ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД  

Газетный пер., 34, 

<

...>, тел.: 

<

***>, факс: 

<

***>  

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/ 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции  

по проверке законности и обоснованности решений (определений)  

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-7994/2025

город Ростов-на-Дону

10 сентября 2025 года

15АП-9920/2025 

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2025 года.  

Полный текст постановления изготовлен 10 сентября 2025 года. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:  

председательствующего Илюшина Р.Р., судей Крахмальной М.П., Сороки Я.Л., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черни Д.В., при участии:  

от заявителя: ФИО1 по доверенности от 01.03.2025, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону  

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.06.2025 по делу № А53-7994/2025 

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Донские напитки» к Департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону,  

при участии третьего лица: ФИО2, о признании незаконным решения, об обязании, 

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Донские напитки» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее – заинтересованное лицо, департамент):  

- о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, имеющего адресный ориентир: 

<

...>, с целью использования - «под производство продукции»;  

- об обязании предварительно согласовать предоставление обществу в аренду земельного участка, имеющего адресный ориентир: 

<

...>, в соответствии с заявлением от 12.12.2024.  

Решением суда от 30.06.2025 исковые требования удовлетворены. 

 Решение мотивировано тем, что на момент рассмотрения заявления департаментом в материалы дела представлен акт обследования земельного  

участка от 11.06.2025 № 1925, которым установлено, что земельный участок свободен от строений. При этом сам факт наличия ограждения на испрашиваемом земельном участке не является основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии у заявителя приоритетного права.  

Департамент обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), и просил решение отменить, принять по делу новый судебный акт.  

В обоснование жалобы апеллянт привел следующие доводы:  

1. В материалы дела представлена топографическая съемка, на которой усматривается расположение на испрашиваемом земельном участке ограждения в виде забора.  

2. Суд, ссылаясь на акт обследования земельного участка от 11.06.2025, указал, что участок освобожден от ограждения. Однако в акте содержится информация о том, что фактическое местоположение ограждения изменено частично, но установить его точное местоположение относительно границы испрашиваемого земельного участка не представляется возможным в связи с отсутствием актуализированной топографической съемки.  

В своем отзыве на апелляционную жалобу ООО «Донские напитки» просило оставить жалобу без удовлетворения по следующим основаниям:  

1. Наличие ограждения именно в пределах испрашиваемого участка в нарушение положений ст. 200 АПК РФ департаментом не доказано.  

2. Наличие каких-либо ограждений на испрашиваемом участке не имеет правового значения при принятии оспариваемого решения, так как сам по себе факт наличия ограждения на испрашиваемом участке не является основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления его в аренду.  

3. На момент обращения заявителя в департамент местоположение забора уже соответствовало границам.  

4. Департамент неправомерно переложил на заявителя бремя актуализации сведений топографической съемки.  

5. Утверждение о том, что расположение забора будет препятствовать заявителю в использовании земельного участка ничем не обоснованно, в суде первой инстанции данная версия подтверждения не нашла.  

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав представителя заявителя, апелляционная коллегия не находит оснований к отмене судебного акта.  

Как следует из материалов дела, ООО «Донские напитки» обратилось в департамент с заявлением от 12.12.2024 о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, имеющего адресный ориентир: 

<

...>, с целью использования - «под производство продукции».  

Департамент письмом от 25.12.2024 № 59.30-4206/4-МУ уведомил заявителя об отказе в предварительном согласовании.  

В качестве оснований для отказа указаны пункты административного регламента № АР-319-20-Т муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка», утвержденного постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 16.05.2016 № 560 (далее - регламент):  

пп. 3 п. 2.9.2.1 административного регламента № АР-319-20-Т: схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям: разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участком.  

Полагая данный отказ незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением.  

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.  

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.  

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).  

Согласно пункту 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.  

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону  

или иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, может быть признан судом недействительным.  

Таким образом, заявленное требование может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным ненормативным актом прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц.  

Из приведенных процессуальных норм следует, что арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании действий (бездействия) государственных органов должен исследовать указанные действия (бездействие) на предмет соответствия их закону, а также проверить обстоятельства нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности.  

При этом, на государственном органе лежит бремя доказывания законности совершенных им действий и принятого акта, а на заявителе (обществе) - нарушения этими действиями и решением его прав и законных интересов.  

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются, в том числе на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.  

Положениями статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи (пункт 1).  

Случаи предоставления земельных участков без проведения торгов перечислены в пункте 2 ст. 39.6 ЗК РФ.  

Согласно пункту 2 ст. 2 ЗК РФ Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных данным кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.  

В соответствии с пп. 1 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 14.03.2022 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в 2022, 2023 и 2024 годах при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливаются следующие особенности: Правительство Российской Федерации вправе установить особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе дополнительно определить случаи предоставления таких земельных участков без проведения торгов и сократить сроки предоставления таких земельных участков. Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительством Российской Федерации принято Постановление Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022-2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы» (далее – Постановление № 629).  

Постановление № 629 разработано в целях защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций и определяет механизмы, упрощающие установленные законодательством Российской Федерации процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной, муниципальной или федеральной собственности, без проведения торгов, и льготный размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности (Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2023 № АКПИ23-737).  

Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов осуществляется в соответствии с общими требованиями, предусмотренными земельным законодательством, с учетом особенностей, определенных Постановлением № 629.  

Постановлением № 629 (с изм. от 02.11.2024) установлено, что в 2022-2024 годах предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом следующих особенностей: б) наряду со случаями, предусмотренными Земельным кодексом Российской Федерации, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам Российской Федерации или российским юридическим лицам в аренду без проведения торгов в целях осуществления деятельности по производству продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций, перечень которой устанавливается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1).  

На территории Ростовской области такой перечень установлен постановлением Правительства Ростовской области от 21.03.2023 № 202 (с изм. от 18.03.2024) «Об утверждении Перечня продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций, производство которой осуществляется на территории Ростовской области».  

Одним из видов деятельности заявителя согласно общероссийскому классификатору видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред.2) является 10.89 «Производство прочих пищевых продуктов, не включенных в другие группировки».  

В перечень продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций, производство которой осуществляется на территории Ростовской области, утв. Постановлением Правительства Ростовской области от 21.03.2023 № 202 (с изм. от 18.03.2024), включен вид продукции, соответствующий коду ОК 034-2014 (КПЕС 2008) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2): 10.89.19 «Продукты пищевые прочие, не включенные в другие группировки». Код 10.89.19 согласно классификатору ОКПД 2 содержит также уточняющие коды: 10.89.19.120 «Экстракт солодовый», 10.89.19.140 «Концентраты белковые (протеиновые)».  

Статья 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации определяет порядок предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или  

муниципальной собственности, без проведения торгов. Указанный порядок состоит из подготовки схемы расположения земельного участка, принятия по заявлению гражданина уполномоченным органом решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, обеспечения гражданином выполнения кадастровых работ в целях образования данного участка, его государственный кадастровый учет (подпункты 1 - 5 пункта 1 названной статьи).  

После выполнения перечисленных требований на основании заявления уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка в аренду (подпункты 6,7 упомянутого пункта).  

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка содержится в пункте 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.  

Такими основаниями являются: 

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;  

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;  

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимост», не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.  

Отказ департамента в предварительном согласовании предоставления земельного участка мотивирован тем, что по сведениям топографического плана и обследования, проведенного специалистом Департамента, территория испрашиваемого земельного участка свободна от строений, в северной части участка расположено ограждение смежного земельного участка с кадастровым номером 61:44:0070301:27, принадлежащего иному лицу (ФИО2).  

По мнению департамента, расположение забора в пределах испрашиваемого земельного участка будет препятствовать использованию земельного участка ООО «Донские напитки», нарушать право пользования ООО «Донские напитки» земельным участком.  

То есть образование земельного участки в таком случае приведет к нарушению действующего законодательства, что противоречит требованиям, установленным ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).  

Опровергая указанный довод, заявитель, ссылается на то, что, сотрудник департамента при обследовании испрашиваемого земельного участка, имеющего только координаты характерных точек границ согласно схеме, не мог установить их фактическое местоположение на местности и наличие или отсутствие в его границах ограждения смежного земельного участка без соответствующего геодезического оборудования.  

Следовательно, акт обследования не может являться в данном случае надлежащим доказательством.  

На момент обращения с заявлением от 12.12.2024 местоположение забора смежного земельного участка КН 61:44:0070301:27 уже соответствовало границам этого земельного участка по сведениям ЕГРН.  

Указывая на наличие ограждения смежного земельного участка КН 61:44:0070301:27 в пределах границ испрашиваемого заявителем земельного участка, департамент также ссылается на топографический план, выполненный намного ранее, чем обращение заявителя, в связи с чем такой топографический план не может содержать актуальную информацию.  

В то же время департамент признал возможное недостоверное отображение сведений о местоположении забора на топографическом плане, поскольку департамент не располагает профессиональным оборудованием для контроля местоположения забора на местности.  

Топографический план не относится к документам и сведениям, которые в силу положений ст. 39.15 ЗК РФ и административного регламента № АР-319-20- Т заявитель обязан представить.  

Департамент переложил на заявителя бремя актуализации сведений топографической съемки, указывая, что рассмотрение возможности образования земельного участка в испрашиваемых границах возможно только после актуализации сведений топографического плана.  

Топографический план относится к сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).  

Ведение и обязанность по актуализации сведений ИСОГД статьей 57 ГК РФ возложена на органы местного самоуправления.  

На требование департамента привести в соответствие местоположение забора смежного земельного участка с границами земельного участка по сведениям ЕГРН заявитель пояснил, что выявление причин, по которым ограждение смежного земельного участка с КН 61:44:0070301:27, оказалось за границами данного земельного участка, сведения о которых содержатся в ЕГРН, а также принятие мер по их устранению, входит в компетенцию департамента.  

Согласно Положению о Департаменте в соответствии с основными задачами департамент осуществляет функции в сфере имущественного-земельных отношений, в том числе земельный контроль на территории муниципального образования и принимает меры по устранению выявленных нарушений.  

Согласно Положению об осуществлении муниципального земельного контроля на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону», утв. решением Ростовской-на-Дону Думы № 195 от 19.10.2021, Департамент осуществляет муниципальный земельный контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателя, гражданами в отношении объектов земельных отношений обязательных требований земельного законодательства.  

Сам по себе факт нахождения на земельном участке ограждения (забора) не является препятствием для предварительного согласования предоставления такого земельного участка.  

Статьей 39.16 ЗК РФ определен перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов.  

Так, в силу пункта 4 статьи 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если  

на указанном в заявлении о предоставлении земельного участка земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам. Буквальное содержание указанной нормы позволяет прийти к выводу, что ее положения направлены на защиту прав собственников объектов недвижимости (иных лиц, не совпадающих с заявителем), объекты недвижимости которых находятся на испрашиваемом участке. По смыслу гражданского законодательства для того, чтобы быть отнесенными к недвижимости, объект капитального строительства, прочно связанный с землей, должен обладать самостоятельным хозяйственным назначением. Объекты вспомогательного назначения (заборы, замощения, платформы, рампы и прочие) не являются таковыми, поскольку выполняют обслуживающую функцию основной вещи - земельного участка или является улучшением последнего.  

Сам по себе забор по смыслу статей 130, 135 ГК РФ не обладает признаками объекта недвижимости, поскольку не имеет самостоятельного хозяйственного назначения и выполняет обслуживающую функцию основной вещи - земельного участка или является улучшением последнего.  

На момент рассмотрения заявления департаментом в материалы дела представлен акт обследования земельного участка от 11.06.2025 № 1925, которым установлено, что земельный участок свободен от строений.  

Фактически на момент рассмотрения дела спорный земельный участок освобожден от ограждения.  

При этом суд посчитал необходимым отметить, что сам факт наличия ограждения на испрашиваемом земельном участке не является основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии у заявителя приоритетного права.  

И департамент, как представитель муниципального собственника, и заявитель, как арендатор, имеют право требовать устранения препятствий в пользовании земельным участком, если таковые возникнут, в том числе путем демонтажа.  

С учетом изложенного суд пришел к выводу, что оспариваемое решение незаконно.  

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.  

При этом суд не связан требуемым заявителем способом восстановления права; способ восстановления нарушенного права определяется с учетом характера спорных правоотношений.  

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», признав  

оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (часть 2 статьи 201 АПК РФ).  

С учетом изложенного суд счел надлежащим способом восстановления нарушенного права в рассматриваемом деле возложение обязанности на Департамент предварительно согласовать предоставление ООО «Донские напитки» в аренду земельного участка, имеющего адресный ориентир: 

<

...>, в соответствии с заявлением от 12.12.2024.  

Апелляционная коллегия полагает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что в данном случае сам факт возможного наличия ограждения на испрашиваемом земельном участке не может являться основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии у заявителя приоритетного права.  

Кроме того довод департамента о том, что расположение забора будет препятствовать заявителю в использовании земельного участка, подлежит отклонению.  

Во-первых, как уже было установлено выше, факт нахождения забора на участке в нарушение границ не подтвержден, а во-вторых, данное предположение о препятствии участка к использованию заявителем ничем не подтверждено и не обосновано.  

В апелляционной жалобе новых доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции не приведено, а имеющиеся доводы, аналогичны доводам искового заявления и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то признаются апелляционным судом несостоятельными.  

Апелляционная коллегия не усматривает оснований к отмене либо изменению решения суда первой инстанции.  

Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.  

Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка в соответствии с требованиями ст. 71 АПК РФ.  

В соответствии с правилами ст. 110 АПК РФ судебные расходы по оплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителя жалобы.  

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.  

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд  

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.06.2025 по делу № А53-7994/2025 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.  

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев через суд первой инстанции.  

Председательствующий Р.Р. Илюшин 

Судьи М.П. Крахмальная 

ФИО3