ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-14677/2019

г. Челябинск

28 октября 2019 года

Дело № А76-2271/2019

 

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 октября 2019 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Арямова А.А.,

судей Ивановой Н.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола  секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2019 по делу №А76-2271/2019.

В судебном заседании принял участие представитель Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта – ФИО2 (доверенность №1-10/1698 от 21.05.2019). 

 

Индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее – заявитель, ИП ФИО3, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к территориальному отделу государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – отдел, Челябинский ТО ГАДН) о признании недействительным предписания  от 10.12.2018 № 09 (18) 0044.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация города Магнитогорска Челябинской области и Управление инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2019 (резолютивная часть решения объявлена 13.08.2019) требования заявителя удовлетворены, оспоренное предписание признано недействительным, с отдела в пользу предпринимателя взыскано 300 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины. 

Не согласившись с решением суда, Челябинский ТО ГАДН обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе ссылается на законность и обоснованность оспоренного предписания. Обращает внимание на следующие обстоятельства: проведенными в ходе проверки осмотрами транспортных средств предпринимателя выявлены несоответствия характеристик транспортных средств требованиям карт маршрутов, поскольку в соответствии с картами маршрутов, транспортные средства должны быть оборудованы для перевозки пассажиров с ограниченными возможностями и пассажиров с детскими колясками, тогда как в салоне автобусов соответствующее оборудование отсутствовало, что подтверждается фотоматериалами; предприниматель не дал пояснений относительно возможности перевозки на его транспортных средствах указанных категорий пассажиров; оспоренное предписание содержит требование обеспечить использование транспортных средств на маршруте в соответствии с характеристиками, указанными в карте маршрута, при этом отсутствие в предписании указания на конкретный способ его исполнения прав заявителя не нарушает, так как он сам вправе определить такой способ. 

Представитель Челябинского ТО ГАДН в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От заявителя в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей заявителя, Администрации города Магнитогорска Челябинской области и Управления инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, ФИО3 зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя за основным государственным регистрационным номером 304744404000054 и осуществляет деятельность по перевозке пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок №17 и №21 на основании выданных по итогам проведения открытого конкурса свидетельств об осуществлении перевозок и карт маршрутов..

На основании распоряжения об утверждении планового (рейдового) задания с муниципальном образовании Магнитогорский городской округ от 21.11.2018 №08 (18) 0259Р (т.1 л.д.16-17) в период с 03.12.2018 по 07.12.2018 на территории Магнитогорского городского округа должностными лицами отдела проведены мероприятия по контролю выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в области автомобильного транспорта. В частности, 07.12.2018 произведен осмотр транспортных средств: 1) «Луидор-225000» гос.номер У099ТО174, осуществляющего перевозку по маршруту регулярных перевозок №21 на основании путевого листа №12-00991 от 07.12.2018, выданного ИП ФИО3 (т.1 л.д.18-23); 2) ГАЗ-А64R42 гос.номер Е061ХВ174, осуществляющего перевозку по маршруту регулярных перевозок №17 на основании путевого листа №12-01039 от 07.12.2018, выданного ИП ФИО3 (т.1 л.д.24-28); 3) «Фиат» гос.номер У722ХК174, осуществляющего перевозку по маршруту регулярных перевозок №17 на основании путевого листа №12-01027 от 07.12.2018, выданного ИП ФИО3 (т.1 л.д.29-33).

Осмотром транспортных средств установлено их несоответствие техническим характеристикам, определенным в картах маршрутов, а именно: согласно картам маршрута регулярных перевозок серии 74 №002868, №002848, №002839 со сроком действия с 15.11.2017 по 14.11.2022, транспортное средство должно быть оборудовано для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, пассажиров с детскими колясками, вместимостью 14 и более мест для сидения (т.1 л.д.19, 25, 30), тогда как фактически осмотренные транспортные средства таким оборудованием не оснащены. Указанные обстоятельства отражены в актах осмотра с приложением фотоматериалов (т.1 л.д.18, 21-24, 27-29, 32-33).

По итогам контрольного мероприятия в отношении предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении от 10.12.2018 №007736/74 (т.1 л.д.35) и вынесено постановление от 10.12.2018 №003909/74 о привлечении к административной ответственности по части 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т.1 л.д.36-37).

Также заявителю выдано предписание от 10.12.2018 №09 (18) 0044, которым предписано в срок до 08.02.2019 обеспечить использование транспортных средств на маршруте регулярных перевозок, с характеристиками, которые предусмотрены картой маршрута регулярных перевозок в соответствии с требованием пункта 1 части 1 статьи 35 Федерального закона РФ №220-ФЗ от 13.07.2015 «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон №220-ФЗ) (т.1 л.д.39).

Считая предписание незаконным, заявитель обратился с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода о незаконности оспоренного предписания отделения. 

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Законом №220-ФЗ урегулированы отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

В силу статьи 35 этого Закона к полномочиям Российской Федерации относится осуществление государственного контроля (надзора) в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта при организации регулярных перевозок, в том числе проведение проверок наличия у водителя транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок, карты маршрута регулярных перевозок и соответствия характеристик такого транспортного средства сведениям, указанным в карте маршрута регулярных перевозок (пункт 1 части 1). Указанные полномочия осуществляются органом государственного транспортного контроля 9часть 2). 

В силу пунктов 1, 4, 6.1, 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную транспортным процессом деятельность; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений. 

В этой связи Челябинский ТО ГАДН наделен правом осуществлять контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанную с эксплуатацией автотранспортных средств, в части соблюдения требований к организации регулярных перевозок, в том числе проведение проверок соответствия характеристик используемых транспортных средств сведениям, указанным в карте маршрута регулярных перевозок.

То есть, оспоренное предписание выдано в пределах предоставленных отделу полномочий.

Подпунктом 20 части 1 статьи 3 Закона №220-ФЗ установлено, что под картой маршрута регулярных перевозок понимается документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок по данному маршруту.

Карта маршрута регулярных перевозок выдается на каждое транспортное средство, используемое для регулярных перевозок по соответствующему маршруту (часть 3 статьи 17 Закона №220-ФЗ).

В карте маршрута регулярных перевозок указываются, в том числе характеристики транспортных средств, предусмотренные в отношении данного маршрута реестром маршрутов регулярных перевозок (пункт 10 части 4 статьи 28 Закона №220-ФЗ).

Перевозчик обязан использовать  для осуществления регулярных перевозок пассажиров транспортные средства с характеристиками, предусмотренными картой маршрута. Нарушение этого требования образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В рассматриваемой ситуации по итогам проведенных отделом в ходе рейдового мероприятия осмотров транспортных средств заявителя, осуществлявших перевозку пассажиров по муниципальным регулярным маршрутам №17 и №21 зафиксировано несоответствие этих транспортных средств техническим характеристикам, определенным в картах маршрутов, а именно: согласно картам маршрутов регулярных перевозок, транспортные средства должны быть оборудованы для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, пассажиров с детскими колясками, тогда как соответствующего оборудования в транспортных средствах фактически не имелось.

Из материалов дела усматривается, что пунктом 6 выданных предпринимателю карт маршрутов действительно установлены следующие характеристики подлежащих использованию на маршрутах транспортных средств: «транспортное средство оборудовано для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, пассажиров с детскими колясками, вместимостью 14 и более мест для сидения…».

Карты маршрутов выданы предпринимателю по итогам проведенного Администрацией города Магнитогорска открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Сведения о характеристиках транспортных средств, влияющих на качество регулярных перевозок, приведены в приложениях к конкурсной документации  (т.1 л.д.136-146, т.2 л.д.1-29). В соответствии с этими приложениями, транспортные средства должны быть оборудованы для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями и пассажиров с детскими колясками. 

Состав и характер такого оборудования ни в конкурсной документации, ни в картах маршрутов не приведены, в связи с чем заявителем направлялся в адрес Администрации запрос с просьбой дать разъяснения в указанной части.

06.04.2018 ИП ФИО3 получены разъяснения от организатора конкурса – Управления инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области, в соответствии с которыми, транспортное средство должно обладать следующими характеристиками: выделенное место для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, оборудованное ремнем безопасности для фиксации пассажира; иметь в салоне информационную табличку с шрифтом Брайля, низкие поручни для лучшей посадки в салон, подножку; иметь возможность предоставления места для детской коляски без взимания дополнительной платы (случае, если габариты детской коляски позволяют ее размещение в салоне) (т.1 л.д.45-46).

19.03.2019 заявитель обратился в отдел с заявлением, в котором просил указать состав оборудования, которое должно находиться в транспортном средстве (т.1 л.д.77).

В ответ на этот запрос отдел сообщил следующее: «…производители ТС изготавливают модификации базовых ТС с возможностью перевозки лиц с ограниченными возможностями, в том числе инвалидов-колясочников. Данные о таких модификациях с указанием оборудования ТС содержатся в Одобрении типа ТС». Так, автобусы 2232D0, 2232D2, 2232D3, 2232D4, 2232D6, 2232D7 имеют оборудование – подъемники, аппарели, специальные крепежные элементы для колясок…» (т.1 л.д.97).

19.03.2019 заявитель вновь обратился в Управление инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области с запросом об описании состава оборудования, которое должно находится в ТС для выполнения требований указанного в картах маршрута критерия (т.1 л.д.96).

16.04.2019 указанным Управлением предпринимателю даны разъяснения о составе оборудования транспортных средств для удовлетворения требований критерия №3 (характеристики, влияющие на  качество перевозок), согласно которым «…В соответствии с утвержденной шкалой для оценки критериев, критерий №3 (в части наличия оборудования для перевозки пассажиров с ограниченным возможностями, пассажиров с детскими колясками) не уточняет какое именно оборудование должно быть установлено на ТС участника конкурса, список указанного оборудования является открытым…» (т.1 л.д.76).

С учетом этих обстоятельств заявитель обоснованно указывает на неясность приведенных в картах маршрутов требований к характеристикам транспортных средств.

Суд апелляционной инстанции в этой связи также отмечает, что в апелляционной жалобе отдел дополнительно указывает на то обстоятельство, что требования к транспортным средствам, позволяющим перевозить пассажиров с ограниченными возможностями устанавливаются соответствующими стандартами, однако, сведений о таких стандартах не приводит, ссылаясь лишь на Методологические положения по статистике транспорта, утвержденные приказом Росстата от 29.12.2017 №887, которыми предусмотрено необходимость перевозки пассажиров с ограниченными возможностями транспортными средствами, имеющими соответствующее оборудование.

Так как конкурсная документация и карты маршрута не содержат перечень оборудования, необходимого для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями и пассажиров с детскими колясками, а соответствующие уполномоченные органы не имеют единого мнения относительно указанного вопроса, суд апелляционной инстанции полагает в настоящем случае содержащееся в оспоренном предписании требование об обеспечении использования транспортных средств с характеристиками, соответствующими картам маршрутов в части специального оборудования их в целях перевозки таких пассажиров, неисполнимым. В такой ситуации допущенная в предписании формулировка не отвечает критерию конкретности и приводит к неоднозначному толкованию содержащихся в предписании требований.

Довод подателя апелляционной жалобы о формулировании содержащегося в предписании требования в форме, позволяющей предпринимателю самостоятельно определить способ его исполнения (что, по мнению отдела, в наибольшей степени отвечает интересам самого предпринимателя), с учетом обстоятельств настоящего дела, представляется неправомерным. Отсутствие конкретности предписания в рассматриваемом случае привело к его фактической неисполнимости.

Также, с учетом приведенных выше обстоятельств, содержание актов осмотров, приложенных к ним фотоматериалов и оспоренного предписания не позволяет определить характер несоответствий используемых предпринимателем на маршрутах транспортных средств требованиям карт маршрутов (не ясно, какое именно необходимое оборудование не установлено в салонах автобусов), на что правомерно обращено внимание судом первой инстанции.

Несоответствие оспоренного предписания критериям конкретности  исполнимости свидетельствует о его незаконности.

Поскольку такое предписание возлагает на заявителя обязанность по выполнению неопределенного круга экономически затратных мероприятий, а неисполнение предписания влечет возможность привлечения заявителя к административной ответственности, следует признать подтвержденным факт нарушения таким предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Таким образом, совокупность обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности заявленных требований о признании недействительным предписания от 10.12.2018 №09 (18) 0044, материалами дела подтверждена.

Челябинским ТО ГАДН в материалы дела представлены копии решений суда общей юрисдикции, которыми оставлены без изменения ранее вынесенные отделом в отношении предпринимателя постановления о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе в связи с осуществлением им деятельности на рассматриваемых маршрутах регулярных перевозок (т.1 л.д.61-75, 98-112).

Однако, указанные судебные акты приняты по итогам оценки иного объема доказательств (по результатам оценки материалов иных проверок, не относящихся к рассматриваемым обстоятельствам, и без учета приведенных выше, оцениваемых в рамках настоящего дела доказательств), и в соответствии со статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Кроме того, вынесенное по итогам проведенного в отношении заявителя рассматриваемого контрольного мероприятия постановление о привлечении к административной ответственности от 10.12.2018 №003909/74 являлось предметом оценки Ленинского районного суда г. Магнитогорска Челябинской области в рамках дела №12-19/2019, возбужденного по заявлению предпринимателя. Решением этого суда от 28.02.2019 (т.1 л.д.87-95) постановление отменено, производство по делу прекращено в связи с допущенными существенными процессуальными нарушениями при производстве по делу об административном правонарушении. Этот судебный акт не содержит выводов о виновности  предпринимателя в совершении административного правонарушения.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции об обоснованности требований предпринимателя является правомерным.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из результатов рассмотрения дела.

Нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,               

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2019 по делу №А76-2271/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья                                                    А.А. Арямов  

 

Судьи:                                                                                          Н.А. Иванова

 

                                                                                                     Е.В. Бояршинова