АРБИТРАЖНЫЙ СУД

 ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                 Дело № А03-13188/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена  30 августа 2022 года

Постановление изготовлено в полном объеме  06 сентября 2022 года

 

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                    Киричёк Ю.Н.

судей                                                                  Дружининой Ю.Ф.

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Рязановым И.А. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю на решение от 15.02.2022 Арбитражного суда Алтайского края (судья Синцова В.В.) и постановление от 08.06.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Хайкина С.Н., Кривошеина С.В., Павлюк Т.В.) по делу № А03-13188/2021 по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (656056, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края (656038, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) об оспаривании акта осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141 и предписания от 25.06.2021 № 02-04/105.

В заседании в онлайн-режиме посредством использования веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» приняли участие представители:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю - ФИО2 по доверенности от 19.11.2021, ФИО3 по доверенности от 12.01.2022;

от Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края - ФИО4 по доверенности от 31.08.2021.

Суд установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее - антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края (далее - управление, Алтайохранкультура) о признании незаконным акта осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141 и предписания от 25.06.2021 № 02-04/105.

Решением от 15.02.2022 Арбитражного суда Алтайского края предписание Алтайохранкультуры от 25.06.2021 № 02-04/105 признано незаконным, производство по делу в части требования о признании незаконным акта осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141 прекращено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части удовлетворения требования о признании незаконным предписания от 25.06.2021 № 02-04/105, управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой.

Постановлением 08.06.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда апелляционная жалоба Алтайохранкультуры удовлетворена, решение в оспариваемой части отменено, в удовлетворении требования о признании незаконным предписания от 25.06.2021 № 02-04/105 отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, антимонопольный орган, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, изменить решение суда первой инстанции в части прекращения производства по делу и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя кассационной жалобы, у суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по делу в части требования о признании незаконным акта осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141, поскольку указанный акт содержит указание на необходимость выдачи предписания; в материалах дела отсутствуют доказательства нарушения сохранности здания, причинения вреда объекту культуры, изменения архитектурного облика задания; предписание выдано с существенными нарушениям требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) и является неисполнимым.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что решение суда первой инстанции в части прекращения производства по делу в части требования о признании незаконным акта осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141 и постановление суда апелляционной инстанции подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, приказом от 19.08.2015 № 357 управлением утверждены предмет охраны, границы территории и режим использования территории объекта культурного наследия регионального значения «Дом жилой», расположенного по адресу: 

<

...> (объект культурного наследия регионального значения на основании постановления Алтайского краевого законодательного собрания «Об историко-культурном наследии Алтайского края» от 28.12.1994 № 169).

В связи с поступлением обращения жителя указанного дома, содержащего сведения об установке антимонопольным органом на фасаде здания кондиционеров с нарушением требований Жилищного кодекса Российской Федерации и порядка проведения работ на объекте культурного наследия, Алтайохранкультурой на основании задания от 24.06.2021 № 02-02/143 проведено мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия.

По результатам проведенного осмотра был оформлен акт от 25.06.2021 № 02-06/141, в котором зафиксированы нарушения требований статей 45, 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ), выразившиеся в нарушении порядка проведения работ на объекте культурного наследия и предмета охраны объекта культурного наследия (антимонопольным органом в отсутствие письменного задания и разрешения на проведение работ, выдаваемых органом охраны объектов культурного наследия, а также согласованной с ним проектной документации проведены работы по установке системы инженерного оборудования (наружные блоки систем кондиционирования воздуха) со стороны дворового фасада здания в количестве 6 штук).

Указанные обстоятельства послужили основанием для выдачи антимонопольному органу предписания от 25.06.2021 № 02-04/105, которым на него возложена обязанность устранить выявленные нарушения, а именно: демонтировать кондиционеры в количестве 6 штук, выполнить текущий ремонт фасада в местах повреждения (крепления).

Не согласившись с актом осмотра от 25.06.2021 № 02-06/141 и предписанием от 25.06.2021 № 02-04/105, антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя требование в части признания незаконным предписания Алтайохранкультуры от 25.06.2021 № 02-04/105, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в материалах дела доказательств, достоверно свидетельствующих о том, что размещение на фасадах объекта культурного наследия блоков системы кондиционирования привело к изменению облика данного объекта культурного наследия; при этом суд признал необоснованными доводы антимонопольного органа о нарушении управлением процедуры проведения проверки и выдачи предписания. Прекращая производство по делу в части требования о признании незаконным акта осмотра от 25.06.2021 № 02-06/141 суд указал на то, что данный акт не обладает признаками ненормативного правового акта, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде.

Отменяя решение суда в оспариваемой части и отказывая в удовлетворении требования о признании незаконным предписания от 25.06.2021 № 02-04/105, суд апелляционной инстанции пришел к выводам о наличии у Алтайохранкультуры правовых оснований для выдачи указанного предписания, а также его соответствии требования действующего законодательства.

Оставляя без изменения решение суда первой инстанции в части прекращения производства по делу в части требования о признании незаконным акта осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141 и постановление суда апелляционной инстанции без изменения суд кассационной инстанции исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Согласно части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Поскольку оспариваемый акт осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141, фиксирующий результаты его проведения, не содержит властных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности антимонопольного органа, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что он не отвечает признакам правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена по правилам главы 24 АПК РФ, и правомерно прекратил производство по делу в части требования о признании его незаконным.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регулируются Законом № 73-ФЗ.

В силу пункта 1 статьи 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с названным Законом; установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия; осуществление в случаях и порядке, установленных названным Законом, мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в ходе проведения изыскательских, проектных, строительных, хозяйственных работ (пункт 2 статьи 33 Закона № 73-ФЗ).

Исходя из положений пункта 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 названного Закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны, в том числе не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен; обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия; не допускать ухудшения состояния территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, поддерживать территорию объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии.

В соответствии с пунктами 1 и 11 статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ требования в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, указываются в охранном обязательстве и подлежат выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

В случае, если объект культурного наследия, включенный в реестр, предоставлен на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, охранное обязательство подлежит выполнению унитарным предприятием или учреждением.

Как следует из материалов дела и не оспаривается участвующими в деле лицами, здание, расположенное по адресу: 

<

...>, является объектом культурного наследия регионального значения «Дом жилой». Антимонопольном органу на праве оперативного управления принадлежит часть помещений на первом этаже спорного объекта культурного наследия.

В качестве предмета охраны объекта культурного наследия приказом от 19.08.2015 № 357 определены: градостроительная характеристика; объемно-пространственное решение; конструктивные особенности; композиция и художественное оформление фасадов; благоустройство. Приказом управления от 28.01.2016 № 16 утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия «Дом жилой», в подпункте 2 пункта 17 которого содержится запрет на проведение работ, изменяющих предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающих условия, необходимые для сохранения объекта культурного наследия.

В силу пункта 1 статьи 45 Закона № 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся также при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, и при условии осуществления государственного строительного надзора за указанными работами и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 40 Закона № 73-ФЗ сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

В соответствии со статьей 44 Закона № 73-ФЗ приспособлением объекта культурного наследия для современного использования признается научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия.

Таким образом? судом апелляционной инстанции сделан обоснованный вывод о том, что установка кондиционеров на фасадах зданий возможна только при условии согласования проектной документации, а проектирование и производство работ должны осуществлять только те организации, которые имеют соответствующую лицензию.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции установил, что в нарушение требований действующего законодательства установка кондиционеров была осуществлена антимонопольным органом без получения разрешения и согласования соответствующих работ.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание допущенные антимонопольным органом как лицом, которому на праве оперативного управления принадлежит часть объекта культурного наследия, нарушения требований Закона № 73-ФЗ, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о наличии у управления правовых оснований для выдачи оспариваемого предписания.

Ссылка антимонопольного органа на установку 2 кондиционеров до принятия приказа об утверждении охранного обязательства была предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонена, поскольку данное обстоятельство не является основанием, освобождающим владельца объекта культурного наследия от исполнения обязанности по проведению работ по сохранению объекта культурного наследия в соответствии с требованиями Закона № 73-ФЗ. 

Доводы антимонопольного органа о нарушении управлением требований Закона № 294-ФЗ при выдачи оспариваемого предписания были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и обоснованно отклонены как основанные на неверном толковании действующего законодательства.

Как правильно отмечено судами, действующим законодательством предусмотрено осуществление государственного контроля (надзора) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия как путем проведения проверок, регламентированных Законом № 294-ФЗ, так путем проведения иных контрольных мероприятий, поименованных в Законе № 73-ФЗ.

Таким образом, суды, принимая во внимание, что оспариваемое предписание выдано по результату проведения мероприятий государственного надзора за состоянием, содержанием объекта культурного наследия, сделали обоснованный вывод об отсутствии нарушений требований действующего законодательства при его выдаче.

С учетом изложенного антимонопольному органу правомерно отказано в удовлетворении заявления, поскольку оспариваемое предписание управления соответствует действующему законодательству.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка установленных по настоящему делу обстоятельств не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Суд кассационной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 15.02.2022 Арбитражного суда Алтайского края в части прекращения производства по делу № А03-13188/2021 в части требования о признании незаконным акта осмотра объекта культурного наследия от 25.06.2021 № 02-06/141 и постановление от 08.06.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А03-13188/2021 Арбитражного суда Алтайского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                  Ю.Н. Киричёк

 

Судьи                                                                                                                 Ю.Ф. Дружинина

 

ФИО1