АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: i№fo@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-8097/2024

Дело № А12-25311/2023

г. Казань

15 октября 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября  2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 октября 2024 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Сибгатуллина Э.Т., Хабибуллина Л.Ф.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Фатиховой А.Ю. (протоколирование ведется с использованием систем видеоконференц-связи, материальный носитель видеозаписи приобщается к протоколу),

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи присутствующих в Арбитражном суде Волгоградской области представителей: 

Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда – ФИО1, доверенность от 19.02.2024,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области – ФИО2, доверенность от 09.01.2024,

прокуратуры города Волгограда – ФИО3, доверенность от 10.01.2024

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21.03.2024 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.06.2024

по делу №А12-25311/2023

по заявлениям закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» (400107, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) и Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда (400001, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) заинтересованные лица: прокуратура города Волгограда (400005, 

<

...>), Прокуратура Волгоградской области (400075, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО4 (ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО5 (ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>), Администрация Волгограда (400066, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), о признании незаконным решения, 

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Ритуальное предприятие "Память" (далее - ЗАО "РП "Память", общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы России по Волгоградской области от 07.09.2023 № 034/01/15-268/2022 (дело № А12-25311/2023).

Департамент городского хозяйства администрации Волгограда (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 07.09.2023 по делу № 034/01/15-268/2022 (дело № А12-27789/2023).

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 30.11.2023 по ходатайству Управления на основании статьи 130 АПК РФ дела № А12-25311/2023 и № А12-27789/2023 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, с присвоением единого номера А12-25311/2023.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 21.03.2024, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.06.2024, в удовлетворении заявленных закрытым акционерным обществом "Ритуальное предприятие "Память" и Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда требований отказано.

Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган и прокуратура  просят обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ судебное заседание проведено с использованием систем видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Волгоградской области.

Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения материалов прокуратуры города Волгограда и заявлений ИП ФИО4, ИП ФИО5, в связи с наличием в действиях Департамента признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившихся в определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжения от 24.12.2021 № 487-р, которым утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, распоряжения от 24.12.2021 № 488-р "О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда" и распоряжения от 24.12.2021 № 489-р, которым утверждена конкурсная документация по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, 11.03.2022 Департаменту выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства в срок до 31.03.2022.

В установленный срок указанное предупреждение не исполнено.

Приказом Волгоградского УФАС России от 11.04.2022 № 32 возбуждено дело № 034/01/15-268/2022 по признакам нарушения Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р от 24.12.2021 (далее - Распоряжения).

В рамках дела № 034/01/15-268/2022 Волгоградским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставления, связанных с ними услуг в границах Волгограда за период с 01.01.2021 по 31.12.2022, подготовлен обзор состояния конкуренции.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что действия Департамента по определению по результатам конкурса организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, посредством издания Департаментом распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р с 01.02.2022, привели к ограничению конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что в результате издания Департаментом указанных распоряжений возможность оказания услуг по подготовке могил для погребения и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) иными хозяйствующими субъектами кроме хозяйствующего субъекта, отобранного по результатам конкурса, исключена.

Управление пришло к выводу, что действиями Департамента по определению организации, осуществляющей спорные работы на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, не предусмотренного федеральным законодательством, посредством издания распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р, ограничивается конкуренция, поскольку в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание услуг по подготовке могил для погребения и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), и, как следствие, в получении права на оказание всех услуг по организации похорон на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

Решением Волгоградского УФАС России от 07.09.2023 по делу № 034/01/15-268/2022 Департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, что выразилось в определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, по результатам конкурса, посредством издания Департаментом распоряжения от 24.12.2021 № 487-р, которым утвержден Порядок, подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, распоряжения от 24.12.2021 № 488-р "О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда" и распоряжения от 24.12.2021 № 489-р, которым утверждена конкурсная документация по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, которые привели к ограничению конкуренции.

Поскольку на дату вынесения решения пунктом 2 распоряжения Департамента от 28.12.2022 № 509-р "Об организации подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включай демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда" распоряжения № 487-р, № 488-р, № 489-р признаны утратившими силу, антимонопольным органом принято решение не выдавать Департаменту предписание об устранении нарушения.

Не согласившись с указанным решением Управления, заявители обратились в Арбитражный суд Волгоградской области с вышеуказанными заявлениями.

Суды первой и апелляционной, исследовав и оценив представленные в материалы де документы, пришли к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований, при этом руководствовались следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта  6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции). Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке; иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В силу части 1 статьи 15 Закона о конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как следует из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 33 постановления от 04.03.2021 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление № 2), антимонопольному контролю в соответствии со статьей 15 Закона о защите конкуренции подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 названного Закона, их действия (бездействие), способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

В соответствии с пунктом 34 Постановления Пленума ВС РФ № 2 при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) подлежит доказыванию факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо наличие угрозы наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов, и распространяется на акты либо действия органа местного самоуправления, которые, ограничивая самостоятельность хозяйствующих субъектов либо создавая дискриминационные условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание конкретному хозяйствующему субъекту преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1 Закона о погребении и похоронном деле).

Не предопределяя конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования, нормы Закона о погребении и похоронном деле предоставляют органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29); определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18); установление правил содержания мест погребения (статья 17); установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), который к вопросам местного значения городского округа относит организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1 статьи 16).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 01.01.216 и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Во исполнение Закона о погребении и похоронном деле, Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии со статьями 24, 26, 36 и 39 Устава города-героя Волгограда, 4 июля 2007 года Волгоградской городской Думой принято Решение № 47/1124, которое утвердило Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде.

Как следует из материалов дела, распоряжением Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 № 487-р утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах, который в соответствии с пунктом 1 определяет процедуру подготовки могил для погребения умерших и установлены требования к их подготовке.

Распоряжением Департамента от 24.12.2021 № 488-р утвержден Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

В пункте 1 распоряжения от 24.12.2021 № 488-р указано на проведение до 31.01.2022 открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда сроком на 1 год (далее - конкурс).

Распоряжение Департамента от 24.12.2021 № 489-р утверждена Конкурсная документация к конкурсу по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Распоряжение № 489-р).

Согласно пункту 1.1 конкурсной документации конкурс проводится в соответствии со статьями 447 - 449 Гражданского кодекса РФ и решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 № 47/1124 "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде".

На основании указанных распоряжений Департаментом организован конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, о чем на официальном сайте Администрации Волгограда "www.volgadmi№.ru" 24.12.2021 опубликовано извещение.

По результатам проведения указанного конкурса победителем признано ЗАО "РП "Память".

Судом учтено, что выбранная по результатам конкурса конкретная организация - ЗАО "РП "Память", получила право выполнять работы по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил на муниципальных кладбищах Волгограда, именно посредством издания Распоряжений № 487-р, № 488-р, № 489-р.

При этом иные хозяйствующие субъекты выполнять указанные работы не могли в силу заключенного между обществом и Департаментом договора.

Лица, взявшие на себя обязанности по погребению, также должны заключать договор с ЗАО "РП "Память" на указанные виды работ.

Таким образом, изданные распоряжения привели к сокращению количества хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг; привели к установлению для приобретателей товара "организация похорон и предоставление связанных с ними услуг" ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такой товар; создали возможность для отдельного хозяйствующего субъекта (ЗАО "Ритуальное предприятие "Память") в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на данном товарном рынке, что является признаками ограничения конкуренции в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Судами принято во внимание, что в рамках дела № А12-7280/2022 прокуратура Волгоградской области обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными распоряжений Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 № 487-р, от 24.12.2021 № 488-р, от 24.12.2021 № 489-р; о признании недействительным проведенного Департаментом конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленного протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022; о признании недействительным (ничтожным) договора от 28.01.2022 № 1 на выполнение указанных работ, заключенного между Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и ЗАО "Ритуальное предприятие "Память".

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2023 по делу № А12-7280/2022, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 23.10.2023, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 отменено, принят новый судебный акт, которым указанные распоряжения Департамента признаны недействительными.

Также признан недействительным проведенный Департаментом конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленный протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022, признан недействительным (ничтожным) заключенный по результатам конкурса договор от 28.01.2022 № 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, заключенный между департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и закрытым акционерным обществом "Ритуальное предприятие "Память".

Определением Верховного Суда РФ от 29.12.2023 № 306-ЭС23-25616 отказано в передаче дела № А12-7280/2022 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

В рамках указанного арбитражного дела суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что кроме организации со статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, только единственный хозяйствующий субъект - победитель вышеуказанного конкурса имеет право погребения и может оказывать услуги по погребению на 48 муниципальных общественных кладбищах Волгограда, т.е. административными методами администрация сузила рынок услуг по погребению, который до этого был представлен несколькими хозяйствующими субъектами, до одного хозяйствующего субъекта.

В рассматриваемом случае установленный порядок доступа на рынок услуг по погребению на муниципальных кладбищах г. Волгограда (услуги по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий)) и оказания услуг на вышеуказанном рынке создает не предусмотренные федеральным законодательством, в том числе Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", препятствия осуществлению предпринимательской деятельности и устанавливает не предусмотренные действующим федеральным законодательством требования к хозяйствующим субъектам - участникам рынка, и нарушает запреты, установленные статьей 15 упомянутого Закона.

Присутствующие на рынке оказания ритуальных услуг г. Волгограда хозяйствующие субъекты, оказывавшие на протяжении длительного периода времени услуги по погребению, и любые другие хозяйствующие субъекты лишены возможности осуществлять деятельность на рынке услуг по погребению, то есть рынок услуг по погребению административными методами искусственно сокращен до одного хозяйствующего субъекта.

Положения оспариваемых распоряжений и проведенный конкурс ограничивают права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, поскольку закрепление за лицом, заключившим с уполномоченным органом договор, исключительного права погребения умершего и оказания услуг по погребению безусловно ограничивает конкуренцию на рынке и нарушает запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25.07.2018 № 9-АПГ18-9, недопустимо ограничение субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, а правовые акты, исключающие или ограничивающие возможность оказывать услуги в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированными службами, создаваемыми органом местного самоуправления, ограничивают конкуренцию и являются недопустимыми с точки зрения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Исходя из статьи 10 Федерального закона № 8-ФЗ погребение может осуществляться как на безвозмездной основе, так и за счет собственных средств родственников и иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению с последующим возмещением расходов в пределах размера социального пособия.

Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, родственники или иные лица вправе получить ритуальные услуги (услуги по погребению) у любого хозяйствующего субъекта, осуществляющего оказание таких услуг.

В противном случае у родственников умершего или иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению, отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, то есть ограничиваются гражданские права последних, а также ограничивается возможность иных хозяйствующих субъектов оказывать комплекс ритуальных услуг на возмездной основе, то есть ограничивается конкуренция на товарном рынке оказания ритуальных услуг.

Статья 25 Закона о погребении и похоронном деле не предусматривает, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, и что иные юридические и физические лица лишены права заниматься такой деятельностью, в том числе не устанавливает получение права на оказание ритуальных услуг на конкурсной основе, и не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению условий проведения такого конкурса.

Из этого следует, что хозяйствующие субъекты (индивидуальные предприниматели, юридические лица различных организационно-правовых форм) имеют равные права на осуществление такой деятельностью без проведения конкурса, без заключения договора с органом местного самоуправления на право оказания услуг по погребению.

Вынесенные распоряжения ограничивают права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, поскольку закрепление за лицом, заключившим с уполномоченным органом договор, исключительного права погребения умершего и оказания услуг по погребению безусловно ограничивает конкуренцию на рынке и нарушает запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции.

В тех случаях, когда федеральный законодатель не ограничил получение права хозяйствующими субъектами осуществления деятельности на товарном рынке проведением торгов (конкурса/аукциона), их проведение органом власти не обеспечивает конкуренцию, а напротив, ограничивает ее, так как создает и может создать препятствование (ограничение) в осуществлении хозяйствующими субъектами той или иной деятельности, ограничивает и может ограничить доступ хозяйствующих субъектов к товарному рынку, в том числе, в ввиду установления не предусмотренных законодательством требований к участникам таких торгов и условий их проведения, а также учитывая то, что победителем торгов может быть признано только одно лицо (один хозяйствующий субъект).

Право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего ритуальные услуги, принадлежит лицам, взявшим на себя обязательства по погребению. При этом установление органом местного самоуправления для таких лиц (приобретателей услуг) ограничение в выборе хозяйствующих субъектов, оказывающих такие услуги, прямо запрещено пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судебными актами по делу № А12-7280/2022 установлен факт того, что действия Департамента в части проведения, не предусмотренного Законом № 8-ФЗ конкурса на право заключения договора на оказание услуг (по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий)), связанных с погребением, ограничивают конкуренцию, так как в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

Довод ЗАО "РП "Память"  о том, что  правовая квалификация действий Департамента, данная судами в рамках дела № А12-7280/2022, не имеет преюдициального значения по настоящему делу, отклонена судами. При этом судами указано, что в рамках дела № А12-7280/2022 и настоящего дела устанавливались обстоятельства - влияние спорных распоряжений на состояние конкуренции. По делу № А12-7280/2022 данные обстоятельства послужили основанием для признания распоряжений Департамента недействительными, при рассмотрении настоящего дела - основанием для установления в действиях Департамента признаков нарушения положений Закона о защите конкуренции, запрещающих органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Состав лиц, участвующих в рассмотрении дела № А12-7280/2022 и дела № А12-25311/2023, является тождественным.

При указанных обстоятельствах, суды правомерно признали, что выводы суда по делу № А12-7280/2022 имеют правовое значение для настоящего дела.

В кассационной жалобе Департамент указывает на необоснованность выводов судов первой и апелляционной инстанций о том, что в рассматриваемых действиях Департамента имеется нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утв. приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее - Порядок № 220) в рамках дела № 034/01/15-268/2022 проведен анализ состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг в границах Волгограда за период с 01.01.2021 по 31.12.2022 в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В пункте 1.5 Порядка № 220 предусмотрено, что при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации о товарных рынках используются различные источники информации, в том числе данные официальной статистической информации; сведения, полученные от физических и юридических лиц, в том числе сведения, представляемые покупателем (покупателями) данного товара, в том числе в результате их выборочного опроса, а также сведения, представляемые продавцами данного товара; обращения физических и юридических лиц в антимонопольный орган.

Согласно пункту 3.1 Порядка № 220 определение продуктовых границ товарного рынка предусматривает проведение процедуры выявления товара, не имеющего заменителя, или взаимозаменяемых товаров, обращающихся на одном и том же товарном рынке, которая включает: предварительное определение товара; выявление свойств товара, определяющих выбор приобретателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара; определение взаимозаменяемых товаров.

В силу пункта 3.4 Порядка № 220 предварительное определение товара проводится на основе условий договора, заключенного в отношении товара; разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности; нормативных актов, регулирующих соответствующую деятельность; общероссийских классификаторов продукции, работ, услуг, видов экономической деятельности; товарных словарей или справочников товароведов; заключений специалистов, имеющих специальные знания в соответствующей сфере; иного способа, позволяющего однозначно определить товар.

При выявлении свойств товара, определяющих выбор покупателя, помимо прочего анализируются функциональное назначение, в том числе цель потребления товара и его потребительские свойства; применение товара (в том числе перепродажа либо личное потребление или профессиональное использование); цена; условия реализации.

Суды согласились с антимонопольным органом с тем фактом, что для подавляющего большинства потребителей отдельные части процесса «организации похорон и предоставления связанных с ними услуг» (в т.ч. подготовка места захоронения (рытьё могилы)) сами по себе не обладают какой-либо потребительской стоимостью (полезностью) в отрыве от остальных частей, поскольку только рытьё и вырытая могила (как и другие части) без предшествующих и последующих частей указанного процесса никакой полезностью для потребителя не обладают.

Анализ фактической ситуации, складывающейся для потребителя в случае необходимости осуществить погребение умершего, показывает, что перечисленные работы/услуги (минимально необходимый для захоронения перечень) заказываются их потребителем и предоставляются их исполнителем, как правило, комплексно. Исходя из сложившейся договорной практики в данной сфере для погребения умершего заказчиком (потребителем) оформляется заказ не на оказание отдельно взятой работы/услуги, а на комплекс необходимых услуг, т.е. договор на оказание услуг по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг.

Кроме того, с точки зрения потребителя сокращение количества договоров для достижения конечной цели процесса «организации похорон и предоставления связанных с ними услуг» - достойного погребения умершего (погибшего) также является разумным и целесообразным. Т.е. потребитель прямо заинтересован приобрести максимальное количество взаимосвязанных для него частей указанного процесса (в идеале - весь процесс (товар)) у минимального количества лиц (в идеале - у одного) по приемлемой для него цене вне зависимости от наличия/отсутствия возможности приобретения отдельной частей (операций) у разных лиц.

Таким образом, выделение услуг по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), из комплекса услуг по организации похорон в целях определения продуктовых границ товарного рынка в данном конкретном случае является нецелесообразным и неоправданным.

Фактически действиями Департамента была искусственно создана ситуация, при которой ЗАО «РП «Память» получило исключительное и доминирующее положение на «организация похорон и предоставление связанных с ними услуг» (создан закрытый сегмент рынка ритуальных услуг - оказание услуг/работ по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил) на территории города Волгограда.

В свою очередь судами правомерно  отмечено, что искусственное "выделение" из указанного процесса распоряжениями № 487-р, № 488-р, № 489-р Департамента подготовки места захоронений (рытья могилы) привело к ограничению конкуренции именно на рынке товара "организация похорон и предоставление связанных с ними услуг", а не на "рынке" его составной части, не обладающей самостоятельной потребительской стоимостью и входящей в данный комплексный товар.

Из информации, представленной участниками рынка организации похорон и предоставления связанных с ними услуг в границах Волгограда (ООО «Радоница», ИП ФИО5, ИП ФИО4) следует, что изданные Департаментом распоряжения приводят к тому, что лица, изначально обратившиеся к ним за услугами по организации похорон, в итоге расторгают договоры на оказание услуг по организации похорон, так как считают, что разрывать услуги по организации похорон неудобно в связи с тем, что все этапы похорон связаны между собой по времени и любые отклонения могут негативно сказаться на всей процедуре. Поскольку услуги по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) с 01.02.2022 осуществляет коммерческая организация (ЗАО "Ритуальное предприятие "Память"), которая также вправе предоставлять иные услуги по организации похорон, то естественно, что она заинтересована в привлечении и "переманивании" клиентов, в том числе путем уговоров лиц, взявших на себя обязанности по погребению, о возможности обеспечить удобное время похорон, отсутствие проблем при оформлении документов, удобство получения всего спектра услуг по погребению в одном месте и т.п. По той же причине лица, которые изначально знают, что услуги по копке могил необходимо будет заказывать исключительно у ЗАО "РП "Память", обращаются к нему за полным перечнем услуг, необходимых для организации похорон.

Соответственно для потребителя в данном случае товаром, т.е. комплексным объектом гражданских прав, предназначенным для введения в оборот и в котором он прямо заинтересован, является «организация похорон и предоставление связанных с ними услуг», в состав которого в качестве обязательной составляющей входит подготовка места захоронения (рытьё могилы).

Таким образом, оценив в совокупности, представленные в материалы дела доказательства, в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая установленные судами обстоятельства, судебная коллегия признает правильными выводы судов о правомерности принятого антимонопольным органом решения. Суды полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили нормы права. 

Доводы подателя жалобы были предметом рассмотрения и им дана надлежащая правовая оценка. Переоценка установленных по делу обстоятельств и исследованных доказательств не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21.03.2024 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.06.2024 по делу №А12-25311/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                       Р.Р. Мухаметшин

 

Судьи                                                                             Э.Т. Сибгатуллин 

 

                                                                                               Л.Ф. Хабибуллин