ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-6413/2024

г. Челябинск

10 июня 2024 года

Дело № А76-28148/2023

 

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 июня 2024 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соколовой И.Ю.,

судей Жернакова А.С., Колясниковой Ю.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Татариновой А.И., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.03.2024 по делу № А76-28148/2023.

В судебное заседание обеспечили явку представители:

индивидуального предпринимателя ФИО1  - ФИО2 (доверенность от 17.04.2023 сроком действия на 3 года, паспорт, диплом),

Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Челябинской области - ФИО3 (доверенность 16.05.2022 сроком действия 3 года, служебное удостоверение, диплом). 

 

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее - заявитель, предприниматель, ИП ФИО1) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением  к Федеральному государственному унитарному предприятию «Приборостроительный завод им. К.А. Володина»  (далее - ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина»  ответчик), Управлению Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Челябинской области (далее УФСБ России по Челябинской области) в котором просит: 

1. Признать незаконным отказ ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» в согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. № 1093 о допуске ФИО1 к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом, выраженный в письме от 06.12.2022              № 192-02-00-2/1769 в адрес главы г. Трехгорного. 

2. Обязать ФГУП «Приборостроительный завод им.К.А. Володина» принять решение о согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. № 1093 о допуске ФИО1 к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом. 

3. Признать незаконным отказ территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации в согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. № 1093 о допуске ФИО1 к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом. 

4. Обязать Управление Федеральной службы безопасности по Челябинской области принять решение о согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. № 1093 о допуске ФИО1 к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом. 

 К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация г. Трехгорного Челябинской области (далее - третье лицо, Администрация). 

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.03.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

С вынесенным решением  не согласился предприниматель ФИО1 (далее также - податель жалобы, апеллянт) подав апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель, анализируя нормативные акты, регулирующие  порядок согласования и допуска к участию в совершении сделки на территории закрытого административно-территориального образования (далее - ЗАТО) указывает на несоответствие закону вывода суда первой инстанции о связи вопроса участия в совершении сделки с недвижимым имуществом на территории ЗАТО с процедурой оформления въезда. На отсутствие информации об ограничении  ФИО1 во въезде на территорию города Трехгорного указано в постановлении Администрации города Трехгорного № 1093 от 29.08.2022. Кроме того, полномочия собственника недвижимого имущества могут осуществляться как лично, так и уполномоченным лицом по доверенности. Имущество может быть передано в аренду, доверительное управление.

По мнению апеллянта, орган местного самоуправления не может принять самостоятельно иное окончательное решение в согласовании допуска к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом при наличии отказа в согласовании территориального органа Федеральной службы безопасности  Российской Федерации. Поэтому вывод суда первой инстанции о том, что орган безопасности не принимая решения, а  высказывает свою позицию в отношении решения органа местного самоуправления, основан на неправильном применении норм материального права. Письмо УФСБ по Челябинской области об отказе в согласовании постановления Администрации, информация об ограничении для въезда на территорию ЗАТО, в материалы дела не представлены. С учетом названного, оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения указанной информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; в судебное заседание представители ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» и Администрации не явились.

ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» направило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие лица, участвующего в деле.

С учетом мнения участников процесса, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» и Администрации.

К дате судебного заседания от ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» поступили пояснения по апелляционной жалобе, в которых ответчик просит в удовлетворении жалобы отказать, решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель истца поддержал доводы, изложенные в жалобе; представитель УФСБ России по Челябинской области возражал относительно ее удовлетворения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ФИО1 обратился в Администрацию г. Трехгорного Челябинской области с заявлением о допуске к участию в совершении сделок с недвижимым имуществом, расположенным на территории ЗАТО г. Трехгорный Челябинской области: 

1) нежилое здание котельная установка по адресу: 

<

...>, S = 135,7 кв. м, кад.                                            № 74:42:01:04:001:1235; 

2) сооружение наружные тепловые сети по адресу: 

<

...>, протяженность 99 м, кад.                                       № 74:42:01:04:001:1279; 

3) сооружение технологические коммуникации по адресу: 

<

...>, протяженность 152 м, кад.                               № 74:42:01:04:001:1281; 

4) сооружение канализационная насосная станция по адресу: 

<

...>, S = 1,6 кв. м, кад.                  № 74:42:01:04:001:1278; 

5) сооружение наружные сети газоснабжения по адресу: 

<

...>, протяженность 228 м, кад.                          № 74:42:01:04:001:1284, расположенное на земельном участке S = 21752 кв. м с кад.№ 74:42:0104001:19; 6) право аренды земельного участка по адресу: 

<

...>, 74:42:0104001:19. 

Постановлением Администрации г. Трехгорного Челябинской области от 29.08.2022 № 1093 в связи с отсутствием в администрации г. Трехгорного какой-либо информации, свидетельствующей о наличии у ФИО1 ограничений во въезде на территорию г. Трехгорного и (или) постоянном проживании на территории г. Трехгорного, ФИО1 допущен к участию в совершении сделки по договору купли-продажи недвижимого имущества № 3 от 28.02.2022 (л.д.8). 

В соответствии с пунктом 2 данного постановления, оно вступает в силу после соответствующего согласования с Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» (подведомственной организацией). 

24.10.2022 главой г. Трехгорного направлен запрос № 01-17/5487 в адрес  ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» о согласовании вышеназванного постановления администрации г. Трехгорного. 

Письмом от 06.12.2022 № 192-02-00-2/1769 ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» уведомило главу г. Трехгорного об отказе в согласовании постановления администрации              о допуске ФИО1 к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом, поскольку территориальным органом федеральной службы безопасности ФИО1 отказано в согласовании сделки с недвижимым имуществом (л.д. 9). 

Полагая, что отказ в согласовании не соответствует закону и нарушает права предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, заявитель в суд с настоящими требованиями. 

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из Порядка согласования Госкорпорацией «Росатом» или подведомственными организациями Госкорпорации «Росатом» совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации решений органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования. Установив отсутствие обращения  ФИО1 в 2022 году с заявлением о въезде на территорию ЗАТО г. Трехгорный, суд первой инстанции счел, что УФСБ России по Челябинской области было лишено возможности участия в процедуре согласования его въезда с целью исполнения предусмотренных законом обязанностей и оценке угроз обеспечения особого режима безопасного функционирования объекта. При этом, судом сделан вывод о том что согласование решения органа местного самоуправления является процедурным вопросом. Орган безопасности, участвуя в этой процедуре, каких-либо решений не принимает, а только высказывает свою позицию, оформляемую в виде письма. Правом окончательного решения наделен орган местного самоуправления, которое становится легитимным после процедуры согласования. 

Повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Из анализа норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом положений, изложенных в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», следует, что к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающие для конкретных граждан и организаций правовые последствия, устанавливая, изменяя или отменяя права и обязанности таких лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, в силу пунктов 3, 4 названного постановления к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. К действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению. 

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права.

Согласно части 1 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее - Закон о ЗАТО) особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании в числе прочего включает: ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Пунктом 1 статьи 8 Закона о ЗАТО правом на совершение сделок с рассматриваемым имуществом наделены граждане, постоянно проживающие или получившие разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО, граждане Российской Федерации, работающие на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано ЗАТО, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на территории ЗАТО. 

Иные граждане и юридические лица допускаются к участию в таких сделках по решению органов местного самоуправления, согласованному с организацией и (или) объектом, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование совместно с органами федеральной службы безопасности (ч.ч. 1 и 5 п. 2 ст. 8 Закона о ЗАТО). 

В отношении объектов недвижимого имущества, не находящихся в государственной или муниципальной собственности, согласование указанного в абзаце первом настоящего пункта решения органов местного самоуправления осуществляется Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос», в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование, или их подведомственными организациями, совместно с органами федеральной службы безопасности (ч. 5 п. 2 ст. 8 Закона о ЗАТО). 

Наличие для граждан ограничений во въезде на территорию закрытого административно-территориального образования и (или) в постоянном проживании на такой территории в соответствии с перечнем оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании, указанным в пункте 1 статьи 3 настоящего Закона, а также несоответствие юридических лиц требованиям особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании, предусмотренным статьей 3 настоящего Закона, является основанием для отказа в совершении сделок с недвижимым имуществом на территории закрытого административно-территориального образования (п. 2.1 ст. 8 Закона о ЗАТО). 

Порядок обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливается Правительством Российской Федерации отдельно для каждого федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, в том числе  Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (п. 2 ст. 3 Закона о ЗАТО). 

Согласно пункту 2 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 693) особый режим безопасного функционирования объектов, расположенных на территории закрытого образования, включает ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории закрытого образования, включая установление перечня оснований для отказа во въезде и (или) в постоянном проживании. 

Особый режим безопасного функционирования объектов устанавливается в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (пункт 3 Положения). 

Въезд и постоянное проживание граждан на территории закрытого образования ограничиваются в соответствии с условиями особого режима безопасного функционирования объектов (п. 17 Положения). 

Порядок согласования Госкорпорацией «Росатом» или подведомственными организациями Госкорпорации «Росатом» совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации решений органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, утвержден приказом Госкорпорации «Росатом» от 6 июня 2017 г. № 1/15-НПА.1, который  определяет процедуру согласования. 

Согласование решения осуществляется подведомственной организацией совместно с территориальным органом Федеральной службы безопасности Российской Федерации в отношении имущества, не находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 2 Порядка). 

Решение направляется органом местного самоуправления на согласование сопроводительным письмом в Госкорпорацию «Росатом» или подведомственную организацию в соответствии с пунктом 2 настоящего Порядка (п. 5 Порядка). 

Согласование подведомственной организацией решения, поступившего в соответствии с абзацем третьим пункта 2 настоящего Порядка, осуществляется в следующей последовательности: 

регистрация поступившего сопроводительного письма органа местного самоуправления с приложением решения и комплекта документов; 

проверка решения и комплекта документов на соответствие пункту 6 настоящего Порядка и их возвращение органу местного самоуправления в случае несоответствия; 

направление в территориальный орган Федеральной службы безопасности Российской Федерации копий решения и комплекта документов; 

направление в Госкорпорацию «Росатом» запроса о возможности согласования решения в случае, если в сделке с имуществом предусматривается участие граждан Российской Федерации, имеющих двойное (второе) гражданство, и (или) иностранных граждан; 

рассмотрение решения и комплекта документов; 

направление в адрес органа местного самоуправления уведомления о продлении срока согласования решения в случае, предусмотренном пунктом 4 настоящего Порядка; 

подготовка проекта решения подведомственной организации о согласовании (отказе в согласовании) решения с учетом позиции территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации о согласовании (отказе в согласовании) решения, полученной в соответствии с пунктами 9 и 10 настоящего Порядка, и позиции Госкорпорации «Росатом», в случае если в сделке с имуществом предусматривается участие граждан Российской Федерации, имеющих двойное (второе) гражданство, и (или) иностранных граждан; 

принятие решения подведомственной организации о согласовании (отказе в согласовании) решения и направление его в адрес органа местного самоуправления, копии такого решения в территориальный орган Федеральной службы безопасности Российской Федерации (п. 8 Порядка). 

Согласование (отказ в согласовании) решения оформляется Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальным органом Федеральной службы безопасности Российской Федерации в виде письма за подписью уполномоченного должностного лица (п. 10 Порядка). 

Из материалов дела усматривается, что УФСБ России по Челябинской области было отказано в согласовании допуска ИП ФИО1 к участию в сделке с недвижимым имуществом, расположенным в ЗАТО г. Трехгорный  (л.д. 72).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» федеральная служба безопасности это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. 

Органы федеральной службы безопасности обязаны обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объектов атомной энергетики (пункт «з» части первой статьи 12 названного закона). 

Таким образом, Федеральная служба безопасности  Российской Федерации и ее органы являются уполномоченными и компетентными органами в области обеспечения безопасности Российской Федерации и оценки ее угроз.

Вопросы, связанные с принятием органами федеральной службы безопасности решений, обусловленных выполнением таких функций,  не входят в предмет судебного контроля арбитражного суда, исходя из определенной статьей 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации компетенции. 

Вопреки доводам апеллянта, указанное исключает исследование вопроса об основаниях  отказа в согласовании исследуемого решения УФСБ России по Челябинской области, а также обоснованность ссылок подателя апелляционной жалобы на отсутствие в материалах дела соответствующего письма.

Вместе с тем, как следует из представленных УФСБ России по Челябинской области  пояснений, ФИО1 в 2022 году с заявлением о въезде в ЗАТО г. Трехгорный в соответствии с Инструкцией, определяющей порядок въезда в контролируемые зоны ЗАТО г. Трехгорный не обращался, в силу чего  УФСБ России по Челябинской области было лишено возможности принять участия в процедуре согласования въезда заявителя на территорию ЗАТО с целью исполнения обязанностей, предусмотренных Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»  (л.д.43, оборот).

В отсутствие предусмотренных приведенными выше нормативными положениями последовательных согласований, отказ ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» в согласовании постановления администрации г. Трехгорного Челябинской области от 29.08.2022 № 1093 не может быть признан несоответствующим закону. 

Отказывая в удовлетворении заявленных ФИО1 требований суд первой инстанции обоснованно счел, что оспариваемые им  отказы не свидетельствуют о нарушении прав на заключение сделки в отношении объектов недвижимого имущества, расположенных на территории закрытого административно-территориального образования, поскольку совершение таких сделок допускается по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному в соответствии с абзацами третьим и пятым настоящего пункта части первой пункта 2 статьи 8 Закона о ЗАТО. 

Процедурный характер обжалуемых предпринимателем решений  ФГУП «Приборостроительный завод им. К.А. Володина» и УФСБ России по Челябинской области (отказов в согласовании постановления администрации г. Трехгорного Челябинской области от 29.08.2022 № 1093) исключает  их оспаривание в порядке главы 24  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как индивидуальных актов применения права наделенных публичными полномочиями органов, содержащих волеизъявление, порождающее правовые последствия.

Вместе с тем, исходя из направленности настоящего требования на внесение определенности в спорные отношения и правильности сделанных судом выводов, оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта судебной коллегией не установлено.

Анализ мотивов отклонения доводов апелляционной жалобы приведен в настоящем постановлении выше, в силу чего не требует дополнительной аргументации.     

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

 В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы. 

Государственная пошлина, оплаченная ответчиком на основании чека ПАО «Сбербанк» по операции от 02.05.2024 в сумме 2 850 руб., подлежит возврату ответчику из федерального бюджета в силу ее оплаты в большем размере, чем предусмотрено нормой подпункта 12 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.03.2024 по делу              №А76-28148/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю ФИО1 из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 2 850 руб. на основании чека ПАО «Сбербанк» по операции от 02.05.2024.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья

                 И.Ю. Соколова

 

Судьи:

                А.С. Жернаков

 

Ю.С. Колясникова