АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ

             358000, г. Элиста, ул. Пушкина, 9

Именем    Российской    Федерации 

Р Е Ш Е Н И Е

Дело №А22-2254/2020

18 марта 2021г.

г. Элиста

                                        Резолютивная часть решения объявлена 11 марта 2021 года.

                                                Полный текст решения изготовлен 18 марта 2021 года.

Судья Арбитражного суда Республики Калмыкия Шевченко В.И., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Музраевой Б.М., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия о признании недействительным предписания Республиканской службы финансово-бюджетного контроля от 27.08.2020,

при участии в судебном заседании: 

от заявителя – представителя ФИО1 (доверенность от 20.05.2020),

 от ответчика – представителя ФИО2 (доверенность от 06.10.2020), 

установил:

Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия (далее – Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Республиканской службы финансово-бюджетного контроля (далее-РСФБК) от 27.08.2020 №2.

Заявитель в обоснование заявленных требований указал, что в предписании не указаны виновные должностные лица Министерства, что не позволяет истцу (объекту контроля) достоверно уяснить существо предъявляемого в предписании требования, за невыполнение которого установлена административная ответственность. По мнению заявителя в случае выявления нарушений, не связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в целях устранения выявленных нарушений ответчик лишен права выдавать объекту контроля обязательные к исполнению предписания, но при этом вправе самостоятельно обратиться в суд с иском о возмещении причиненного ущерба Республике Калмыкия. Нарушение административной процедуры вынесения ненормативного правового акта является самостоятельным основанием признания ненормативного правового акта недействительным.

Ответчик представил отзыв, в котором просил суд отказать в удовлетворении заявленных требований, пояснив при этом, что Министерству необходимо было принять меры по устранению выявленных нарушений путем предъявления к министру либо должностным лицам, которые непосредственно принимали участие в подготовке и издании приказа о премировании, приказа о выплате премий сотрудникам, имеющим дисциплинарные взыскания и приказа о направлении сотрудников в служебную командировку, требования о возмещении ущерба Республике Калмыкия.  Предписание о возмещении причиненного ущерба Республике Калмыкия вынесено в адрес Министерства, а не в адрес получателей премий (работников).

Представитель заявителя в судебном заявленные требования поддержал, просил суд удовлетворить требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и дополнении к нему. 

Представитель ответчика в судебном заседании заявленные требования не признал, просил суд отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Выслушав пояснения представителей сторон и исследовав материалы дела, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

 Как следует из материалов дела  в период с 15.05.2020 по 17.07.2020  РСФБК   была проведена плановая проверка (ревизия) правомерности предоставления и расходования бюджетных средств при реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Калмыкия, сырья и продовольствия Республики Калмыкия, иных целевых программ, а также непрограммных расходов в Министерстве сельского хозяйства Республики Калмыкия. 

12.08.2020 по результатам проведенной плановой проверки ответчиком был составлен  акт выездной проверки в Министерстве.  

27.08.2020  Министерством по результатам проверки было вынесено предписание №2 (далее-Предписание), которым РСФБК предписало принять меры по возмещению причиненного ущерба Республике Калмыкия в сумме 45 039 руб. 67 коп. О результатах исполнения настоящего Предписания следует проинформировать РСФБК в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов до 27.10.2020 или не позднее 60 дней с даты исполнения предписания. Невыполнение в установленный срок Предписания влечет административную ответственность в соответствии с частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Не согласившись с указанным Предписанием, Министерство обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый ненормативный правовой акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

При этом согласно пункту 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

В силу п.п. 1.1., 3 Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля», утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008 г. № 119 (далее – Положение), на РСФБК возложены функции в том числе по внутреннему государственному финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере, контролю за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, включая направление в адрес объектов контроля актов, заключений, представлений и (или) предписаний по результатам проведенных контрольных мероприятий.

В силу пункта 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Согласно части 20 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный финансовый надзор (контроль), уполномоченного в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного финансового контроля, органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль, влечет административную ответственность.

Выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля предписания носят властно-распорядительный характер, обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуются принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывают его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создают очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивают сферу его имущественных прав и законных интересов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ ненормативные  правовые акты органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия ненормативного правового акта требованиям законодательства лежит на соответствующем органе.

В связи с изложенным предписания, выносимые РСФБК, являются объектом оспаривания (обжалования) в порядке, установленным законом, а непринятие мер по оспариванию предписаний может повлечь применение мер административной ответственности.

Как следует из  Предписания  ответчик требует от Министерства принять меры по устранению выявленных нарушений в финансово-бюджетной сфере путем возмещения причиненного ущерба Республике Калмыкия в сумме 45 039,67 руб.

В обоснование допущенных нарушений, влекущих возврат денежных средств, РСФБК ссылается на следующее.

В октябре, ноябре 2019 г. приказами Министерства № 211-п от 30.10.2019 г., № 237-п от 09.12.2019 г. были премированы работники, в том числе ФИО3, ФИО4, ФИО5 при наличии неснятых с указанных работников дисциплинарных взысканий (в виде замечания) на общую сумму 43 339 руб. 67 коп., чем нарушен п. 2.6. Положения о порядке выплаты премий, поощрений, материальной помощи и единовременной выплаты государственным гражданским служащим Республики Калмыкия, утвержденного приказом Министерства от 26.10.2010 г. № 282-п (далее –Положение).

  Министерством также неправомерно возмещены расходы в сумме 1 700 руб. водителю ФИО6 по проживанию во время служебной командировки в г. Волгограде сроком на 1 (один) календарный день.

Министерство  не оспаривает нарушения Положения, выразившиеся в выплате премий на общую сумму 43 339 руб. 67 коп. в отношении подвергнутых дисциплинарным взысканиям  ФИО3- 9 951 руб., ФИО4 – 11 668 руб., ФИО5 – 11 668 руб., с учетом отчислений во внебюджетные фонды в размере 10 052,67 руб., всего - 43 339,67 руб..

Однако, суд считает обоснованным довод Министерства о том, что выплаченные в виде премий денежные средства не подлежат возврату в бюджет, ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) лицо,  которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счёт другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретённое или сбережённое имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных статьёй 1109 данного Кодекса.

В силу статьи 1109 ГК РФ не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения, в том числе заработная плата и приравненные к ней платежи, пенсии, пособия,  стипендии,  возмещение вреда,  причиненного  жизни или здоровью,  алименты и иные денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию,  при отсутствии  недобросовестности с его стороны и счетной ошибки.

В соответствии со статьёй 129 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) заработная плата включает в себя  в том числе  стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

В данном случае премии выплачивались перечисленным работникам по инициативе Министерства, а не по инициативе самих работников в отсутствие недобросовестного поведения со стороны перечисленных работников, а также счетной ошибки, допущенной работодателем.

В Определении судебной коллегии по гражданским делам  Верховного суда  Российской Федерации от 03.08.2020 г. № 57-КГ20-8-К1, рассмотревшей спор по иску работодателя о взыскании с работника излишне выплаченной  компенсации на оплату расходов на проезд к месту использования отпуска и обратно, отменившей судебные постановления суда первой инстанции, кассационного суда об удовлетворении иска,  оставившей в силе постановление апелляционного суда об отказе в иске, выражена следующая правовая позиция.

 Ошибка в применении работодателем норм закона при исчислении работнику заработной платы, предоставлении работнику различных гарантий и компенсаций, включая компенсацию расходов на оплату проезда к месту использования отпуска и обратно, при том, что именно на работодателя законом возложена обязанность по соблюдению требований закона при начислении и выплате работнику заработной платы, предоставлению работнику льгот и компенсаций, надлежащему оформлению документов, связанных с выплатой причитающихся работнику в связи с осуществлением трудовой деятельности сумм и выплат, не свидетельствует о неправильном выполнении арифметических действий и счётной ошибкой не является.

 При этом добросовестность гражданина (получателя спорных денежных средств) презюмируется, следовательно, бремя доказывания недобросовестности гражданина, получившего названные в данной норме виды выплат, лежит на стороне, требующей возврата излишне выплаченных сумм.

Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации о неосновательном обогащении и недопустимости возврата определённых денежных сумм могут применяться и за пределами гражданско-правовой сферы, в частности при разрешении спора, возникшего из трудовых отношений.

Соответственно, к спорным отношениям, связанным с возвратом выплаченной работодателем  работнику компенсации  расходов на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно наряду с нормами части 4 статьи 137 ТК РФ, подлежат применению положения пункта 3 статьи 1109 ГК РФ о недопустимости возврата в качестве неосновательного обогащения заработной платы и приравненных к ней платежей, пенсий, пособий, стипендий, возмещения, вреда, причинённого жизни или здоровью, алиментов и иных денежных сумм, предоставленных гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счётной ошибки.

Поскольку в действиях ФИО3, ФИО4, ФИО5 недобросовестность поведения не усматривается,  премии  были выплачены по инициативе  работодателя, на котором лежит обязанность по соблюдению требований закона при начислении и выплате работнику заработной платы, включая премии, надлежащему оформлению документов на выплату,  заявленное в Предписании требование  о возмещении ущерба на сумму 43 339 руб. 67 коп.  признаётся  судом незаконным.

Суд также считает незаконным заявленное в Предписании требование о возврате бюджетных средств на сумму 1 700 руб., выплаченных водителю ФИО6 в качестве возмещения расходов по найму жилого помещения во время служебной командировки в г. Волгоград сроком на 1 (один) календарный день.

Данное требование Предписания признаётся судом незаконным в силу статьи 1109 ГК РФ, приведенной выше. 

Кроме того, суд учитывает следующее.

Согласно статье 168 ТК РФ в случае направления в служебную командировку работодатель обязан возмещать работнику в том числе расходы по найму жилого помещения, дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные).

Приказом Министерства от 28.06.2019 г. № 66-км в связи с необходимостью участия  министра сельского хозяйства Республики Калмыкия  ФИО7 в заседании Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, покупкой авиабилета для министра  на рейс  Волгоград-Москва,  дата вылета 01.07.2019 г.¸ время вылета 5 ч. 05 мин, регистрация на рейс до 4 ч. 25 мин. водитель ФИО6 был командирован в г. Волгоград  для доставки министра на упомянутый рейс.

О том, что министр был доставлен водителем ФИО6 в аэропорт Гумрак г. Волгограда и улетел в г.Москву  указанным рейсом, свидетельствует копия посадочного талона, оформленного на ФИО7, что не отрицалось представителем РСФБК.

Разница во времени между г. Волгоград и г. Москва составляет 1 час, соответственно, по московскому времени (которое применяется в Республике Калмыкия)  время вылета из г. Волгоград в г. Москву - 4 ч. 05 мин., регистрация на рейс до 3 ч. 25 мин.

Суд  считает обоснованным довод Министерства о том, что поскольку расстояние между г. Элистой и аэропортом  Гумрак г. Волгограда, откуда осуществлялся вылет, составляет  более 300 км.,  выезд  осуществлялся  в ночное время,  ориентировочное время в пути без учета остановок составляет 4-5 часов, в целях своевременной и безопасной доставки  министра на запланированный рейс выезд водителя из  г. Элисты  должен был  быть осуществлен 30.06.2019 г., а не 01.07.2019 г. 

Водитель ФИО6 вместе с министром ФИО7  заблаговременно выехал из г. Элисты в г. Волгоград, заключил договор о предоставлении гостиничных услуг от 30.06.2019 г., заселился в одноместный номер № 22-а класса «Эконом» гостиницы  «Олимпия»  на сутки с 30.06.2019 г. до  01.07.2019 г., оплатил  проживание в номере, что подтверждается договором, счетом на оплату от 01.07.2019 г., справкой гостиницы, кассовым чеком.

В дальнейшем, водителем ФИО6 был представлен авансовый отчет № 0000-000061 от 02.07.2019 г., послуживший основанием для возмещения понесенных водителем расходов в виде суточных и расходов по найму жилого помещения.

Кроме того, авансовый отчет, подтверждающий командировочные расходы, включая покупку авиабилета, был также представлен министром ФИО7

Таким образом, возмещение Министерством понесенных ФИО6  расходов во время командировки произведено правомерно.

Тот факт, что в оплачиваемые сутки частично включен период (30.06.2019 г.), не охватываемый периодом командировки, правового  значения не имеет, поскольку суточная оплата за гостиничный номер произведена в том числе за 01.07.2019 г.

ФИО6  в  целях выполнения приказа по командировке министра в г. Москву приступил к исполнению служебных обязанностей путем выезда из г. Элисты в г. Волгоград с 30.06.2019, то есть  фактически находился в служебной командировке с 30.06.2019. Для отдыха перед обратным выездом в г. Элисту оплатил гостиницу и заселился в нее.

В связи с изложенным суд приходит к выводу о том, что вина работника в оформлении приказа на командировку отсутствует, а компенсированные ФИО6  командировочные расходы, связанные с исполнением служебных обязанностей, возврату не подлежат.

Представитель РСФБК утверждал, что ответчик выдачей оспариваемого Предписания предъявил Министерству требование о принятии  мер по возмещению причиненного ущерба не с работников, получивших премию  и водителя, а с виновных должностных лиц  - министра ФИО7, а также работников, участвовавших в подготовке приказов о выплате премий вышеперечисленным работникам, а также возместивших  командировочные расходы  водителю.

Между тем, в Предписании отсутствуют выводы о нарушениях, допущенных конкретными работниками министерства,  подготовившими  приказы о премировании, о направлении водителя в служебную командировку на 1 день, возместившими командировочные расходы на оплату гостиницы и выплатившими премии, и причинении указанными лицами тем самым ущерба республиканскому бюджету, который подлежит взысканию с них.

Данные виновные лица Министерства ни в акте, ни в Предписании не поименованы, механизм условий несения материальной ответственности (полная или ограниченная) неназванными работниками в акте и Предписании не приведен.

В Предписании не указаны виновные должностные лица Министерства, что не позволяет ему как объекту контроля достоверно уяснить существо предъявляемых требований, за невыполнение которых установлена административная ответственность.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 № 309-КГ17-4669 по делу № А07-6666/2016, отказавшего в передаче на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ кассационной жалобы о пересмотре судебных актов нижестоящих судов, признавших оспариваемое предписание недействительным, выносимое предписание должно быть законным, обоснованным, исполнимым, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 КоАП РФ.

При этом, как отметил Верховный Суд Российской Федерации  по данному делу, требование оспариваемого предписания содержит общие формулировки, при этом нет конкретизации, отсутствует определенность, что также относится к оспариваемому в настоящем деле Предписанию РСФБК. 

Формулировки и термины, содержащиеся в решении государственного органа, имеющего свойства ненормативного акта, которое выносится в порядке реализации контрольно-надзорных (властных) полномочий,  за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность, должны подчиняться правилу ясности и определенности, влияющему на его исполнимость.

Тем самым, согласно позиции Верховного суда Российской Федерации, сформулированной на основе результатов системного анализа норм действующего законодательства, предписание, исходя из совокупности требований, одновременно предъявляемых к данному ненормативному акту, должно быть не только исполнимым, непротиворечивым, не направленным на формальное соблюдение требований, но и определенным (конкретизированным).

Вопреки предъявляемым законом требованиям оспариваемое Предписание допускает неоднозначное толкование, не содержит конкретных указаний, четких формулировок относительно конкретных действий, которые необходимо совершить Министерству в целях возмещения ущерба республиканскому бюджету с указанием конкретных  виновных  должностных лиц,  с  которых  подлежит взысканию причиненный ущерб в заявленном размере, что свидетельствует о незаконности оспариваемого  ненормативного правового акта по  приведенным  основаниям.

Кроме того, суд учитывает следующее.

В соответствии со статьёй 240 ТК РФ работодатель имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при которых был причинен ущерб, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника.

Согласно статье 250 ТК РФ орган по рассмотрению трудовых споров может с учетом степени и формы вины, материального положения работника и других обстоятельств снизить размер ущерба, подлежащий взысканию с работника. Снижение размера ущерба, подлежащего взысканию с работника, не производится, если ущерб причинен преступлением, совершенным в корыстных целях.

В связи с этим Предписание, содержащее императивное требование о возмещении ущерба в полном объеме с виновных должностных лиц, участвовавших в подготовке приказов о выплате премий, принявших решение о возмещении командировочных расходов, также незаконно, поскольку нарушает как законные права истца (работодателя), так и работников, гарантированные статьями 240, 250 ТК РФ.

Довод Министерства о том, что у РСФБК отсутствуют полномочия по выдаче предписаний в сфере бюджетных отношений, судом отклоняется.

Правовой статус РСФБК, являющейся органом исполнительной власти Республики Калмыкия, включая реализуемые полномочия в отношениях с объектами контроля, определен вышепоименованным Положением.

В силу пункта 3 Положения ответчик вправе направлять объектам контроля акты, заключения, обязательные для исполнения представления и (или) предписания, что прямо опровергает довод Министерства о том, что такие полномочия у РСФБК отсутствуют.

С учетом всего вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Предписание не соответствуют закону и нарушает права и законные интересы заявителя.

Доказательств обратного в нарушение статьи 65 АПК РФ ответчик не представил.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Заявленные требования Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия удовлетворить.

Признать недействительным полностью предписания Республиканской службы финансово-бюджетного контроля от 27.08.2020  №2.

Настоящее решение может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, в течение месяца со дня его принятия в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд  через Арбитражный суд Республики Калмыкия.

                                        Судья                                                          В.И. Шевченко