АРБИТРАЖНЫЙ   СУД   РЕСПУБЛИКИ   ХАКАСИЯ

 

Именем Российской Федерации

 

РЕШЕНИЕ

Дело № А74-2050/2018

20 июня 2018 года

г. Абакан

                                       

Резолютивная часть решения объявлена 13 июня 2018 года.

Решение в полном объёме изготовлено 20 июня 2018 года.

 

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Т.Г. Коршуновой, 

при ведении протокола судебного заседания секретарём ФИО1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению 

Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании недействительным предупреждения от 10 января 2018 года № 2-П-18 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Фотон» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Муниципального бюджетного учреждения «Абаканская служба благоустройства» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).

 

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана –            Гасан О.А. на основании доверенности от 29 декабря 2017 года;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия – ФИО2 на основании доверенности от 09 января 2018 года № 04-01/ОМ;

общества с ограниченной ответственностью «Фотон» - ФИО3 на основании доверенности от 10 января 2018 года № 02-Ю/18;

муниципального бюджетного учреждения «Абаканская служба благоустройства» - Гасан О.А. на основании доверенности от 06 марта 2018 года № 5.

 

Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана (далее – УКХТ Абакана) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее – Хакасское УФАС России) от 10 января 2018 года № 2-П-18 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

 Определением арбитражного суда от 03 апреля 2018 года  предварительное судебное заседание отложено на 10 мая 2018 года.

Этим же определением суда в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены  общество с ограниченной ответственностью «Фотон» (далее – ООО «Фотон», общество), муниципальное бюджетное учреждение «Абаканская служба благоустройства» (далее – МБУ «Абаканская служба благоустройства», бюджетное учреждение).

Определением арбитражного суда от 10 мая 2018 года назначено судебное разбирательство по делу на 13 июня 2018 года.

До заседания суда от ООО «Фотон» поступил отзыв на заявление УКХТ Абакана, от Хакасского УФАС России – дополнительные пояснения к отзыву.

В судебном заседании представитель УКХТ Абакана настаивала на заявленных требованиях по обстоятельствам и доводам, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях к нему.

Представитель Хакасского УФАС России требования не признала по доводам, приведённым в отзыве и дополнениях к нему, на основании доказательств, представленных в материалы дела.

Представитель ООО «Фотон» привёл доводы отзыва, полагая предупреждение антимонопольного органа законным и обоснованным.

Представитель МБУ «Абаканская служба благоустройства» поддержала позицию заявителя.

Представитель УКХТ Абакана заявила устное ходатайство о приобщении к материалам судебного дела дополнительных доказательств относительно порядка обеспечения финансирования бюджетных учреждений города Абакана, в том числе МБУ «Абаканская служба благоустройства».

Представители Хакасского УФАС России и ООО «Фотон» высказались против удовлетворения данного ходатайства.

Протокольным определением в порядке статей 67, 159, 184, 185 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд удовлетворил ходатайство заявителя и приобщил представленные им документы к материалам судебного дела.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

В Хакасское УФАС России 17 ноября 2017 года поступило заявление ООО «Фотон» на действия УКХТ Администрации г. Абакана по утверждению муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана, по содержанию в чистоте территории города Абакана, а также работ по нанесению разметки, эксплуатации светофоров и установки дорожных знаков, которые ставят МБУ «Абаканская служба благоустройства» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке.

По результатам рассмотрения заявления общества антимонопольный орган пришёл к выводу о наличии в действиях УКХТ Абакана признаков нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). 

В этой связи Хакасским УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции органу местного самоуправления выдано предупреждение от 11 января 2018 года (исх. № 04-82/ОМ) о необходимости прекращения указанных действий, для чего: 

1) если муниципальные задания на 2018 год выданы МБУ «Абаканская служба благоустройства», привести муниципальные задания в соответствие с требованиями действующего законодательства путём недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление работ по ремонту и капитальному ремонту объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства, содержанию объектов дорожного хозяйства; организации освещения улиц; содержанию фонтанов;

2) принять меры, направленные на обеспечение конкуренции при организации содержания указанных работ в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции. 

Срок для совершения указанных действий установлен до 02 февраля 2018 года.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, УКХТ Абакана в установленный законом срок обратилось в арбитражный суд.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учётом приведённых норм, а также положений статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативного акта недействительным, решения незаконным является наличие одновременно двух условий: несоответствие данного акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением прав и законных интересов заявителя.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пунктах 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331 установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. 

В соответствии с пунктами 1, 2, 3 статьи 22, пунктом 3.2  части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесены возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства; выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

С учётом приведённых правовых норм арбитражный суд отмечает, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий. 

При проверке соответствия решения в оспариваемой части закону или иному нормативному правовому акту, а также установления того, нарушает ли предупреждение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд пришёл к следующим выводам. 

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределённого круга потребителей, антимонопольный орган выдаёт хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что предупреждение выдаётся лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В силу части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдаётся предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Таким признаком в рассматриваемом деле является утверждение УКХТ Абакана муниципальных заданий и предоставление бюджетных ассигнований (субсидий) бюджетному учреждению на выполнение конкурентных видов работ без проведения торгов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольным органом установлено, что МБУ Абаканская служба благоустройства» имеет двух учредителей – Комитет муниципальной экономики Администрации города Абакана и Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана. Основной вид деятельности бюджетного учреждения – деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей.

На основании постановления Администрации города Абакана от 14 декабря 2015 года № 2392 «О Порядке формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений города Абакана и финансового обеспечения выполнения муниципального задания» между УКХТ Абакана и МБУ «Абаканская служба благоустройства» 30 декабря 2016 года заключено Соглашение             № 48 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания МБУ «Абаканская служба благоустройства» (далее – Соглашение № 48).

Сторонами Соглашения № 48 определено, что орган местного самоуправления принимает на себя обязательства по предоставлению субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания за счёт средств бюджета города Абакана в пределах выделенных бюджетных ассигнований на 2017 год, а бюджетное учреждение обязуется выполнить работы, определённые муниципальным заданием на 2017 год. Муниципальное задание является неотъемлемой частью Соглашения и предусматривает выполнение работ: ремонт и капитальный ремонт объектов дорожного хозяйства; разметка объектов дорожного хозяйства; содержание объектов дорожного хозяйства; организация освещения улиц; содержание фонтанов (далее – спорные виды работы).

Проанализировав положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона о контрактной системе, Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях), Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении), Хакасское УФАС России пришло к выводу о том, что спорные виды работ относятся к муниципальным нуждам и их финансирование должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе. Антимонопольный орган также пришёл к вводу, что спорные виды работ являются конкурентными, что подтверждается доводами ООО «Фотон», изъявившего желание участвовать в торгах.

По мнению Хакасского УФАС России, УКХТ Абакана, утверждая муниципальные задания на выполнение спорных видов работ на 2017 год ставит бюджетное учреждение в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по указанным видам работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доводы сторон и представленные ими доказательства в материалы дела, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Законом о местном самоуправлении в соответствии с Конституцией Российской Федерации установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.

Согласно части 2 статьи 1 Закона о местном самоуправлении под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

В статье 2 Закона о местном самоуправлении закреплено, что вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В статьях 14 и 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения отнесены, в том числе: 

владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; 

утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года                  № 361-ФЗ), и утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ).

В силу части 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении  в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями, в числе которых создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казённых учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В пункте 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признаётся унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

При этом государственное или муниципальное учреждение может быть казённым, бюджетным или автономным учреждением, порядок финансового обеспечения деятельности которого определяется законом (пункты 1, 2 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Особенности гражданско-правового положения бюджетного учреждения закреплены в Законе о некоммерческих организациях.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

По смыслу положений статьи 9.2 Закона о некоммерческих организаций муниципальное бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с муниципальными заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в данной статье.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (часть 6 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Положение аналогичного содержания содержится в пункте 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации для целей применения бюджетного законодательства раскрыты следующие понятия:

государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объёму (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон об услугах) под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований. 

В качестве заявителей Законом об услугах названы физические или юридические лица  либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в названном Законе, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

С учётом изложенного, получателем (приобретателем) муниципальных услуг (работ) являются физические лица (граждане) и юридические лица. При этом предоставлять муниципальные услуги (работы) вправе и иные юридические лица (не только органы местного самоуправления и муниципальные учреждения) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Арбитражный суд не принимает довод заявителя о том, что виды работ, указанные в муниципальном задании МБУ «Абаканская служба благоустройства», включены в Базовый (отраслевой) перечень услуг и работ в сфере «Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, градостроительная деятельность, строительство и архитектура», утверждённый Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации 25 апреля 2016 года.

В соответствии с пунктом 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей в 2017 году, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трёх лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 178-ФЗ, действующего с 01 января 2018 года, в пункт 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации введён абзац второй, согласно которому государственное (муниципальное) задание в части государственных (муниципальных) услуг, оказываемых федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями физическим лицам, формируется в соответствии с общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Включение в указанные перечни (классификаторы) положений, приводящих к возникновению расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), не допускается.

В целях реализации вышеуказанных положений принято Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2017 года № 1043 «О формировании, ведении и утверждении общероссийских базовых (отраслевых) перечней (классификаторов) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, и федеральных перечней (классификаторов) государственных услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, и работ, оказание и выполнение которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Вместе с тем в названных нормативных правовых актах не содержится положений о том, что включение вида работ (услуги) в базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг не допускает предоставление данных работ (услуг) иными лицами (кроме муниципальных учреждений), которыми такое право получено посредством участия в торгах.

Арбитражный суд находит обоснованным вывод антимонопольного органа о том, что действующее законодательство каких-либо специальных требований к ремонту и капитальному ремонту объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства; содержанию объектов дорожного хозяйства; организации освещения улиц; содержанию фонтанов не устанавливает, равно как и требований к субъектам, которые должны их осуществлять.

В соответствии со статьёй 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнования отнесено оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

В силу положений статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на:

предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;

закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам.

Исходя из системного толкования приведённых положений, следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные бюджетные учреждения для выполнения (оказания) физическим и юридическим лицам муниципальных работ (услуг) в определённых сферах с формированием и утверждением соответствующего муниципального задания, финансируемого за счёт средств субсидий местного бюджета. 

Однако данные нормы не только не исключают возможность выделения бюджетных ассигнований для решения вопросов местного значения путём создания бюджетных учреждений для предоставления муниципальных услуг, но путём осуществления закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд как непосредственно, так и для оказания муниципальной услуги.

В рамках настоящего дела спорным вопросом для сторон стало соотношение понятий «муниципальные нужды» и «вопросы местного значения».

Арбитражный суд полагает ошибочным отождествление понятий «муниципальные нужды» и «вопросы местного самоуправления». В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе наравне с созданием муниципальных бюджетных учреждений осуществлять закупки товаров и услуг для муниципальных нужд. Например, в целях решения такого вопроса местного значения как дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения необходимо обеспечить муниципальную нужду в работе по разметке объектов дорожного хозяйства.

Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона; особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 1 Закона).

В части 2 статьи 1 Закона о контрактной системе закреплены правоотношения, к которым не применяются положения названного Закона. Приведённый в норме перечень является ограниченным и расширенному толкованию не подлежит. При этом данный перечень не содержит запрета на осуществление закупок работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях решения вопросов местного значения.

Напротив, в статье 13 Закона о контрактной системе указаны конкретные цели осуществления закупок, а именно для:

- достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами;

- выполнения функций и полномочий муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Согласно положениям статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). 

К конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Законом отнесены (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Как правильно отмечено Хакасским УФАС России, наличие жалобы ООО «Фотон» - хозяйствующего субъекта, осуществляющего согласно сведениям из ЕГРЮЛ виды деятельности, предполагающие выполнение спорных видов работ, и выразившего желание участвовать в торгах на право выполнение спорны видов работ, свидетельствует о том, что указанные виды работ являются конкурентными.

Поскольку особых требований к спорным видам работ, к субъектам, их выполняющим, законодательно не установлено, имеются хозяйствующие субъекты, желающие на конкурентной основе выполнять данные виды работ, следовательно, спорные виды работ представляют собой конкурентные виды деятельности. Доказательств обратного суду не представлено.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом на товарном рынке могут быть созданы дискриминационные условия, под которыми понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Постановлением Администрации города Абакана от 14 декабря 2015 года № 2392 утверждён Порядок формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений города Абакана и финансового обеспечения выполнения муниципального задания (далее – Порядок № 2392), которым установлен порядок формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными бюджетными и автономными учреждениями города Абакана, созданными на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности города Абакана.

Согласно пункту 1.2, 2.4, 2.5 Порядка № 2392 муниципальные задания формируются и утверждаются отраслевыми органами Администрации города Абакана, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений, находящихся в их оперативной подчинённости в соответствии со структурой оперативной подчинённости муниципальных организаций города Абакана, утверждённой постановлением Администрации города Абакана (далее - главные распорядители бюджетных средств) после согласования с Бюджетно-финансовым управлением Администрации города Абакана.

Муниципальное задание утверждается на срок, соответствующий сроку формирования бюджета города, с учётом доведённых лимитов бюджетных обязательств (пункт 2.6 Порядка № 2392).

Как установлено Хакасским УФАС России и подтверждается материалами дела, учредителями МБУ «Абаканская служба благоустройства» являются УКХТ Абакана и Комитет муниципальной экономики Администрации города Абакана.

Муниципальное задание № 3 на 2017 год и изменения к нему, содержащие спорные виды работ, утверждены УКХТ Абакана. 

При указанных обстоятельствах арбитражный суд находит обоснованным вывод Хакасского УФАС России о том, что действия УКХТ Абакана по утверждению муниципальных заданий на выполнение работ по ремонту и капитальному ремонту объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства; содержанию объектов дорожного хозяйства; организации освещения улиц; содержанию фонтанов ставят МБУ «Абаканская служба благоустройства» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке. 

Таким образом, на основании анализа имеющихся документов антимонопольный орган правомерно пришёл к выводу о наличии в действиях УКХТ Абакана признаков нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом арбитражный суд не принимает довод заявителя о том, что предупреждение выдано ненадлежащему лицу, поскольку УКХТ Абакана исполняет утверждённый бюджет муниципального образования город Абакан, в том числе в части средств, заложенных в качестве субсидий для бюджетных учреждений. УКХТ Абакана не вправе использовать средства бюджета на иные цели, чем тем, на достижение которых они выделены. Орган местного самоуправления также не полномочен по внесению изменений в утверждённый бюджет муниципального образования.

Исходя из того, что в силу части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции  предупреждение выдаётся при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, установление антимонопольным органом обстоятельств утверждения УКХТ Абакана в составе муниципального задания для МБУ «Абаканская служба благоустройства» спорных видов работ, определение Хакасским УФАС России того, что спорные виды работ являются конкурентными видами деятельности, арбитражный суд полагает правомерным выдачу оспариваемого предупреждения УКХТ Абакана.

Как следует из материалов дела и пояснений представителей лиц, участвующих в деле, приказом Хакасского УФАС России от 14 февраля 2018 года № 25 в отношении УКХТ Абакана возбуждено дело № 12-А-18 по признакам нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Представленные в ходе судебного разбирательства заявителем документы свидетельствуют о том, что антимонопольным органом исследуются доводы участвующих в деле лиц, в том числе в части определения надлежащего ответчика по делу для целей полного и всестороннего рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. По результатам анализа всех материалов и обстоятельств дела комиссией антимонопольного органа будет принято соответствующее решение, выводы которого должны содержать факты нарушения антимонопольного законодательства или его отсутствие в действиях (бездействии) соответствующего лица.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определённости предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Оспариваемым предупреждением Хакасское УФАС России предупредило УКХТ Абакан о необходимости прекращения рассматриваемых действий, для чего органу местного самоуправления:

1) если муниципальные задания на 2018 год выданы МБУ «Абаканская служба благоустройства», привести муниципальные задания в соответствие с требованиями действующего законодательства путём недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление работ по ремонту и капитальному ремонту объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства, содержанию объектов дорожного хозяйства; организации освещения улиц; содержанию фонтанов;

2) принять меры, направленные на обеспечение конкуренции при организации содержания указанных работ в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции. 

Указанные в оспариваемом предупреждении действия, предлагаемые для совершения банком, отвечают критериям исполнимости, определённости, разумности в части установления срока исполнения.

Арбитражный суд находит верной позицию Хакасского УФАС России относительно того, что положениями Порядка № 2392 предусмотрена возможность внесения изменений в муниципальное задание.

Так, в пункте 2.6 Порядка № 2392 указано, что в случае внесения изменений в показатели муниципального задания формируется новое муниципальное задание (с учётом внесённых изменений) в соответствии с положениями настоящего Порядка.

Пунктами 3.11 и 3.16 Порядка № 2392 установлены случаи внесения изменений в муниципальное задание, в частности, в связи с изменением объёма субсидии, а также по результатам рассмотрения и анализа отчёта муниципального учреждения.

В материалы дела представлены утверждённые УКХТ Абакана изменения № 7 к муниципальному заданию МБУ «Абаканская служба благоустройства» № 3 на 2017 год, что также подтверждает наличие полномочий и возможности у органа местного самоуправления по внесению необходимых изменений в утверждённое бюджетному учреждению муниципальное задание.

На момент вынесения оспариваемого предупреждения у антимонопольного органа не имелось сведений об утверждении МБУ «Абаканская служба благоустройства» муниципального задания на 2018 год, и антимонопольный орган не должен был ими располагать, поскольку предупреждение выдано 10 января 2018 года (второй рабочий день 2018 года), тогда как соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии бюджетному учреждению, неотъемлемой частью которого является муниципальное задание на выполнение спорных видов работ, заключено 29 декабря 2017 года (последний рабочий день 2017 года). Информация о том, что соглашение и муниципальное задание о выполнении спорных видов работ находятся в открытом для всеобщего пользования доступе, отсутствует.

В этой связи требование Хакасского УФАС России о приведении муниципального задания на 2018 год в соответствие требованиям действующего законодательства применительно к спорным видам работ поставлено под условием, что в рассматриваемой ситуации не делает оспариваемое предупреждение не исполнимым.

Относительно требования предупреждения о принятии УКХТ Абакана мер, направленных на обеспечение конкуренции при организации содержания спорных видов работ арбитражный суд отмечает, что антимонопольным органом названы законодательные акты, в соответствии с требованиями которых должны быть проведены мероприятия.

Так, частью 1 статьи 8 Закона о контрактной системе закреплён принцип обеспечения конкуренции, согласно которому контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе закреплено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Относительно самой формулировки требования «при организации содержания указанных работ» арбитражный суд отмечает, что графа 2 части 2 муниципального задания на 2017 год, в котором отражены спорные виды работ, поименована «Содержание работы (наименование показателя)». В этой связи такая формулировка не может вводить в заблуждение орган местного самоуправления, утвердившего названное муниципальное задание, и свидетельствовать о её неопределённости.

Учитывая изложенное, заявитель в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказал нарушение прав и законных интересов органа местного самоуправления оспариваемым предупреждением антимонопольного органа.

При указанных обстоятельствах, предупреждение Хакасского УФАС России от                         10 января 2018 года (исх. № 04-82/ОМ) подлежит признанию законным в связи с его соответствием положениям Закона о защите конкуренции.

Государственная пошлина составляет 3000 рублей. Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относится на заявителя. Поскольку орган местного самоуправления в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождён от уплаты государственной пошлины, её взыскание по настоящему делу не производится.

 

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд  

 

Р Е Ш И Л:

Отказать Управлению коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана в удовлетворении заявления о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 10 января 2018 года № 2-П-18 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, ввиду его соответствия положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

 

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Жалоба  подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия. 

 

Судья                                                                                                                Т.Г. Коршунова