﻿АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

20 мая 2020 года

Дело №

А05-6410/2019

 

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Журавлевой О.Р.,              Лущаева С.В., 

рассмотрев 20.05.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.09.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2019 по делу № А05-6410/2019, 

 

у с т а н о в и л:

Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, адрес: 163000, г. Архангельск, ул. Выучейского, д. 18, ОГРН 1102901001356, ИНН 2901200111 (далее - Министерство), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, адрес: 163000,                г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, д. 2, ОГРН 1022900512227,                           ИНН 2901009838 (далее - УФК), от 19.04.2019 № 24-46-15/14 (далее – Представление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Архангельской области, адрес: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., д. 49, ОГРН 1032900016016, ИНН 2901116205 (далее - Правительство), Министерство строительства и архитектуры Архангельской области, адрес: 163004,                          г. Архангельск, Троицкий пр., д. 49, ОГРН 1072901007189, ИНН 2901164135 (далее - Министерство строительства).

Решением суда первой инстанции от 26.09.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 25.12.2019, в удовлетворении заявленных требований Министерству отказано.

В кассационной жалобе Министерство, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 26.09.2019 и постановление от 25.12.2019 и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления.

Податель жалобы считает необоснованным вывод судов о том, что именно на Министерство была возложена обязанность по достижению показателей результативности, обусловленных соглашением о предоставлении субсидий при софинансировании объектов капитального строительства в 2011 году, в связи с чем основания для вынесения УФК оспариваемого Представления отсутствовали. По мнению заявителя, выявленные нарушения явились следствием действий (бездействия) третьих лиц, не зависящих от воли Министерства, поскольку оно не являлось главным распорядителем спорных бюджетных средств, не участвовало в решении вопроса о выделении необходимых для строительства средств и выполняло исключительно функции администратора доходов областного бюджета и субсидий из федерального бюджета. Министерство считает, что подготовка и направление отчетов об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, в которых содержалась информация о субсидии, не является доказательством принятия Министерством обязательств по достижению значений показателей результативности.

В отзыве на кассационную жалобу Правительство поддерживает доводы кассационной жалобы Министерства.  

УФК в своем отзыве на кассационную жалобу просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения, считая приведенные в ней доводы несостоятельными.   

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте слушания дела, своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, УФК на основании приказов от 28.01.2019 № 35 и от 06.03.2019 № 101 проведена плановая выездная проверка использования Министерством субсидий, предоставленных из федерального бюджета на софинансирование капитального строительства объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации (объектов капитального строительства собственности муниципальных образований) в  2011 - 2012 годах, по результатам которой составлен акт от 15.03.2019 (том 1 л.д. 7-28).

В ходе проверки УФК установлено нарушение Министерством условий предоставления субсидии, поскольку последним вопреки соглашению о предоставлении субсидии от 05.07.2011 № ВМ-21/123с (далее – Соглашение) не достигнуты в 2011 году показатели результативности по объекту «Лесной селекционно-семеноводческий центр в Архангельской области», а именно:

- нарушен срок выполнения работ на объекте капитального строительства, который Соглашением определен как III-IV кварталы 2011 года, фактически работы выполнены только 11.11.2013;

- нарушен срок ввода объекта в эксплуатацию: по Соглашению - 2011 год, фактически - 11.11.2013;

- техническая готовность объекта за год: по Соглашению - 100%, фактически - 35%;

- объем субсидий из федерального бюджета: по Соглашению -                                   292 630 000 руб., фактически - 158 130 268 руб.;

- объем финансирования объекта (за исключением объема субсидий из федерального бюджета): по Соглашению - 32 255 руб. 68 коп., фактически -                 1 314 869 руб.;

- удельный вес субсидий из федерального бюджета в общей стоимости выполненных и оплаченных работ на объекте: по Соглашению - 90,007%, фактически - 99,18%;

- удельный вес финансирования объекта (за исключением объема субсидий из федерального бюджета в общей стоимости выполненных и оплаченных работ на объекте): по Соглашению - 9,93%, фактически - 0,82%.

По результатам проверки УФК вынесло оспариваемое Представление, в котором указало, что Министерством в нарушение пункта 3 статьи 132, абзаца четвертого статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 11 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета, главным распорядителем в отношении которых является Федеральное агентство лесного хозяйства, бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, не включенных в федеральные целевые программы, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации, и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, не включенных в федеральные целевые программы, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 № 375 (далее - Правила № 375); пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (действовавшего в проверяемый период), которым утверждены Правила формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - Правила № 392), пунктов 1.1, 3.1.5, 3.1.10, 3.1.14, 5.1 Соглашения, не соблюдены условия предоставления субсидий в 2011 году (не достигнуты показатели результативности).

Данным Представлением на Министерство возложена обязанность по рассмотрению информации о выявленных нарушениях с принятием мер по устранению причин и условий их совершения не позднее 30 дней с даты получения Представления, с последующим информированием УФК о результатах исполнения Представления не позднее 10 дней с даты исполнения.

Не согласившись с указанным Представлением, Министерство оспорило его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции, посчитав оспариваемое Представление не противоречащим закону и не нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, отказал Министерству в удовлетворении заявленных требований. 

Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает решение и постановление апелляционного суда не подлежащими отмене по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 266.1 БК РФ получатели бюджетных средств являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 3 статьи 265 БК РФ и Правилам осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, УФК наделено правом осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных отношений. 

В финансово-бюджетной сфере УФК осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий в соответствии с Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092)

Как предусмотрено пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ и пунктом 10 Правил                      № 1092, должностные лица УФК, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право выдавать представления об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом под представлением в целях, предусмотренных  Кодексом (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ), понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с его деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, а поэтому может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По смыслу части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае суды, не усмотрев предусмотренных процессуальным законом оснований для признания оспариваемого Представления недействительным, правомерно исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Согласно статье 34 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пунктом 2 Правил № 392 (в редакции, действовавшей в проверяемый период) предусмотрено, что субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

Из материалов дела судами установлено, что между Рослесхозом и Правительством (далее также - субъект Российской Федерации) 05.07.2011 заключено Соглашение, согласно которому в 2011 году бюджету Архангельской области предоставлены субсидии из федерального бюджета на софинансирование объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации, не включенных в федеральные целевые программы, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджета субъекта Российской Федерации в размере 292 630 000 руб. по коду бюджетной классификации: глава 053 «Федеральное агентство лесного хозяйства», раздел 04 «Национальная экономика», подраздел 07 «Лесное хозяйство», целевая статья 1020101 «Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации», вид расходов 020 «Софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объектов капитального строительства собственности муниципальных образований)», КОСГУ 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».

Субъект Российской Федерации в свою очередь обязуется принять указанную субсидию, использовать ее по целевому назначению, определенному Соглашением, обеспечить финансирование указанных расходных обязательств за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в размере 32 255 680 руб., а также обеспечить выполнение условий данного Соглашения.

В силу пункта 11 Правил № 375 оценка эффективности использования указанной субсидии осуществляется, в частности, на основе следующих показателей результативности предоставления субсидии: соблюдение сроков выполнения работ и ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию; уровень технической готовности объектов капитального строительства.

В рассматриваемом случае объектом капитального строительства в соответствии с приложением 1 к Соглашению является «Лесной селекционно-семеноводческий центр в Архангельской области (Устьянское лесничество)».

Условиями Соглашения определено, что в обязанности субъекта Российской Федерации входит: обеспечение соблюдения графика выполнения работ на объектах капитального строительства и графика финансирования объектов капитального строительства, в том числе за счет средств местных бюджетов в внебюджетных источников, в объемах, предусмотренных настоящим соглашением (пункт 3.1.5); осуществление контроля за ходом реализации мероприятий на объектах капитального строительства, а также обеспечение целевого, адресного и эффективного использования субсидии (пункт 3.1.10); обеспечение достижения предусмотренных приложением 4 к настоящему соглашению значений показателей: а) результативности представления субсидии: соблюдение сроков выполнения работ и ввода объектов капитального строительства; непревышение фактической стоимости работ по объектам капитального строительства стоимости, утвержденной нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в ценах соответствующих лент; прирост технической готовности объектов капитального строительства; б) финансовых целевых показателей (индикаторов) представления субсидии, а также иных показателей, учитывающих особенности представления субсидии, при необходимости доведенных Рослесхозом (пункт 3.1.14).

 В приложении 4 к Соглашению предусмотрены значения показателей результативности предоставления субсидии.

Министерством в ходе судебного разбирательства не оспорено и не опровергнуто, что показатели результативности предоставления субсидии, предусмотренные в приложении 4 к Соглашению, не достигнуты. 

Довод подателя жалобы о том, что оспариваемое Представление выдано в его адрес неправомерно, поскольку Министерство является только администратором доходов и не могло влиять на достижение показателей результативности, предусмотренных Соглашением, судами обоснованно отклонен. 

Из материалов дела следует, что в соответствии с Соглашением,  подписанным от имени Рослесхоза его руководителем - Масляковым В.Н., а от имени Архангельской области ее губернатором - Михальчуком И.Ф., получателем бюджетных средств от имени субъекта Российской Федерации указано Министерство.

Кроме того, согласно пункту 1 Положения о министерстве природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, утвержденным постановлением Правительства Архангельской области от 04.03.2014 № 92-пп (далее - Положение № 92-пп) Министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере лесных отношений, лесопромышленного комплекса. 

В силу пункта 2 статьи 2, пункта 2 статьи 3, пункт 1 статьи 24 Закона  Архангельской области от 20.05.2009,  № 19-3-ОЗ «О правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области» (далее - Закон № 19-3-ОЗ), Министерство, как орган исполнительной власти Архангельской области,  является органом специальной компетенции, осуществляющими на всей территории Архангельской области исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных подведомственных отраслях (сферах) государственного управления

Более того, Приложением 3 к Соглашению прямо предусмотрено, что Министерство является заказчиком строительства спорного объекта, а следоваетльно, выделение субсидий на софинансирование данного объекта находится непосредственно в его компетенции 

Согласно статье 6 БК РФ получателем бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ в числе прочих полномочий, возложенных на получателя бюджетных средств, последний обязан обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Поскольку Министерство в соответствии с условиями Соглашения являлось получателем бюджетных средств, то в число его обязанностей входило, в том числе, обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Доводу подателя жалобы о том, что выявленные нарушения стали следствием действий или бездействий третьих лиц, не зависящих от воли Министерства судами также дана правовая оценка. 

Суды верно исходили из того, что в силу пункта 4 Положения № 92-пп Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные государственные учреждения Архангельской области во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, иными государственными органами Российской Федерации, органами государственной власти Архангельской области, иными государственными органами Архангельской области, государственными органами иных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями, иными организациями и гражданами.

В своей деятельности Министерство руководствуется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Архангельской области, областными законами, договорами и соглашениями Архангельской области, иными нормативными правовыми актами Архангельской области, а также регламентом взаимодействия исполнительных органов государственной власти Архангельской области и настоящим Положением (пункт 3 Положения № 92-пп).

Как следует из подпункта 7 пункта 15 Положения, в целях осуществления своих полномочий Министерство имеет право вести переписку и взаимодействовать в иных формах с федеральными органами государственной власти, иными государственными органами Российской Федерации, органами государственной власти Архангельской области, иными государственными органами Архангельской области, государственными органами иных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями, иными организациями и гражданами по вопросам, отнесенным к компетенции министерства.

Из представленных в материалы дела доказательств судами установлено, что в 2011 году Министерство в целях контроля за исполнением Соглашения взаимодействовало с государственным бюджетным учреждением Архангельской области «Главное управление капитального строительства», а также с Министерством строительства и получало от последнего отчеты об исполнении Соглашения.

Установив указанные обстоятельства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что Министерство, как получатель бюджетных средств по Соглашению, в рамках предоставленных ему полномочий обязано было принимать меры к обеспечению соблюдения его условий, в том числе касающихся достижения показателей результативности по строящемуся объекту.

Ссылка Министерства на то, что поскольку главным распорядителем бюджетных средств на уровне субъекта было определено Министерство строительства, а поэтому УФК следовало вынести оспариваемое Представление в отношении данного исполнительного органа государственной власти Архангельской области обоснованно признана судами несостоятельной. 

В силу пункта 1 статьи 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются, в том числе главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.

Таким образом, вынесение Представления одному из участников бюджетного процесса само по себе не может нарушать его прав и законных интересов.

Судами также принято во внимание, что Министерство, оспаривая Представление на конкретное нарушение его прав и законных интересов не ссылалось. Требование к Министерству о возврате субсидии в Представлении отсутствует.

Учитывая, что оснований,  предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого Представления недействительным судами не установлено, судебные инстанции, руководствуясь частью 3 указанной статьи Кодекса, правомерно отказали Министерству в удовлетворении заявления. 

Поскольку дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне при правильном применении норм материального и процессуального права, оснований для отмены обжалуемых судебных актов суд кассационной инстанции не усматривает.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа 

 

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.09.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2019 по делу № А05-6410/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области - без удовлетворения.

 

Председательствующий

Л.И. Корабухина

Судьи

 

О.Р. Журавлева

С.В. Лущаев