АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-1486/2024

21 мая 2024 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 мая 2024 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи Черняк Л.М.

судей Меркуловой Н.В., Филимоновой Е.П.

при участии:

от Приамурского межрегионального управления Федеральной службы                   по надзору в сфере природопользования: ФИО1, представитель           по доверенности от 19.12.2023 № 02-113/084;

от муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Белогорск»: представитель не явился;

от администрации города Белогорска: ФИО2, представитель                          по доверенности от 15.04.2022 № 20;

от администрации Белогорского муниципального округа: представитель            не явился;

рассмотрев в проведенном с использованием систем веб-конференции судебном заседании кассационную жалобу администрации города Белогорска

на решение от 22.09.2023, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2024

по делу № А04-3256/2022 Арбитражного суда Амурской области

по заявлению Приамурского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: ул. Льва Толстого, д. 8, г. Хабаровск, Хабаровский край, 680021)

к муниципальному казенному учреждению «Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Белогорск»                            (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: ул. Партизанская, д. 31А,              г. Белогорск, Амурская область, 676850), администрации города Белогорска                  (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: ул. Гагарина, д. 2,                          г. Белогорск, Амурская область, 676850) 

третьи лица: администрация Белогорского муниципального округа                 (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: ул. Гагарина, д. 2,                          г. Белогорск, Амурская область, 676850)

о взыскании ущерба 

установил:

Приамурское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – истец, управление, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с иском к муниципальному казенному учреждению «Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Белогорск»                              (далее – учреждение, Управление ЖКХ) о взыскании 1 991 525 руб. в счет возмещения ущерба, причиненного окружающей среде.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Белогорского муниципального округа, администрация города Белогорска.

Решением суда от 24.10.2022, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа                       от 11.05.2023 решение Арбитражного суда Амурской области от 24.10.2022, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение суд округа признал неверным вывод судов об отказе в иске в связи с совпадением                    в одном лице причинителя вреда и получателя компенсации за этот вред, поскольку статья 413 Гражданского кодекса Российской Федерации               (далее – ГК РФ) не подлежала применению к спорным правоотношениям; указал на необходимость установить надлежащего ответчика и размер ущерба.

При новом рассмотрении спора к участию в деле в качестве соответчика привлечена администрация города Белогорска                                 (далее – администрация) в связи с тождественностью задач, выполняемых ей и Управлением ЖКХ в части организации мероприятий по охране окружающей среды в границах города Белогорск, а также с учетом того, что сбор и вывоз мусора производился в целях исполнения полномочий администрации города Белогорска.

По результатам нового рассмотрения дела решением суда                             от 22.09.2023, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2024, заявленные требования            удовлетворены, в солидарном порядке с Управления ЖКХ и администрации города Белогорска в пользу управления взысканы 1 991 525 руб. ущерба, причиненного окружающей среде.

Не согласившись с состоявшимися по результатам нового рассмотрения судебными актами, администрация обратилась в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе администрация приводит доводы о том, что суды не исследовали вопрос о возможности альтернативной замены способа возмещения вреда. По мнению заявителя жалобы, осмотр места расположения свалки проведен управлением в рамках контрольных мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом, в одностороннем порядке, без проведения инструментальных замеров, в связи с чем акт обследования и фототаблица не являются надлежащими доказательствами совершения администрацией действий по загрязнению почвы. Утверждает, что несанкционированная свалка расположена в кадастровом квартале                    № 28:02:000584, то есть на территории, а не на сформированном земельном участке, поставленном на кадастровый учет и имеющем характеристики, позволяющие его индивидуализировать. Указывает, что данная территория не является муниципальной собственностью, в пользование администрацией не предоставлялась. Полагает ошибочным вывод судов о том, что учреждение является надлежащим ответчиком по настоящему спору, поскольку у него отсутствуют полномочий по распоряжению земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Управление в отзыве на кассационную жалобу против доводов администрации возражает, просит принятые по делу судебные акты оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем                   веб-конференции, представители управления и администрации, поддержали свои позиции, дав суду соответствующие пояснения.

Управление ЖКХ, администрация Белогорского муниципального округа, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своих представителей в суд не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы. 

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы                     и отзыва на нее, заслушав представителей администрации и управления, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании задания на проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействии с контролируемым лицом от 22.09.2021 № 1 управлением 22.09.2021 проведено выездное обследование по городу Белогорск                        и Белогорскому району Амурской области: кадастровый квартал                              № 28:02:000465 (ул. Пролетарская, район базы «Амурснабсбыт»,                             г. Белогорск) и кадастровый квартал № 28:02:000491:1059.

В кадастровом квартале № 28:02:000465 произведен осмотр территории, фото- и видео-фиксация, осуществлен отбор проб почв                    на наличие загрязнений и определения класса опасности.

В соответствии с экспертным заключением от 06.10.2021 № 147                   по результатам проведения лабораторных исследований, измерений                         и испытаний установлено наличие превышение концентрации загрязняющих веществ. Превышение по нефтепродуктам в пробе № 1 в 5,3 раза                               по отношению к фоновой пробе № 3, в пробе № 2 в 4,6 раза по отношению             к фоновой пробе № 4. Загрязнение по фенолам летучим в пробе № 2                         по отношению к фоновой пробе № 4 в 1,3 раза.

Согласно протоколу испытаний (измерений и исследований)                               от 11.10.2021 № 641/3гк проба № 1 относится к IV классу опасности.

Таким образом по результатам лабораторных исследований установлено негативное изменение состояния почвы в местах несанкционированного размещения отходов, что привело к причинению вреда почве как объекту охраны окружающей среды.

Полагая, что Управление ЖКХ допустило загрязнение почвы                          в результате ненадлежащего исполнения возложенных на него обязанностей в виде непроведения рекультивации и проведения мероприятий по вывозу отходов не в полном объеме, административный орган на основании Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам, как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Минприроды России                          от 08.07.2010 № 238, рассчитал размер вреда, который составил 1 991 525 руб., и направил в адрес учреждения претензию с предложением                            в добровольном порядке оплатить причиненный ущерб.

Указанная стихийная свалка на момент проведения административного расследования включена в федеральный проект «Чистая страна», входящий               в состав национального проекта «Экология»; в последующем исключена                 из проекта, в связи ликвидацией свалки Управлением ЖКХ; собственник свалки не установлен; свалка размещена на землях, государственная собственность которых не разграничена в границах муниципального образования, за границами базы «Амурснабсбыт».

Письмом от 22.03.2022 № 1-8-1147 учреждением предоставлены возражения о необоснованности заявленных требований в претензии.

Поскольку указанная претензия учреждением оставлена без удовлетворения, управление обратилось с исковым заявлением                               в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, руководствуясь положениями статьи 8, пункта 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), подпункта 18 части 1 статьи 14, части 11 статьи 17 Федерального закона               от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), статей 322, 1064 ГК РФ, статей 1, 3, 7, 77, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002  № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), пункта 2 статьи 13, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), пункта 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации                от 12.11.2016 № 1156 (далее – Правила № 1156), установив тождественность задач, выполняемых администрацией и учреждением в части организации мероприятий по охране окружающей среды в границах города Белогорск,                   с учетом того, что сбор и вывоз мусора производился в целях исполнения полномочий администрации, исходя из установленного факта неполной ликвидации свалки и причинения вреда почве как объекту охраны окружающей среды, учитывая нахождения несанкционированных свалок                   в границах городского округа на неразграниченных землях, определив размер ущерба, суды предыдущих инстанций пришли к выводу о наличии правовых оснований для взыскания в солидарном порядке с учреждения           и администрации в пользу управления 1 991 525 руб. ущерба причиненного окружающей среде.

При этом суды верно установили с учетом подпункта 2 пункта 2 статьи 13 и статьи 42 ЗК РФ и статьи 1064 ГК РФ, что обязанность по ликвидации несанкционированного складирования бытовых отходов возлагается на правообладателя земельного участка, если не установлено лицо, виновное                   в размещении отходов; доказательств осуществления учреждением деятельности, в результате которой образовались спорные отходы,                         в материалы дела не представлены, собственник свалки не установлен, свалка размещена на землях, государственная собственность которых не разграничена в границах муниципального образования, за границами базы «Амурснабсбыт».

Между тем судами не принято во внимание следующее.

По смыслу положений статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать порядок пользования природными объектами; не допускать загрязнение, деградацию, порчу на землях соответствующих категорий.

Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа (пункт 2 статьи 7 Закона № 7-ФЗ).

Пунктом 18 Правил № 1156, обязанность обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) либо заключить договор с региональным оператором                       на оказание услуг по такой ликвидации возложена на собственника земельного участка.

В силу пунктов 2 (абзац второй), 4 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» правомочия собственника земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет муниципальное образование городского округа.

Вместе с тем, положения статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», положения пунктов 1 и 2 статьи 13 Закона № 89-ФЗ, а также положения подпункта 18 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ и пунктов 16 - 18 Правил № 1156 признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они, применяемые совокупно                                 или обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности                    по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО или для взыскания                                     с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда уполномоченный орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор                  с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования (постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30.05.2023 № 27-П).

Поскольку по материалам контрольного мероприятия установлено, что в рассматриваемом случае несанкционированное размещение ТКО произошло на землях, государственная собственность которых не разграничена, то судам необходимо было учитывать также следующее.

Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 3.2 упомянутого постановления разъяснил, что система обращения с отходами              в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней публичной власти. В то же время приведенное выше правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных                                    на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые                               не разграничена, а также на земельных участках, находящихся                                      в государственной собственности.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации                 от 30.05.2023 № 27-П также разъяснено, что органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований соответствующие обязательства, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора), из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые                    не разграничена.

Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано третьими лицами, умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

К вопросам местного значения городского округа относится, в частности участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО (пункт 24 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ).

Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов                             с внутригородским делением с передачей необходимых для                                    их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств (часть 3 статьи 16 Закона № 131-ФЗ).

По общему правилу по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (пункт 11 статьи 17 Закона                       № 131-ФЗ).

Согласно пункту 4 статьи 8 Закона № 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с ТКО относятся, в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО.

Таким образом, поскольку субъекты Российской Федерации могут оказывать помощь муниципальным образованиям по организации мест содержания площадок накопления ТКО, утверждают схему территориального размещения, то законом субъекта Российской Федерации, на территории муниципального образования которого требуется обустройство мест накопления ТКО, за муниципалитетом может быть закреплен, в частности, вопрос местного значения, предусмотренный пунктом 24 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ (участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО), софинансируемый                        в рамках утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий период.

В связи с этим судам, принимая во внимание разъяснения, изложенные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации                           от 30.05.2023 № 27-П, необходимо проверить, имеется ли на территории Амурской области программа по организации, обустройству площадок накопления ТКО и было ли софинансирование в рамках этой программы городскому округу Благовещенск, охватываются ли такой программой возмещение расходов по ликвидации несанкционированных свалок или обустройство и содержание органом местного самоуправления мест размещения ТКО.

При таких обстоятельствах выводы судов обеих инстанций                         по настоящему делу о наличии оснований для удовлетворения иска в полном объеме в солидарном порядке с ответчиков, основаны на неполных доказательствах, что не позволяет признать принятые по делу судебные акты соответствующими части 4 статьи 15 АПК РФ, а установленные в статье 2 АПК РФ задачи правосудия решенными.

Поскольку при разрешении настоящего спора судами не давалась оценка действиям органов местного самоуправления по изначальному соблюдению требований законодательства, в том числе по обустройству мест сбора ТКО на спорной территории, не установлено наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по передаче органам местного самоуправления соответствующих полномочий и их финансового обеспечения, в связи с чем  обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, установлены не в полном объеме, судами не применены подлежащие применению нормы материального права, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда на основании частей 1 и 2 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене с передачей дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ). 

При новом рассмотрении суду необходимо устранить указанные недостатки, решить вопрос о привлечении всех заинтересованных лиц                 к участию в настоящем деле, определить круг обстоятельств, подлежащих установлению, предпринять меры для полного и всестороннего исследования доказательств и установления обстоятельств дела, при необходимости предложив лицам, участвующим в деле, в соответствии с частью 2 статьи 66 АПК РФ представить дополнительные доказательства в подтверждение своих доводов и возражений, применить подлежащие применению нормы материального права, дать надлежащую правовую оценку доводам сторон, принять судебный акт с соблюдением норм материального                                        и процессуального права, с учетом правовой позиции, изложенной                             в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации                         от 30.05.2023 № 27-П, распределить судебные расходы.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 22.09.2023, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2024 по делу № А04-3256/2022 Арбитражного суда Амурской области отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                                                   Л.М. Черняк

Судьи                                                                                            Н.В. Меркулова     

                                                                                                       Е.П. Филимонова