12.01.2021 на сумму 100 000 руб.; 

- произведена надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, на сумму 70 674,01 руб. (надбавка за государственную тайну в размере 54 281,11 руб., страховые взносы 30,2% в размере 16 392,90 руб.);

За 2022 год:

- оплата услуг по изготовлению технических планов для ввода объектов капитального строительства на сумму 503 625 руб.;

- штрафы Агентству ОДМС по Калининградской области по постановлению мирового судьи за невыполнение всех требований об устранении нарушений пожарной безопасности на общую сумму 90 000 руб.;

- компенсация морального вреда гражданам на общую сумму 30 000 руб.;

- штраф Управлению Роспотребнадзора по Калининградской области за нарушения действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарногигиенических и противоэпидемических мероприятий на сумму 15 000 руб.; 

- возмещение судебных расходов на сумму 15 000 руб.; 

- штраф Государственной инспекции труда по Калининградской области в связи с поступлением заявления пострадавшего о несогласии с выводами комиссии по расследованию несчастного случая, за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров на сумму 55 000 руб.; 

- оплата транспортных расходов за проезд на такси на сумму 5 960 руб.

Из материалов дела усматривается, что на указанную сумму нецелевого использования Фондом в адрес медицинской организации было выставлено требование от 28.03.2023 № 363 об устранении нарушений законодательства об обязательном медицинском страховании, выявленных в ходе плановой комплексной проверки Государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Детская областная больница Калининградской области» за период деятельности 01.01.2021 по 31.12.2022 (акт проверки от 15.03.2023) (далее - требование № 363), а именно: о возврате денежных средств в сумме 960 759, 01 руб. в бюджет ТФОМС и уплате штрафа в размере 96 075,90 руб. в течение 10 дней со дня получения требования №363. 

Не согласившись с результатами проверки, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Частью 5 статьи 200 АПК РФ установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. 

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. 

Как входе рассмотрения дела в суде первой инстанции, так и в  апелляционной жалобе, заявитель настаивает на том, что все расходы, которые Фонд квалифицировал как нецелевые, входят в структуру тарифа по ОМС, поскольку такие расходы предусмотрены статьями Порядка применения классификации операций сектора государственного управления, утвержденного приказом Минфина России от 29 ноября 2017 года № 209н, иного источника финансирования не предусмотрено.

Одним из требований учреждения является оспаривание акта проверки от 15.03.2023 в части установленных нарушений, поименованных в пунктах 1, 4, 10, 11 этого акта. 

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что акт проверки от 15.03.2023 не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в судебном порядке. 

Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено.

Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 (пункт 5) следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Таким образом, ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Довод подателя жалобы о том, что акт проверки является окончательным документом и подписывается должностными лицами от имени контролирующего органа, является необоснованным.

Согласно пункту 18 Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, утвержденного Приказом Минздрава России от 26.03.2021 N 255н, по результатам проверки составляется акт проверки, в котором отображены лишь выявленные в ходе проверки нарушения действующего законодательства по использованию средств обязательного медицинского страхования, а в заключительной его части прямых предписаний, обязательных к исполнению, не содержится.

Согласно пункту 18.3 названного Порядка заключительная часть акта включает в себя обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений, недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

Таким образом, акт проверки - это документ, который является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит прямых указаний для осуществления каких-либо действий. 

В качестве документа, предписывающего устранить нарушения и возвратить средства ОМС, Территориальный фонд ОМС направляет медицинскому учреждению требование об устранении нарушений, в котором устанавливаются сроки устранения недостатков и суммы восстановления средств ОМС.

Кроме того, акт подписан членами комиссии (рабочей группы), проводивших проверку, которые не наделены правом подписания от имени ТФОМС распорядительных документов.

Согласно Положению о территориальном фонде ОМС правом подписывать распорядительные документы от имени ТФОМС наделен директор.

Так, согласно п. 5 ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должностное лицо - это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

К ненормативному правовому акту, носящему властно-распорядительный характер и обязывающему устранить выявленные в ходе проверки нарушения, относится Требование ТФОМС Калининградской области от 28.03.2023 об устранении нарушений законодательства об обязательном медицинском страховании, выявленных в ходе проверки заявителя, подписанное директором.

С учетом изложенного, апелляционная инстанция соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что акт проверки не является ненормативным правовым актом в смысле, придаваемом ему статьей 198 АПК РФ, и, следовательно, не подлежит самостоятельному обжалованию в судебном порядке.

Согласно Положению о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Калининградской области (далее - Положение о Фонде), утвержденному постановлением Правительства Калининградской области от 12.07.2011 № 532, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калининградской области является некоммерческой организацией, созданной для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территории Калининградской области.

На Фонд возложены функции контроля использования средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями путем проведения проверок и ревизии (п. 12 ч. 7 ст. 34 Закона N 326-ФЗ, пп. 19 п. 9 Главы 3 Положения о Фонде).

В соответствии с пп. 15 п. 9 Положения о Фонде ТФОМС Калининградской области предъявляет к медицинской организации требования о возврате в бюджет территориального фонда средств, перечисленных медицинской организацией по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, использованных не по целевому назначению.

ТФОМС осуществляет функции контроля за деятельность медицинских организаций на основании Приказа Минздрава России от 26.03.2021 № 255н «Об утверждении порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями».

Как видно из дела, заявитель включен в перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы государственных гарантий, в том числе Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Калининградской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утвержденной постановлением Правительства Калининградской области от 03.02.2022 N 48.

Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. 

Средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, и подлежат использованию строго в соответствии с их целевым назначением.

В соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» (далее - Закон о страховании) за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Согласно части 2 статьи 28 Закона о страховании страховая медицинская организация направляет медицинской организации целевые средства на оплату медицинской помощи по договорам на оказание и оплату медицинской помощи в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Подтверждением того, что получаемые медицинской организацией от страховой медицинской организации средства - целевые, являются положения подпункта 14 пункта 1 статьи 251 НК РФ, согласно которого средства, получаемые медицинскими учреждениями, осуществляющими медицинскую деятельность в системе ОМС, за оказание медицинских услуг застрахованным лицам от страховых организаций, осуществляющих ОМС этих лиц, являются средствами целевого финансирования.

Согласно части 7 статьи 35 Закона о страховании структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя: расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение оборудования стоимостью до ста тысяч рублей за единицу и не включает расходы, связанные со страхованием объектов недвижимого, а также движимого имущества.

Пунктом 186 Правил обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Министерства здравоохранения РФ от 28.02.2019 № 108н, также определена структура тарифа, в соответствии с которой медицинские организации могут осуществлять расходы за счет средств обязательного медицинского страхования.

Согласно пунктам 158, 158.1 - 158.3 (185, 186, 192, 193, 195, 196) Правил ОМС в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги). Расходы медицинских организаций не отвечающим задачам оказания медицинской помощи в сфере ОМС, не включаются в структуру тарифа на оплату медицинской помощи и не могут осуществляться за счет средств обязательного медицинского страхования.

Пунктами 192 - 208 Правил ОМС перечислены виды затрат, которые включаются в состав тарифа.

Расходы, не включенные в состав затрат, установленных пунктами 192 - 208, не могут быть оплачены за счет средств ОМС.

Аналогичные положения установлены Тарифным соглашением в системе обязательного медицинского страхования Калининградской области (далее - Тарифное соглашение), в соответствии с которым оплата расходов, не включенных в структуру тарифа на медицинскую помощь в сфере ОМС, является нецелевым использованием средств ОМС. 

Медицинской организацией (заявителем) в проверяемом периоде за счет средств обязательного медицинского страхования за неисполнение требований и норм действующего законодательства Российской Федерации оплачены: штраф за нарушение Правил дорожного движения, штраф ГУ МЧС России по Калининградской области за нарушение требований пожарной безопасности, штраф Агентству ОДМС по Калининградской области по постановлению мирового судьи от 12.04.2021 по делу № 5-269/2021, поступившему из Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области, рассматриваемую смерть ребенка, штрафы Агентству ОДМС по Калининградской области по постановлению мирового судьи за невыполнение всех требований об устранении нарушений пожарной безопасности, штраф Управлению Роспотребнадзора по Калининградской области за нарушения действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, штраф Государственной инспекции труда по Калининградской области в связи с поступлением заявления пострадавшего о несогласии с выводами комиссии по расследованию несчастного случая, за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров. 

Следовательно, упомянутые штрафы вызваны виновными действиями медицинской организации. 

Согласно части 2 статьи 28 Закона № 326-ФЗ страховая медицинская организация направляет медицинской организации целевые средства на оплату медицинской помощи по договорам на оказание и оплату медицинской помощи в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой ОМС. 

Средства, получаемые медицинской организацией по территориальной программе ОМС, являются финансовым обеспечением государственных полномочий по предоставлению гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая.

Между тем, расходы на оплату штрафов не входят в состав затрат, установленных Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденными приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 года №108н (далее - Правила ОМС), поскольку не связаны с оказанием медицинской помощи по программе ОМС и, следовательно, не могут быть оплачены за счет средств ОМС. 

Единственным критерием для признания расходов в системе ОМС целевыми является направление средств на оказание медицинской помощи. 

Аналогичные положения установлены Тарифным соглашением в системе обязательного медицинского страхования Калининградской области (далее - Тарифное соглашение), в соответствии с которым оплата расходов, не включенных в структуру тарифа на медицинскую помощь в сфере ОМС, является нецелевым использованием средств ОМС. 

Следует отметить, что тарифные соглашения на 2021 и 2022 годы не предусматривают финансовое обеспечение расходов учреждения по уплате штрафов (экономических санкций) в случае нарушения Правил дорожного движения, нарушения правил пожарной безопасности и т.д., и такая оплата не охватывается ОМС. 

Тарифное соглашение в системе ОМС не содержат указаний, что штрафы за некачественно оказанную медицинскую помощь должны быть оплачены за счет средств ОМС. 

Является неверной позиция заявителя о том, что страховая медицинская организация из средств ОМС удерживает у медицинской организации денежные средства для оплаты штрафов по результатам экспертного контроля. При этом вопросы применения штрафных санкций за некачественно оказанную медицинскую помощь находятся за пределами рассмотрения настоящего спора. 

Суждения заявителя о целевом расходовании средств ОМС на выплату компенсации морального вреда и возмещение судебных расходов не состоятельны. 

Согласно положениям Закона № 326-ФЗ за счет средств ОМС подлежит оплате качественно оказанная медицинская помощь. 

За некачественно оказанную медицинскую помощь к медицинской организации применяются штрафные санкции. 

Однако моральный вред, причиненный медицинской организацией в результате оказания медицинских услуг ненадлежащего качества, а также возмещение судебных расходов, по общему правилу не подлежат оплате за счет средств ОМС. 

Вопреки позиции апеллянта, ссылка на письмо Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС) от 06 июня 2013 года №4509/21-и, не может быть принята судом, поскольку согласно письму ФФОМС от 30.12.2016 № 11919/21- 2/5856 актуальность указанного письма утрачена в связи с изменением нормативно-правового регулирования. 

В связи с изложенным, суд не вправе руководствоваться положениями указанного письма, независимо от того, насколько кардинальные изменения были внесены в нормативно-правового регулирования.

Ссылки заявителя на то, что в рамках ранее проведенной проверки не были сделаны выводы о нецелевом направлении расходов, связанных с компенсацией морального вреда, не могут быть приняты ко вниманию, поскольку акт проверки от 26.03.2021 не содержит выводов о целевом характере таких расходов. 

Кроме того, положения действующего законодательства допускают выборочную проверку платежных документов по тем или иным расходам. 

Во всех субъектах Российской Федерации обозначен единый подход к квалификации расходов средств ОМС, связанных с компенсацией морального вреда на основании судебного акта, - как нецелевые расходы. 

В отношении расходов учреждения на оплату услуг по изготовлению технических планов для ввода объектов капитального строительства на сумму 503 625 руб. заявитель отмечал, что изготовление технического плана на здание, находящееся в оперативном управлении учреждения, не является капитальными вложениями. 

Вместе с тем, судом первой инстанции установлено, что согласно техническому заданию (приложение № 1 к договору № ЕП-142 от 29 декабря 2021 года) наименование услуги обозначено следующим образом: «услуги по изготовлению технических планов, для ввода объектов капитального строительства (разрешение на строительство от 07 мая 2019 года), а также для постановки на кадастровый учет и регистрации права объектов, расположенных по адресу: ул. Дм. Донского, 27». 

Согласно платежному поручению № 332115 от 16.03.2022 оплачены услуги по изготовлению технического плана для ввода объекта капитального строительства в сумме 503 625 руб. 

Таким образом, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что изготовление технического плана является одним из этапов капитального строительства, реконструкции, который необходим для ввода объекта в эксплуатацию и постановки этого объекта на кадастровый учет. 

В этой связи не введенный в эксплуатацию и не поставленный на кадастровый учет объект капитального строительства не может находиться на праве оперативного управления у медицинской организации.

Учреждением в материалы дела представлена инвентарная карточка на нежилое здание (здание лечебного корпуса (А) по адресу: 

<

...>, с кадастровым номером 39:15:111502:90). 

Согласно информации, указанной в инвентарной карточке, была проведена реконструкция здания. 

Представитель заявителя в ходе судебного разбирательства данный факт не отрицал, указал, что здание было разобрано до фундамента с последующим возведением 6 этажей. 

Согласно информации Росреестра, размещенной в открытом доступе, 2022 год указан как год завершения строительства. 

Таким образом, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что технический план был изготовлен для ввода реконструированного объекта недвижимости, то есть расходы по изготовлению паспорта напрямую связаны с вложениями капитального характера реконструируемого объекта и не входят в структуру тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС. 

Суд первой инстанции установил, что спорный объект недвижимости не эксплуатировался в процессе оказания медицинской помощи, лицензия на оказание медицинской помощи получена 09.03.2023, в связи с чем, спорные расходы не связаны с оказанием медицинской помощи застрахованным в системе ОМС гражданам. 

Доводы заявителя о том, что по расходам на уплату налога на имущество Фондом при проверке не выявлено нарушений, к предмету настоящего спора не относятся; в платежном поручении об уплате налогов не конкретизирован перечень имущества, за которое учреждение уплачивает налоги. 

Согласно письму Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 января 2022 года № 11-7/И/2-275 «О формировании и экономическом обосновании территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022-2024 годы», Тарифному соглашению в системе ОМС Калининградской области на 2022 год, не подлежат оплате за счет средств Программы ОМС расходы медицинских организаций на проведение капитального ремонта и подготовку проектно-сметной документации для его проведения, а также расходы инвестиционного характера. 

Вышеперечисленные расходы осуществляются за счет бюджетных ассигнований и не входят в средний подушевой норматив финансирования, установленный Программой ОМС. 

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2016 года № 303-КГ15-17611 по делу № А73-16796/2014 указано, что из буквального содержания нормоположений, в том числе Правил ОМС, разъяснений Федерального фонда обязательного медицинского страхования, писем Министерства здравоохранения Российской Федерации о формировании и экономическом обосновании территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на соответствующие годы следует, что затраты на капитальный ремонт не указаны в качестве составляющей тарифа на медицинские услуги, оказываемые в рамках ОМС, и расширительное истолкование судами части 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ противоречит основным принципам осуществления ОМС и может повлечь за собой нарушение прав застрахованных лиц на исполнение обязательств по ОМС. 

При таком положении суд пришел к верному выводу о том, что Фонд обоснованно квалифицировал расходы заявителя на оплату услуг по изготовлению технического плана для ввода объектов капитального строительства в сумме 503 625 руб. как нецелевые. 

В силу части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.

 Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования. 

Основанием для привлечения к ответственности является сам факт совершения правонарушения. 

Установление ответственности медицинских организаций за использование не по целевому назначению средств, перечисленных по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, не может рассматриваться как необоснованное ограничение прав медицинских организаций. 

Федеральный законодатель, учитывая особое публичное предназначение средств обязательного медицинского страхования, установил специальную ответственность за нецелевое расходование указанных средств, определил уполномоченную организацию, контролирующую их целевое использование, а также установил размер ответственности для медицинских организаций, нарушающих предусмотренный порядок расходования соответствующих средств. 

Такая ответственность, в силу отсутствия специальных законодательных оговорок, применяется в равной мере ко всем медицинским организациям, виновным в нецелевом расходовании средств обязательного медицинского страхования.

 При этом размер штрафа зависит от размера средств, израсходованных нецелевым образом (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2013 года № 1648-О, от 27 октября 2015 года № 2499-О). 

Любая мера публичной ответственности, в том числе штрафная санкция за нецелевое расходование средств ОМС, предусмотренная пунктом 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

В исследуемом случае штраф начислен в соответствии с требованиями Федерального закона 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Оснований для снижения размера штрафа судом первой инстанции установлено не было, заявитель соответствующих доводов не приводил.

В апелляционной жалобе заявитель выражает несогласие с выводами ТФОМС о том, что в 142 случаях сведения об оказанной медицинской помощи недостоверны в части оформления персонифицированных расходов при оказании как специализированной, так и высокотехнологичной медицинской помощи по профилю «Травматология и ортопедия» по программам обязательного медицинского страхования. 

В акте проверки от 15.03.2023 указано, что для проверки наличия и достоверности данных персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, передаваемых медицинской организацией в территориальный фонд и страховые медицинские организации, необходимых в том числе для осуществления контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования, были изучены медицинские карты стационарного больного по 255 случаям оказания медицинской помощи в круглосуточном стационаре за период с января 2021 года по декабрь 2022 года. 

В 142 медицинских картах стационарного больного по профилю «Травматология и ортопедия» (в том числе 27 случаев с ВМП) в справке о персонифицированных расходах медикаментов и изделий медицинского назначения нет сведений об использованных медицинских изделиях для остеосинтеза (спицы, винты, пластины). В трех случаях в листе врачебных назначений имеются наклейки от использованных имплантатов. 

В трех случаях имеется информация об имплантатах в справке о персонифицированных расходах медикаментов и изделий медицинского назначения. 

Сведения о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам с января 2021 года по декабрь 2022 года, передаваемых медицинской организацией в территориальный фонд и страховые медицинские организации, необходимых, в том числе для осуществления контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования, не достоверны (соответствующий список содержится в приложении № 1 к акту проверки от 15 марта 2023 года). 

В обоснование своих доводов заявитель ссылается на заключение повторной медико-экономической экспертизы от 18.01.2023 № 2581 (претензия больницы от 12 19 декабря 2022 года), согласно которому данные реестра счета об оказанной медицинской помощи соответствуют записям в первичной медицинской документации. 

Следует отметить, что по результатам рассмотрения претензии учреждения Фондом принято решение от 19.01.2023 № 23, в котором отмечено, что при проведении повторной медико-экономической экспертизы установлено, что в реестр на оплату поданы случаи госпитализации пациентов по экстренным показаниям в отделение травматологии и ортопедии для проведения репозиции переломов с диагнозами S82.1 и S62.3 (КСГ st29.011 - операции на костно-мышечной системе и суставах (уровень 3)). 

В первичной медицинской документации имеются протоколы операций, согласно которым использовались винты в одном случае и спица в другом. При этом в медицинской документации не указаны наименования вида медицинского изделия и коды вида в номенклатурной классификации медицинских изделий. Отсутствует возможность определения источника финансирования использованных медицинских изделий и их стоимости ввиду не внесения в справки о расходах медикаментов винтов и спиц. 

На основании пункта 3 приложения № 1 к приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20 декабря 2012 года № 1181н «Об утверждении порядка назначения и выписывания медицинских изделий, а также форм рецептурных бланков на медицинские изделия и порядка оформления указанных бланков, их учета и хранения» сведения о назначенном и выписанном медицинском изделии (наименование медицинского изделия, количество единиц медицинского изделия, ориентировочная длительность курса, обоснование назначения медицинского изделия) указываются в медицинской карте пациента. 

В силу пункта 24 главы 2 территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Калининградской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утвержденной постановлением Правительства Калининградской области от 03.02.2022 № 48, при оказании медицинской помощи в рамках настоящей территориальной программы осуществляется обеспечение граждан медицинскими изделиями, включенными в перечень медицинских изделий, имплантируемых в организм человека при оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2018 года № 3053-р. 

В силу статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации обязаны вести персонифицированный учет сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам.

Как установлено судом, выявленные страховой медицинской организацией и Фондом нарушения ведения медицинской документации не повлияли на формирование тарифа стоимости случая, и при медико-экономической экспертизе данные реестра счета об оказанной медицинской помощи соответствуют записям в первичной медицинской документации, за исключением возможности определения источника финансирования использованных медицинских изделий. 

Выявленные нарушения не соответствуют формулировке используемого страховой медицинской организацией кода дефекта 2.14. 

В этой связи суд пришел к выводу, что заключение ТФОМС и решение по результатам рассмотрения претензии подтверждают факт недостоверности сведений в части оформления персонифицированных расходов при оказании как специализированной, так и высокотехнологичной медицинской помощи по профилю «Травматология и ортопедия». 

В плане мероприятий по устранению нарушений, выявленных в ходе плановой комплексной проверки, заявитель в отношении данного нарушения проинформировала Фонд, что по вопросу необходимости формирования персонифицированных расходов с указанием всех используемых лекарственных препаратов и средств, а также медицинских изделий, проведено совещание с лицами, ответственными за персонифицированный учет. 

Таким образом, медицинская организация признала факт озвученного нарушения при ведении персонифицированного учета. 

В свою очередь, в отношении нарушения, отмеченного в пункте 10 заключения к акту проверки от 15.03.2023 в части непредоставления документов, подтверждающих выполнение работы, связанной с оказанием медицинской помощи главными внештатными специалистами в учреждении, судом установлено следующее. 

В акте проверки от 15.03.2023 указано и медицинской организацией не оспаривается, что главные внештатные специалисты Министерства здравоохранения Калининградской области (третьего лица) получают доплату из фонда оплаты труда больницы за счет средств ОМС. 

Приложением № 1 к Приказу Министерства здравоохранения Калининградской области от 05 мая 2017 года № 177 «О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения Калининградской области» утверждено Положение о главном внештатном специалисте Министерства здравоохранения Калининградской области, согласно пункту 621 которого основными функциями главного внештатного специалиста являются: участие в работе комиссии Министерства здравоохранения Калининградской области по отбору больных для оказания специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи; оказание практической лечебно-диагностической и консультативной помощи пациентам по направлениям Министерства здравоохранения Калининградской области, в том числе с осуществлением выездов для консультаций и оказания практической помощи медицинским организациям, специалистам медицинских организаций региона при их обращении по вопросам выработки тактики ведения пациентов; организация и проведение конференций, совещаний, семинаров по вопросам совершенствования методов профилактики, диагностики и лечения заболеваний, медицинской реабилитации по соответствующему медицинскому направлению; участие в рассмотрении обращений граждан по вопросам профилактики, диагностики и лечения, организации деятельности медицинских организаций; оценка качества медицинской помощи на основании первичной медицинской документации медицинских организаций региона по поручению Министерства здравоохранения Калининградской области в рамках ведомственного контроля качества. 

Деятельность главных внештатных специалистов осуществляется под непосредственным руководством Министерства здравоохранения Калининградской области. 

Согласно подпункту 2 пункта 39.2 Порядка № 255н, при проведении контрольных мероприятий в части использования средств ОМС на оплату труда Фонд вправе проверить все документы, подтверждающие обоснованность производимых выплат, а именно: штатное расписание, тарификационные списки, документы, подтверждающие квалификацию специалистов, графики работы структурных подразделений и сотрудников, приказы по личному составу, трудовые договоры и т.д. 

Вместе с тем в связи с имеющимися у заявителя расходами на доплату за работу главных внештатных специалистов Министерства здравоохранения Калининградской области за период с 01 января 2021 года по 31 декабря 2022 года в размере 989 728,98 руб., произведенными из средств ОМС, по причине непредоставления запрашиваемых Фондом документов, осуществить проверку обоснованности выплат не представилось возможным. 

Суд обосновано нашел неверной позицию заявителя о том, что комиссия ТФОМС при проведении проверки вышла за рамки своих полномочий, фактически возложив на себя отдельные функции инспекции по труду. 

При проверке обоснованности расходования средств ОМС на оплату труды судом установлено, что при увольнении работников была выплачена компенсация за 22 неиспользованных отпуска. 

Исходя из представленных документов, отпуск уволенным работникам не предоставлялся в течении 3-5 лет, что является нарушением Трудового кодекса Российской Федерации и приводит к перераспределению расходов в рамках отдельных статей с целью увеличения расходов на заработную плату в соответствующем финансовом году. 

Как отмечено выше, средства ОМС - это целевые средства, запланированные в бюджете ТФОМС и отраженные в договоре на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС на соответствующий финансовый год. 

Согласно своду начислений, удержаний, выплат за 2021 год начислено компенсации отпуска при увольнении на сумму 4 312 280,73 руб., уволено 114 человек, принято 115 человек (в том числе 8 человек из уволенных). 

Согласно своду начислений, удержаний, выплат за 2022 год начислено компенсации отпуска при увольнении на сумму 10 413 084,28 рублей, уволено 236 человек, принято 205 человек (в том числе 64 человека из уволенных). 

Согласно пункту 42.2 Порядка № 255н при необходимости, исходя из конкретных обстоятельств проведения проверки, в акте проверки может быть отражена информация по вопросам и периодам деятельности медицинской организации, не включенным в проверяемый период и программу проверки. В свою очередь, отклоняя приведенные больницей в уточненном заявлении аргументы, суд дополнительно отмечает следующее. 

Требование апеллянта о признании расходов на оплату штрафов и компенсацию морального вреда неэффективным расходованием денежных средств ОМС, а не нецелевым, не подлежит удовлетворению. 

Как указывалось выше, понятие нецелевого использования бюджетных средств определено статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой, как отмечено ранее, нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. 

При этом действующим законодательством Российской Федерации, в том числе осуществляющим правовое регулирование в системе ОМС, не определено понятие «неэффективное использование бюджетных средств». 

Доводы апелляционной жалобы в основном повторяют позицию заявителя, изложенную при рассмотрении дела в первой инстанции, сводятся к утверждению о неверной квалификации как Фондом, так и судом расходов на приобретение микроволновой печи, страхование недвижимого имущества, страхование недвижимого и движимого имущества, оплату услуг такси.

Вопреки утверждению заявителя, суд верно квалифицировал спорные расходы медицинской организации, находящиеся за пределами структуры тарифа ОМС, как нецелевые, в связи с чем обоснованно отказал в признании оспариваемого требования незаконным.

При проверке правомерности оспариваемых действий Фонда судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

С учетом изложенного, обжалуемое решение как законное и обоснованное отмене по доводам апелляционной жалобы заявителя не подлежит.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд 

 

постановил:

решение Арбитражного суда  Калининградской области  от 24.10.2023 по делу №А21-4053/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

 

Председательствующий

 

М.Г. Титова

 

Судьи

 

 

М.Л. Згурская

 

 Н.О. Третьякова