ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-102431/2022

27 октября 2023 года

г. Санкт-Петербург

 

Резолютивная часть постановления объявлена     18 октября 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме  27 октября 2023 года

 

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:   

председательствующего Зотеевой Л.В.,         судей Денисюк М.И., Протас Н.И.,

при ведении протокола судебного заседания ФИО1,

при участии:

от Комитета по здравоохранению: ФИО2 по доверенности; ФИО3 по доверенности;

от СПб ГБУЗ «Медицинский информационно-аналитический центр»: ФИО4 по доверенности; ФИО5 по доверенности;

от ООО «Виста-Мед»: ФИО6 по доверенности (онлайн);

от ответчика: ФИО7 по доверенности; ФИО8 по доверенности;

от ООО «Коста»: ФИО9 ген. директор по протоколу (онлайн);

от ООО «Облачная Медицина», ООО «Решение», ООО «Решение Софт»: ФИО10 по доверенностям;

от ООО «Смарт ФИО11»: ФИО12 по доверенности (онлайн);

от ООО «Самсон Групп»: ФИО13 ген. директор по протоколу (онлайн);

от Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области: ФИО14 по доверенности;

от Прокуратуры Санкт-Петербурга: ФИО15 по доверенности;

от ЗАО «Сп. Арм», ООО «Виста», ООО «Мединфоплюс», ООО «Медис Плюс», ООО «Интеллектуальные Решения»: не явились, извещены;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13060/2023) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.03.2023 по делу № А56-102431/2022, принятое 

по заявлениям Комитета по здравоохранению, Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Медицинский информационно-аналитический центр», ООО «Виста-Мед» 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу 

3-и лица: ЗАО «Сп. Арм»; ООО «Коста»; ООО «Облачная Медицина»; ООО «Решение»; ООО «Решение Софт»; ООО «Виста»; ООО «Мединфоплюс»; ООО «Смарт ФИО11»; ООО «Медис Плюс»; ООО «Самсон Групп»; ООО «Интеллектуальные Решения»; Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области; Прокуратура Санкт-Петербурга 

об оспаривании решения,

установил:

Комитет по здравоохранению (далее – Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – Управление, УФАС) по делу № 078/01/11-27/2022 от 22.07.2022. 

Делу присвоен номер А56-102431/2022. 

Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Медицинский информационно-аналитический центр» (далее – МИАЦ) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по делу № 078/01/11-27/2022 от 22.07.2022. 

Делу присвоен номер А56-107022/2022. 

Общество с ограниченной ответственностью «Виста-Мед» (далее – ООО «Виста-Мед» обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по делу № 078/01/11-27/2022 от 22.07.2022. 

Делу присвоен номер А56-107865/2022. 

Определением суда Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2023 отменено определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 ноября 2022 года по делу № А56-102431/2022 об отказе в объединении дел, дела  № А56- 102431/2022, № А56-107022/2022 и № А56-107865/2022 объединены в одно производство с присвоением делу номера А56-102431/2022. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены закрытое акционерное общество «Сп. Арм» (далее – ЗАО «Сп. Арм»), общество с ограниченной ответственностью «Коста» (далее – ООО «Коста»), общество с ограниченной ответственностью «Облачная медицина» (далее – ООО «Облачная медицина»), общество с ограниченной ответственностью «Решение» (далее – ООО «Решение»), общество с ограниченной ответственностью «Решение Софт» (далее – ООО «Решение Софт»), общество с ограниченной ответственностью «Виста» (далее – ООО «Виста»), общество с ограниченной ответственностью «Мединфоплюс» (далее – ООО «Мединфоплюс»), общество с ограниченной ответственностью «Смарт ФИО11» (далее – ООО «Смарт ФИО11»), общество с ограниченной ответственностью «Медис Плюс» (далее – ООО «Медис Плюс»), общество с ограниченной ответственностью «Самсон Групп» (далее – ООО «Самсон Групп»), общество с ограниченной ответственностью «Интеллектуальные Решения» (далее – ООО «Интеллектуальные Решения»), УФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее – УФСБ), а также Прокуратура Санкт-Петербургу (далее – Прокуратура). 

Решением суда от 24.03.2023 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение Управления от 22.07.2022 по делу №078/01/11-27/2022 признано недействительным. 

Не согласившись с вынесенным решением, УФАС подана апелляционная жалоба, в которой Управление просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт, полагая, что судом неправильно применены нормы материального права – положения статей 16 и 17 Закона о защите конкуренции, дана ненадлежащая оценка представленным в материалы дела доказательствам.

В судебном заседании произведена замена состава суда на основании статьи 18 АПК РФ, судья Фуркало О.В. заменена на судью Протас Н.И.

Представитель УФАС в судебном заседании поддержал доводы жалобы, представители УФСБ и Прокуратуры также просили отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении заявленных требований, поддержав доводы УФАС.

Представителя Комитета по здравоохранению, МИАЦ, ООО «Виста-Мед», ООО «Коста, ООО «Облачная медицина», ООО «Решение», ООО «Решение Софт», ООО «Смарт ФИО11», ООО «Самсон Групп» доводы апелляционной жалобы УФАС отклонили, просили оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассмотрена без участия остальных привлеченных к участию в деле третьих лиц при надлежащем их уведомлении.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в Управление УФАС из Управления ФСБ России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее – Управление УФСБ) поступили материалы вх.40484-ДСП/21 от 22.12.2021 по вопросу возможного наличия нарушений антимонопольного законодательства в действиях СПб ГБУЗ «МИАЦ», Комитета, СПб ГУП «СПб ИАЦ», ООО «Сентор Софтвер», ООО «Проект Эксперт», ООО «Итворкс», ЗАО «Сп. Арм», ООО «Виталаб», ЗАО «Коста», ООО «Облачная Медицина», ООО «Решение», ООО «Решение Софт», ООО «Аура-Софт», ООО «Виста», ООО «Виста-Мед», ООО «Мединфоплюс», ООО «Смарт ФИО11», ООО «Айти с», ООО «Медис Плюс», ООО «Акросс-Лаб», ООО «П.М.Т.», ООО «Мед Ит-Решения», ООО «Самсон Групп», ООО «Петромс», ООО «Интеллектуальные Решения» при участии в электронных торгах №№0372200277519000145, 0172200000720000089, 0372200048019000245,0372200014820000026, 0372200115720000040, 0372200277319000280, 0372200186919000103, 0372200229119000027, 0372200005419000191,0372200268919000023, 0172200000720000078, 0172200000420000071, 0172200002920000093, 0372200014020000078, 0372200000620000044,0372200026220000165, 0372200259319000026, 0372200063719000025, 0372200110120000039, 0372200211220000029, 0372200264020000008,0372200009220000013, 0372200057620000027, 0372200046220000043, 0372200211320000045, 0372200030220000016, 0372200130820000048,0372200160620000041, 0372200111320000005, 0372200037720000001, 0372200265419000057, 0372200047720000250, 0372200040920000055,0372200009020000042, 0372200074119000072, 0372200021419000064, 0172200005420000172, 0372200155420000093, 0372200208520000035,0372200012220000031, 0172200002320000051, 0372200274220000008, 0372000000120000018, 0372200008420000042, 0372200011920000013,0372200100820000005, 0372200155320000030, 0372200123919000035, 0372200020219000075, 0372200004719000029, 0372200167019000104,0372200023019000086, 0372200130519000023, 0372200047720000266, 0372200087420000007, 0372200122820000065, 0372200000119000163,0372200162019000112, 0372200130419000027, 0372200151120000002, 0372200089820000022, 0372200190720000066, 0372200084920000020,0372200038319000067, 0372200262219000175, 0372200199919000075, 0372200247619000128, 0372200133119000108, 0372200254920000038,0372200041720000020, 0372200264120000010, 0372200103719000059, 0372200029720000081, 0372200209320000061, 0172200004920000086,0372200006219000092, 0372200262819000038, 0372200242119000090, 0372200253219000037, 0372200253219000034, 0372200122419000050,0372200122419000074, 0372200147719000099, 0372200147720000017, 0372200028820000058, 0372200047920000144, 0372200084720000035,0372200140120000036, 0372200001120000035, 0372200088820000018, 0372200172620000058, 0372200100920000088, 0372200145020000069,0372200087120000024, 0372200027820000064, 0372200026120000083, 0372200115920000047, 0372200049820000046, 0372200015320000070,0372200001020000053, 0372200026820000012, 0372200009320000055, 0372200097820000027, 0372200082719000125, 0372200255919000125,0372200020319000116, 0372200102920000029, 0372200029920000009, 0372200066220000046, 0372200030020000031, 0372200071220000014,0372200231820000024, 0372100037119000368, 0372200176919000245, 0372200097720000019, 0372200253619000016, 0372200083720000023,0372200231920000015, 0172200002120000047, 0172200000620000149, 0372200258519000120, 0372200008920000055, 0372200000919000158,0372200131719000128, 0372200047820000067, 0372200138620000039, 0372200189720000021, 0372200140620000067, 0372200150420000066,0372200125320000040, 0372200102120000052, 0372200227620000010, 0372200066119000158, 0372200272320000015, 0172200003620000056,0372200253720000027, 0372200039520000025, 0372200045020000026, 0372200009719000043, 0372200119319000031, 0372200014220000096,0372200098020000034, 0372200002519000029, 0372200016120000022, 0372200134919000028, 0372200113419000058, 0372200030119000034,0372200006319000066, 0172200002920000092, 0372200274920000008, 0172200004320000076, 0372200267219000078, 0372200008020000028,0372200081220000045, 0372200239020000019. 

По результатам анализа поступивших материалов УФАС от 10.02.2022 №20/22 возбуждено дело №078/01-11-27/2022. 

По итогам рассмотрения антимонопольного дела УФАС принято оспариваемое Решение № 078/01/11-27/2022 от 22.07.2022, согласно которому антимонопольный орган решил: 

- рассмотрение дела в отношении ЗАО «Сп. Арм», ООО «Коста», ООО «Облачная Медицина», ООО «Решение», ООО «Виста», ООО «Смарт ФИО11», ООО «Медис Плюс», ООО «Самсон Групп», ООО «Интеллектуальные Решения» прекратить;

- признать нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) в действиях Комитета, СПб ГБУЗ «МИАЦ», ООО «Решение Софт», ООО «Виста-Мед», ООО «Мединфоплюс»;

- признать нарушение статьи 16 Закон о защите конкуренции в действиях Комитета, СПб ГБУЗ «МИАЦ»; 

- предписания Комитету, СПб ГБУЗ «МИАЦ», ООО «Решение Софт», ООО «Виста-Мед», ООО «Мединфоплюс» о недопущении действий, которые могут привести к ограничению конкуренции, не выдавать

 - передать материалы дела №078/01/11-27/2022 уполномоченному должностному лицу Санкт-Петербургского УФАС России для решения вопроса о возбуждении в отношении Комитета, СПб ГБУЗ «МИАЦ», ООО «Решение Софт», ООО «ВистаМед», ООО «Мединфоплюс» и их должностных лиц производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полагая вынесенное решение УФАС незаконным, Комитет, СПб ГБУЗ «МИАЦ», ООО «Виста-Мед» обратились в арбитражный суд с рассматриваемыми  заявлениями.

Решением арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.03.2023 оспариваемое Решение УФАС  признано недействительным. Согласно выводам суда  антимонопольным органом не доказано наличие в действиях заявителей и третьих лиц нарушения статьи 16 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в согласованных действиях, которые привели к одному из последствий, предусмотренных указанной статьей, также суд указал на отсутствие оснований для квалификации выявленных нарушений по статье 17 Закона о защите конкуренции.

Обстоятельства дела, установленные УФАС в ходе проверки.

В соответствии с Положением о Комитете по здравоохранению, утвержденном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.12.2013 №1070, Комитет является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, в пределах своей компетенции осуществляет деятельность с учетом приоритета целей и задач по содействию конкуренции на товарных рынках.

В задачи Комитета по здравоохранению входит координация деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере охраны здоровья граждан в Санкт-Петербурге.

В соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 октября 2012 г. N 1119 «О государственной информационной системе Санкт-Петербурга «Региональный фрагмент единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения» утверждено Положение о государственной информационной системе Санкт-Петербурга «Региональный фрагмент единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения» Комитет является оператором Системы, обеспечивает создание,  эксплуатацию и развитие Системы.

В соответствии с пунктом 3.2.35. Положения о Комитете заместитель председателя Комитета осуществляет в установленном председателем Комитета порядке координацию и контроль деятельности Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Медицинский информационно-аналитический центр» (далее - СПБ ГБУЗ «МИАЦ», МИАЦ).

Согласно пункту   2.1.1. устава СПб ГБУЗ «МИАЦ» создано Собственником для достижения цели материально технического обеспечения деятельности Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга. В соответствии с пунктом 2.2.1. Устава предметом деятельности учреждения является материально-техническое обеспечение полномочий Комитета по разработке и реализации программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, санитарно-гигиеническому образованию населения Санкт-Петербурга и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан. МИАЦ для достижения целей, указанных в пункте 2.1. Устава, осуществляет методическое руководство и контроль за эксплуатацией медицинских информационных систем в медицинских учреждениях (пункт  2.3.3. Устава).

В рамках исполнения национального проекта «Здравоохранение», а именно федерального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)» (Далее – Единый цифровой контур, ЕЦК) вице-губернатором Санкт-Петербурга ФИО16 13.12.2018 был утвержден паспорт регионального проекта Санкт-Петербурга «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)». 

Целью данного регионального проекта являлось повышение эффективности функционирования системы здравоохранения Санкт-Петербурга путем создания механизмов взаимодействия медицинских организаций на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения и внедрения цифровых технологий и платформенных решений до 2024 года, формирующих ЕЦК.

Заместителем председателя Комитета по здравоохранению был утвержден план-график проведения мероприятий по оснащению государственных учреждений здравоохранения информационно-коммуникационным оборудованием, программно-техническими средствами, обеспечивающими функционирование защищенной сети передачи данных и подключение к ней структурных подразделений государственных учреждений здравоохранения, а также по модернизации и развитию в государственных учреждениях здравоохранения медицинских информационных систем для обеспечения соответствия этих систем требованиям Минздрава России в 2019 году.

Также в рамках реализации национального проекта «Здравоохранение» Приказом Министерства по здравоохранению Российской Федерации от 24.12.2018 №911н (далее - приказ 911н) утверждены Требования к государственным информационным системам в сфере здравоохранения субъектов Российской Федерации, медицинским информационным системам медицинских организаций.

В приказе № 911н установлены требования к медицинским информационным системам медицинских организаций (далее - МИС МО), предназначенных для сбора, хранения, обработки и представления информации, необходимой для автоматизации процессов оказания и учета медицинской помощи и информационной поддержки медицинских работников, включая информацию о пациентах, об оказываемой им медицинской помощи и о медицинской деятельности медицинских организаций.

В соответствии с «планом-графиком проведения мероприятий по оснащению государственных учреждений здравоохранения информационно-коммуникационным оборудованием, программно-техническими средствами, обеспечивающими функционирование защищенной сети передачи данных и подключение к ней структурных подразделений государственных учреждений здравоохранения, а также по модернизации и развитию в государственных учреждениях здравоохранения медицинских информационных систем для обеспечения соответствия этих систем требованиям Минздрава России в 2019 году», утвержденном заместителем председателя Комитета по здравоохранению ФИО3 (далее – план-график на 2019г.), в целях реализации ЕЦК медицинские организации должны быть оснащены информационно-коммуникационным оборудованием (далее – Оснащение АРМ и МФУ), программно-техническими средствами, обеспечивающими функционирование защищенной сети передачи данных и подключение к ней структурных подразделений государственных учреждений здравоохранения (далее – Оснащение ЛВС и серверами), а также должны провести модернизацию и развитие в государственных учреждениях здравоохранения медицинских информационных систем для обеспечения соответствия этих систем требованиям Минздрава России.

Проведение конкурентных процедур по развитию (созданию) медицинской информационной системы в медицинской организации в целях реализации задач регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)» было осуществлено на основании:

- регламента по порядку направления и утверждения технических заданий, отчетной документации на развитие медицинских информационных систем (МИС) в СПб ГБУЗ «МИАЦ» (далее - Регламент 2019), утвержденного заместителем председателя Комитета по здравоохранению ФИО3  29.04.2019;

- регламента взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, медицинских организаций при реализации в 2020 году регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)», утвержденного заместителем председателя Комитета по здравоохранению ФИО3 21.02.2020 (далее – Регламент 2020).

29.04.2019 заместителем председателя Комитета по здравоохранению утвержден регламент по порядку направления и утверждения технических заданий, отчетной документации на развитие медицинских информационных систем (МИС) в СПб ГБУЗ «МИАЦ». Данный регламент предусматривает согласование технических заданий медицинских организаций (МО) сотрудниками СПб ГБУЗ «МИАЦ».

Техническое задание было разработано СПБ ГБУЗ «МИАЦ» и 29.04.2019 утверждено заместителем председателя Комитета по здравоохранению. 

Согласно Регламенту, МИАЦ осуществляет рассмотрение и согласование технических заданий, согласование, в том числе по каждому этапу выполнения работ происходит с МИАЦ посредством направления на почтовый ящик eck@spbmiac.ru.

Регламент 2020 года также содержит требование о согласовании технических заданий с МИАЦ до направления в ГИС СФУП, а также требования о согласовании отчетной документации по каждому этапу выполненных работ. При этом, отчетную документацию направляет на согласование  не медицинское учреждение (заказчик), а подрядчик, то есть хозяйствующий субъект, который заключил государственный контракт на оказание услуг/выполнение работ по развитию (созданию) МИС.

Такой порядок согласования технических заданий противоречит постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2013 №1095 «О системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Санкт-Петербурга», которым определено, что согласование технических заданий осуществляется Комитетом по информации и связи.

УФАС также установлено, что согласно пункту 3 плана-графика на 2019 год, а также пункту 4 аналогичного плана-графика на 2020 год МИАЦ разрабатывает технические требования для составления технических заданий на проведение конкурсных процедур по оснащению МИС.

На основании данных пунктов МИАЦ были разработаны:

- Технические требования для разработки технических заданий на проведение конкурсных процедур по оснащению МИС в целях реализации задач регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)» на 2019 год;

- Требования к типовому техническому заданию на выполнение работ по созданию (развитию) медицинских информационных систем медицинских организаций в целях достижения результатов регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы в здравоохранении (ЕГИСЗ)».

Данные требования, по сути, являются шаблоном технического задания, который содержит типовые разделы, обязательные для согласования технического задания с СПб ГБУЗ МИАЦ при организации закупок. При подготовке технического задания медицинская организация включает в него приведенные требования с учетом особенностей своих процессов оказания медицинской помощи.

30.05.2019 ФИО17 (главный специалист по информатизации здравоохранения СПБ ГБУЗ «МИАЦ») направляет в адрес компаний-разработчиков МИС письмо следующего содержания: «по результатам обработки замечаний Дирекции по закупкам Комитета по здравоохранению и ваших предложений направляю обновленное типовое ТЗ. В отдельном файле приведен список изменений от предыдущей версии. Медицинские организации должны будут внести соответствующие правки в ТЗ. Им эти документы будут разосланы завтра». Приложением к данному письму являются файлы: «Технические требования для разработки ТЗ на оснащения МИС по ЕЦК 092 в режиме правки», «Обновления в версии 092 типового технического задания на развитие МИС МО».

Также в данном письме указано, что от медицинских организаций ожидается направление сформированных технических заданий и коммерческих предложений со следующей пометкой: «Важно: в запросах КП (коммерческих предложений) и в самих КП должна быть отражена стоимость каждого этапа».

Таким образом, СПб ГБУЗ «МИАЦ» направляло в адрес разработчиков МИС, то есть будущих участников торгов, типовое техническое задание, которое было обсуждено и согласовано непосредственно с данными организациями, правки в текст типового технического задания внесены по указанию, в том числе, разработчиков медицинских информационных систем. Данное «типовое техническое задание» разослано в хозяйствующие субъекты до объявления о проведении торгов и до того, как оно было направлено непосредственно организаторам торгов на модернизацию/внедрение МИС – медицинским учреждениям. При этом компаниям-разработчикам указано на важность способа формирования запросов коммерческих предложений и самих коммерческих предложений, что  является в силу закона  прерогативой заказчика - медицинской организации, которая будет объявлять торги на последующее выполнение работ/услуг.

Также УФАС установлено, что в 2019 году размещение типового технического задания в публичном доступе не происходило,  что свидетельствует об отсутствии доступа к данной информации другим участникам рынка при подготовке к проведению первых закупочных процедур по ЕЦК.

30.05.2019 ФИО17 (сотрудник МИАЦ) направляет сообщение в Чат следующего содержания: «Направил всем по почте, дублирую тут: По результатам обработки замечаний Дирекции по закупкам Комитета по здравоохранению и ваших предложений направляю обновленное типовое ТЗ. Медицинские организации должны будут внести соответствующие правки в ТЗ. Им эти документы будут разосланы завтра».

Таким образом, типовое техническое задание было направлено в адрес разработчиков МИС – возможных участников закупочных процедур ранее, чем непосредственно заказчикам – медицинским организациям.

Также МИАЦ проводит совещания с разработчиками на тему подготовки технических заданий, что подтверждается представленной в материалы дела перепиской МИАЦ с разработчиками МИС.

Совещания по подготовке технических заданий проводятся не только с будущими заказчиками – медицинскими организациями, но и с хозяйствующими субъектами, которые могут быть поставщиками по государственным контрактам в случае победы на торгах, которые еще только планируются к проведению, что запрещается антимонопольным законодательством.

Принятие регламентов по порядку направления и утверждения технических заданий, отчетной документации на развитие МИС, а также утверждение требований к техническому заданию, разработанных МИАЦ, сократило функции медицинских организаций, как заказчиков до формального изменения технического задания в части соответствия направления деятельности конкретной медицинской организации (удаление «лишних» блоков из шаблона технического задания). Само техническое задание было составлено МИАЦ, отчетную документацию по каждому этапу выполненных работ также следовало согласовать с  МИАЦ.  Самостоятельное составление технического задания медицинскими организациями, исходя из реальных потребностей МО, не допускалось ввиду несоответствия шаблону технического задания, что подтверждается следующей перепиской:

- между СПб ГБУЗ «МИАЦ» и СПб ГБУЗ «Противотуберкулезный диспансер №2» (ТЗ отклонено 2 раза – 22.06.2019, 04.07.2019, по причине, в том числе, неиспользования шаблона ТЗ): «ТЗ не по шаблону, а по ГОСТ на создание МИС, что приводит к множественным нарушениям и затрудняет процесс согласования», «ТЗ на МИС отклонено. Замечания к предыдущей версии не исправлено. Просьба использовать шаблон при построении структуры ТЗ»;

- между СПБ ГБУЗ «МИАЦ» и СПб ГБУЗ «ГСП №33»: техническое задание СПб ГБУЗ «ГСП №33» было отклонено два раза – 07.06.2019, 26.08.2019, в том числе по причине несоответствия ТЗ шаблону, объяснения медицинского учреждения о причинах невозможности следовать шаблону не приняты;

- между СПб ГБУЗ «МИАЦ» и СПб ГБУЗ «Противотуберкулезный диспансер №16» (также неоднократно отклонено ТЗ по причине, в том числе неиспользования шаблона ТЗ, 22.06.2019, 05.07.2019);

- между СПб ГБУЗ «МИАЦ» и СПб ГБУЗ «Противотуберкулезный диспансер №17» (отклонено ТЗ по причине, в том числе неиспользования шаблона ТЗ, 20.06.2019).

При этом, направление технического задания сразу в систему ГИС СФУП на согласование с Комитетом по информатизации и связи  не допускалось.

В соответствии с пунктом 2 плана-графика на 2019 год СПб ГБУЗ «МИАЦ» должно было провести оценку необходимых технических характеристик оборудования с учетом действующего нормирования на территории Санкт-Петербурга для учреждений, подведомственных Комитету по здравоохранению, в период с 13.05.2019 по 20.05.2019.

В результате проведения оценки 16.05.2019 начальником отдела развития информатизации СПб ГБУЗ «МИАЦ» ФИО18 направлено письмо в адрес медицинских учреждений Санкт-Петербурга о направлении «шаблона формы для подготовки технического задания для организации совместных закупок оборудования (АРМ и МФУ) в рамках Единого цифрового контура в здравоохранении. В письме особо обращено внимание, что технические характеристики изменению не подлежат. В прилагаемой таблице на вкладке «Примечания к заполнению ТЗ» размещена инструкция по заполнению таблицы».

Таким образом, данным письмом были направлены конкретные показатели технических характеристик планируемого к закупке оборудования, без возможности изменения со стороны заказчиков – медицинских учреждений.

24.05.2019 некоторыми хозяйствующими субъектами – разработчиками медицинских информационных систем было разослано приглашение для вступления в Чат «МИАЦ-ЕЦК-2019» в интернет-мессенджере Telegram (далее - Чат) некоторым разработчикам медицинских информационных систем. Администратором Чата является заместитель директора по ИТ СПБ ГБУЗ «МИАЦ» ФИО19.

Данная переписка приобщена к материалам антимонопольного дела (тома 41-44 дсп), приобщенным к материалам арбитражного дела судом апелляционной инстанции (переписка удостоверена нотариально протоколом осмотра нотариуса от 29.08.2019г., том №43дсп, стр. 236).

В данном Чате велась переписка и обсуждение технического задания еще до объявления проведения закупочных процедур между разработчиками медицинских информационных систем, сотрудниками МИАЦ и, в последствии, сотрудниками ООО «Нетрика», отвечающими за ГИС РЕГИЗ.

Согласно содержанию переписке в Чате требования к закупке оборудования  учитывали, в том числе потребности некоторых медицинских информационных систем (МИС Авиценна, МИС Инфоклиника, МИС Виста-мед, МИС Самсон, МИС qMS, МИС Ариадна), действующих на территории Санкт-Петербурга.

Например, 14.05.2019 ФИО18 (начальник отдела развития информатизации СПб ГБУЗ «МИАЦ») направляет в адрес: ЗАО «СП.Арм», ЗАО «СВ-Мед», ООО «Коста», ООО «Решение», ООО «Виста», ООО «Самсон групп», ООО «П.М.Т.», ООО «Виста-мед», ООО «Облачная медицина», ООО «Смарт дельта системс», ООО «Компания Комплит», группа компаний Омега, ООО «Интеллектуальные решения», ООО «Мединфоплюс», ООО «Медис Плюс» письмо с просьбой «оперативно направить коммерческие предложения на развитие МИС согласно письму во вложении», с приложением технических требований для разработки ТЗ оснащения МИС 091 и запроса коммерческих приложений.

20.05.2019 ФИО19 (заместитель директора по ИТ СПБ ГБУЗ «МИАЦ») с мобильной почты направляет итоговый файл с предложениями по распределению по совместным торгам АРМ И МФУ в адрес рабочей почты и ФИО20 . (начальник отдела мониторинга показателей электронных сервисов в сфере здравоохранения СПб ГБУЗ «МИАЦ»).

При этом, из переписки не следовало, что учитывалась потребность конкретной медицинской организации в целях достижения наименее затратного способа достижения целей ЕЦК, при том, что не все медицинские учреждения нуждались в оплате модернизации МИС. Например, СПб ГАУЗ «Городская поликлиника №83» (МИС Ариадна, установлена в 2013), СПб ГБУЗ «Противотуберкулезный диспансер №12» (МИС «Виста-Мед» установлена в 2020г.), СПб ГБУЗ «Городской консультативно-диагностический центр для детей «Ювента» (МИС «Медиалог», с 2019г.), СПБ ГБУЗ «Клиническая больница Святителя Луки» (МИС «Эконбол 3» с 2018г.).

Согласно адресным программам, представленным администрациями районов Санкт-Петербурга в Комитет по здравоохранению, Выборгский район не нуждался в заключении контрактов на оснащение МИС в целях реализации ЕЦК. Все работы были выполнены в рамках текущих контрактов на обслуживание МИС.

Комиссией УФАС отмечено, что часть адресных программ, составленных администрациями районов города в 2020 году, в большей степени учитывала реальные потребности учреждений, нежели оценка потребностей подведомственных медицинских организаций Комитета по здравоохранению, проведенная в 2019 году.

При этом, ни Комитетом, ни МИАЦ не проверялась необходимо всех  медицинских учреждений в проведении торгов, а согласование ТЗ носило формальный характер, зачастую шаблоны технического задания «подгонялись под конкретную МИС, предполагаемую к установке в том или ином учреждении здравоохранения, либо под определенную сумму, выделенную в рамках регионального проекта.

УФАС также установлено, что направление запроса на коммерческие предложения фирм-разработчиков, которое подразумевает реальный расчет стоимости возможных к оказанию услуг по характеристикам, указанным заказчиком, также формален, так как фирмы-разработчики ориентируются непосредственно на те условия, которые согласованы с СПб ГБУЗ «МИАЦ», а не на описание услуг, направленное потенциальным заказчиком.

  При этом, 24.05.2019 ФИО18, начальник отдела развития информатизации СПб ГБУЗ «МИАЦ», направляет в адрес ФИО3 письмо (том 31, стр.67) с приложением расчета оснащений поликлиник, в котором «дополнительно предлагает формулировки причин возможного недостижения всех целей ЕЦК в 2019 году», в том числе, «субъективные: разработчики МИС могут не справиться с существенно возросшим объемом необходимых работ по развитию и внедрению своих МИС».

Указание в конкурсной документации: «МИС должна обеспечивать совместимость и развитие функциональных возможностей с уже используемыми медицинскими организациями медицинскими информационными системами, в частности ранее приобретенным программным обеспечением МИС на платформе «____», указывало потенциальным участникам закупочных процедур на то, какая именно система будет модифицироваться в конкретном медицинском учреждении, что привело к тому, что на большую часть закупочных процедур по ЕЦК подавал заявку лишь один хозяйствующий субъект (таблица №3 на стр. 26-38 решение УФАС).

В результате большинство аукционнов были признаны несостоявшимися, контракт заключался по НМЦК в участником, подавшим заявку, без снижения первоначальной цены.

На аукционах, которые проходили с участием представителей различных МИС, снижение цены было значительным. Так, на аукционе №0372200160620000041 (№28 в таблице №3) за право заключения контракта участвовали представители МИС «Виста-Мед», МИС «1С», МИС «Авиценна», итоговое снижение от НМЦК составило 83,3%; на аукционе №0372200111320000005 (№29 в таблице №3) участвовали представители МИС «Виста-Мед», МИС «1С», снижение составило 61,2%.

В Чат 24.05.2019 сотрудник МИАЦ ФИО19 направляет следующее сообщение: «Коллеги когда все добавятся я могу выложить каждому из вас ваши учреждения/ без выделенных средств/ это позиция КЗ».

Таким образом, с учетом взаимодействия сотрудников МИАЦ и представителей разработчиков (в т.ч. общения в Чате) до проведения закупочных процедур основные представители разработчиков МИС знали, в каких учреждениях будут проводиться закупочные процедуры в 2019 году, а также с учетом  обсуждения и на совещаниях и в Чате, и в электронной переписке шаблона технического задания представители разработчиков заранее, до размещения документаций закупочных процедур имели информацию о потребностях заказчика и сроках  исполнение работ/услуг по контракту.

Из материалов дела, переписки, объяснений руководителей учреждений здравоохранения следует, что некоторые разработчики осуществляли дарение больницам лицензий на свои программы еще до проведения конкурсных процедур, более того, осуществляли установку своих программ, заведомо предполагая, что именно они выиграют конкурс и заключат контракт на установку МИС (протоколы опроса, том 41дсп, стр. 61-102).

Также УФАС установлено, что в нарушение действующего с 01.01.2020 приказа № 911н конкурсные документации не содержали требование о наличии сертификатов ФСБ и (или) ФСТЭК для информационных систем (подпункт «в» пункта 8).

Руководствуясь пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.02.2012 №79, пунктом 1 Указа Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера», Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации» от 01.05.2022 №250, пунктом 12 Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах, утв. Приказом ФСТЭК России от 11.02.2013 №17, принимая во внимание, что функционирование медицинской информационной системы неразрывно связано с использованием персональных данных, как пациентов так и врачей, необходимость использование врачами электронных цифровых подписей при направлении большинства документов,  комиссия УФАС признала, что требование о наличии лицензий ФСБ, ФСТЭК на указанные виды деятельности должны были присутствовать в шаблонах технического задания, составленного МИАЦ в 2019 и 2020г.г., и самих ТЗ. 

В ходе заседания Комиссии представитель МИАЦ пояснил, что перечисление нормативных актов и ГОСТов, указанных в шаблонах, которыми должны руководствоваться заказчики и участники закупки, подразумевает наличие данных лицензий, отдельным пунктом требований данное положение не вносилось.

Вместе с тем, согласно собранной УФАС информации, не все разработчики МИС, участвующие в обсуждении ТЗ и создании его шаблона, располагали требуемыми лицензиями (таблица 3, стр. 44-46 решения УФАС).

 Комиссией УФАС также установлено, что на официальном сайте СПб ГБУЗ МИАЦ (spbmiac.ru), подведомственного Комитету по здравоохранению, был размещён Реестр рекомендованных МИС с подтверждённой возможностью использования (далее – реестр), который содержал сведения о хозяйствующих субъектах – разработчиках МИС.

Сведения, содержащиеся в Реестре рекомендованных МИС с подтверждённой возможностью использования, не обновлялись (не актуализировались) уже несколько лет. Какого-либо порядка ведения реестра не было предусмотрено: не был установлен порядок внесения сведений в указанный реестр, периодичность и основания включения хозяйствующих субъектов в реестр и исключения хозяйствующих субъектов из реестра, и т.д. Полномочия по ведению реестра каким-либо органом или организацией, в том числе Комитетом по здравоохранению  или МИАЦ, законодательством не были установлены.

Таким образом, по мнению УФАС, Комитет по здравоохранению и МИАЦ своими действиями поставили в неравное положение хозяйствующих субъектов, которые осуществляют деятельность на товарном рынке внедрения и модернизации медицинских информационных систем для нужд бюджетных учреждений Санкт-Петербурга. Хозяйствующие субъекты, МИС которых были включены в реестр рекомендованных систем, находились в более выгодном положении, чем их конкуренты, не включенные в указанный реестр, в то время как выбор лучшего предложения должен был осуществляться посредством применения конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В таких действиях Управление усмотрело признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

В результате направления предупреждения ведение реестра и выдача рекомендаций к использованию учреждениями здравоохранения определенных МИС были прекращены, в связи с чем дело о нарушение Комитетом части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ не было возбуждено.

В ходе рассмотрения дела комиссией УФАС также установлено, что медицинские информационные системы в каждом отдельном медицинском учреждении находились на разных уровнях выполнения требований по интеграции с РЕГИЗ, которые были установлены предыдущими контрактами на развитие или техническое обслуживание МИС, следовательно,  для достижения требований ЕЦК необходимо было проанализировать потребности МИС каждой медицинской организации, что Комитетом и МИАЦ сделано не было. В то же время, представители разработчиков, которые еще до заключения контрактов знали в каком учреждении будет развиваться/модернизироваться определенная МИС, а также знали требования, которые будут указаны в технической документации на проведение конкурентных процедур, начинали работу по ЕЦК заранее, до заключения контракта и до проведения аукционов на право заключения контракта, так как были уверены в победе представителя разработчика МИС именно той системы, которая была установлена в медицинском учреждении.

Данный вывод подтверждается перепиской в Чате от 20.08.2019 (лист 42 решения УФАС, тома 42-44дсп).

Также данный довод подтверждается информацией, представленной ФСБ и Прокуратурой:

1. Аукцион № 0172200002120000047 на Развитие медицинской информационной системы «Ариадна» (МИС «Ариадна») в СПб ГБУЗ «Городская больница № 33» в целях реализации регионального проекта «Создание единого цифрового контура здравоохранения на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)» был размещен в ЕИС 07.08.2020. 01.09.2020 заключен контракт № 0172200002120000047 между СПб ГБУЗ «Городская больница № 33» и ООО «Решение Софт». В то же время, согласно объяснениям начальника отдела информационных технологий СПб ГБУЗ «Городская больница №33» (вх.5409-ДСП/22 от 25.02.2022), «в результате пожертвования ООО» Решение Софт» двух лицензий на МИС «Ариадна» в апреле 2020 года началось внедрение МИС «Ариадна» в учреждении. […] В мае 2020 года на сервере СПб ГБУЗ «Городская больница №33» развернута база данных МИС «Ариадна», а также создана рабочая станция «Ариадна», которая является рабочим местом разработчиков МИС «Ариадна». Через рабочую станцию «Ариадна» разработчик осуществляет настройку МИС для целей учреждения. К рабочей станции «Ариадна» с мая 2020 года осуществляется подключение сотрудников ООО «Решение Софт», которые имеют возможность настраивать МИС «Ариадна» в СПб ГБУЗ «городская больница №33». […] В настоящее время МИС «Ариадна» установлена в учреждении, но фактически медицинский персонал в ней не работает. Пациенты до настоящего времени учитываются в МИС «МедСфера», счета в ТФОМС также отправляются через МИС «МедСфера».

2. Аукцион № 0372200277519000145 на оказание услуг по развитию медицинской информационной системы qMS, функционирующей в СПБ ГБУЗ «Елизаветинская больница», в целях реализации задач регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)» был размещен в ЕИС 25.09.2019, 18.10.2019 между ЗАО «СП.Арм» и СПБ ГБУЗ «Елизаветинская больница» заключен контракт. При этом, согласно объяснениям начальника отдела информационных технологий СПБ ГБУЗ «Елизаветинская больница» 10.04.2019 по договору пожертвования СПБ ГБУЗ «Елизаветинская больница» было передано ЗАО «Сп. Арм» 10 лицензий на МИС qMS. До 18.10.2019 (даты заключения контракта) в учреждении 151 рабочее место было оборудовано программным обеспечением qMS.

Таким образом, разработчики начинали выполнение работ/оказание услуг по государственным контрактам задолго до размещения аукционной документации на проведение закупочных процедур.

Для целей настоящего анализа комиссией УФАС учтен период переписки с 24.05.2019 по 27.09.2019, в течение которого происходило активное обсуждение технических заданий до их официального опубликования, хозяйствующие субъекты отчитывались МИАЦ в каких аукционах они, ожидаемо, стали победителями.

Из таблицы 2 следует, что в указанный период в основном общение происходило между следующими ответчиками: СПб ГБУЗ «МИАЦ», ООО «Интеллектуальные решения», ЗАО «СП.Арм», ООО «Смарт ФИО11», ООО «Виста», ООО «Виста-мед» (генеральный директор в обоих хозяйствующих субъектах – ФИО21), ООО «Коста», ООО «Облачная медицина» (генеральный директор ООО «Облачная медицина», ведущий в чате активную переписку, одновременно является сотрудником ООО «Решение-Софт» и, на момент ведения переписки сотрудником ООО «Решение»), ООО «Самсон групп».

Представители ООО «ПетроМС», ЗАО «Св-Мед», МИС «ITworks.Медицина. Амбулатория», ООО «Медис Плюс» были добавлены позже указанного периода (после обращения некоторых разработчиков с жалобами в УФАС).

Также УФАС отмечено, что федеральные учреждения здравоохранения, не подведомственные Комитету по здравоохранению Санкт-Петербурга и администрациям районов Санкт-Петербурга, в рамках ЕЦК также проводили модернизацию/создание/развитие МИС, при этом технические задания составлялись учреждениями самостоятельно, согласований в МИАЦ не происходило. В данных учреждениях присутствуют также МИС разработчиков из других регионов страны.

Прокуратурой и ФСБ в ходе проверок выявлено недостижение результатов регионального проекта в 2019-2020 годах, в связи с чем выданы многочисленные представления об устранении нарушений федерального законодательства, как в адрес конкретных медицинских учреждений, так и в адрес губернатора города Санкт-Петербурга по всей ситуации в целом.

Комиссия УФАС отклонила доводы МИАЦ о том, что неразмещение требований к типовому ТЗ в публичном доступе не свидетельствует об отсутствии доступа к данной информации у других участников рынка при подготовке к проведению конкурсных процедур по ЕЦК, так как требования к типовому ТЗ были направлены в медицинские организации, как не подтвержденные соответствующими доказательствами, отметив, что добросовестные участники рынка имели возможность ознакомиться с ТЗ только после его публикации в единой информационной системе в сфере госзакупок, в то время как участники сговора имели возможность корректировать требования к техническому заданию, а также знали об их содержании задолго до размещения аукционных документаций.

По мнению УФАС, материалами дела подтверждается, что фактически функции заказчика по исследуемым торгам перешли от медицинских организаций к МИАЦ, а именно: составление шаблона технического задания, согласование изменений данного шаблона, отсутствие возможности у медицинской организации составить свое техническое задание, утверждение каждого этапа исполнения государственного контракта МИАЦ, при этом каждый из упомянутых этапов проходил в обсуждении с хозяйствующими субъектами - разработчиками МИС.

Факт ненадлежащего исполнения должностных обязанностей заместителем председателя Комитета по здравоохранению ФИО3 в части утверждения регламента по порядку направления и утверждения технических заданий, отчетной документации на развитие МИС в СПб ГБУЗ «МИАЦ», которым были нарушены требования постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2013 №1095 «О системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Санкт-Петербурга», был подтвержден выводами, изложенными в заключении по результатам служебной проверки в отношении заместителя председателя Комитета по здравоохранению 

<

…> (страницы 186-194 тома 14).

В возражениях на заключение об обстоятельствах дела (вх.17775-ЭП/22 от 07.07.2022) Комитет по здравоохранению указал, что положение о согласовании отчетной документации по закупке не указывает на ограничение конкуренции, в то время как материалами дела установлена формальность составления победителями аукционов документации по этапам исполнения контракта, а при  формировании заказа при проведении процедур закупки медицинские учреждения руководствовались существующей потребностью, возникшей в связи с необходимостью модернизации МИС в рамках регионального проекта СПб «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ) Санкт-Петербурга». 

Вместе с тем, комиссией УФАС установлено, что анализа реальных потребностей медицинских учреждений в модернизации МИС не проводилось ни Комитетом по здравоохранению, ни МИАЦ.

При этом, содержание имеющейся в деле переписки между сотрудниками МИАЦ и фирм-разработчиков свидетельствует о том, что указанными сотрудниками разрабатывалось, корректировалось техническое задание к аукционам; данные лица обменивались информацией об объектах закупки и их характеристиках. 

Согласно выводам УФАС, запрет на создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, является безусловным, что проявляется в формальном характере правонарушения, что не требует оценки последствий для конкуренции в связи с таким нарушением, доказывания наступления фактических или возможных негативных последствий от совершения таких действий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

В то же время материалами дела установлено, что участники сговора получили возможность влиять на составление требований к техническим заданиям будущих закупок по ЕЦК, знали о содержании данных технических заданий до объявления о проведении соответствующих процедур, а также имели возможность ускорить посредством общения в Чате процесс обработки заявок в организациях, отвечающих за РЕГИЗ/ЕГИСЗ, получали заранее предупреждения о профилактических работах или иных рабочих моментах, о которых другие участники рынка узнавали уже после размещения конкурсной документации.

На основании изученных документов, представленных в материалы дела, пояснений и возражений сторон по делу, Комиссия УФАС установила:

 - наличие нарушения части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в действиях Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга (ИНН 

<

***>), СПб ГБУЗ «МИАЦ» (ИНН 

<

***>), ЗАО «Сп. Арм» (ИНН 

<

***>), ООО «Коста» (ИНН 

<

***>), ООО «Облачная Медицина» (ИНН 

<

***>), ООО «Решение» (ИНН 

<

***>), ООО «Решение Софт» (ИНН 

<

***>), ООО «Виста» (ИНН 

<

***>), ООО «Виста-Мед» (ИНН 

<

***>), ООО «Мединфоплюс» (ИНН 

<

***>), ООО «Смарт ФИО11» (ИНН 

<

***>), ООО «Самсон Групп» (ИНН 

<

***>), ООО «Интеллектуальные Решения» (ИНН 

<

***>);

- наличие нарушения статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в действиях Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга (ИНН 

<

***>), СПб ГБУЗ «МИАЦ» (ИНН 

<

***>), выразившихся в заключении соглашения между Комитетом по здравоохранению и СПБ ГБУЗ «МИАЦ», а также Комитетом по здравоохранению, СПб ГБУЗ «МИАЦ» и рядом хозяйствующих субъектов – разработчиков медицинских информационных систем, а именно:

- утверждении Комитетом по здравоохранению планов-графиков на 2019 и 2020 гг., согласно которым МИАЦ разрабатывает технические требования к техническим заданиям на проведение конкурсных процедур по оснащению МИС,

- согласовании СПБ ГБУЗ «МИАЦ» и утверждении заместителем председателя Комитета по здравоохранению регламентов на 2019, 2020 гг., указывающих медицинским организациям порядок согласования технического задания и отчетной документации по государственным контрактам, практически полностью передавших функции и полномочия заказчиков по подготовке документации для проведения конкурентных процедур, а также принятия каждого этапа работ по контракту СПБ ГБУЗ «МИАЦ»,

- обсуждении СПб ГБУЗ «МИАЦ» с разработчиками медицинских информационных систем технических заданий, планируемых к размещению конкурентных процедур, возможности их исправления хозяйствующими субъектами – будущими участниками,

- согласовании этапов исполнения государственных контрактов между СПБ ГБУЗ «МИАЦ» и хозяйствующими субъектами-разработчиками МИС,

- формальном принятии работ по контрактам,

что привело к созданию преимущественных условий ряду хозяйствующих субъектов, ограничению полномочий медицинских организаций как заказчиков при определении своих потребностей при проведении конкурентных процедур в рамках реализации ЕЦК, фактической передаче функции медицинских учреждений, как самостоятельных государственных заказчиков, а также сторон по государственному контракту СПб ГБУЗ «МИАЦ» в рамках исполнения национального проекта «Здравоохранение», а именно федерального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)».

При этом, комиссией УФАС принято во внимание, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24.03.2022 N 448 «Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в отношении объектов контроля аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, включенных в реестр аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий в соответствии с Положением о государственной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2021 г. N 929 «О государственной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий», в 2022 - 2024 годах, не допускается осуществление видов государственного контроля (надзора).

Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства является одной из форм осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства (письмо ФАС России вх.17858-ЭП/22 от 08.07.2022).

Учитывая изожженное, рассмотрение дела в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, включенных в реестр аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, комиссией УФАС прекращено.

ООО «Решение Софт» (ИНН 

<

***>), ООО «Виста-Мед» (ИНН 

<

***>), ООО «Мединфоплюс» (ИНН 

<

***>) в реестр на указанную дату не входили.

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС  решением от 22.07.2022 №78/17179/22 по делу 078/01/11-27/2022 признала наличие в действиях Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга, СПб ГБУЗ «МИАЦ», ООО «Решение Софт», ООО «Виста-Мед», ООО «Мединфоплюс» нарушения статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции в действиях Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга, СПб ГБУЗ «МИАЦ», выразившихся в заключении соглашения между Комитетом по здравоохранению и СПБ ГБУЗ «МИАЦ», а также Комитетом по здравоохранению, СПб ГБУЗ «МИАЦ» и рядом хозяйствующих субъектов - разработчиков медицинских информационных систем.

Не согласившись с решением УФАС, Комитет по здравоохранению, МИАЦ и ООО «Виста-Мед» обратились в арбитражный суд с апелляционными жалобами.

Решение суда от 24.03.2023 заявления удовлетворены, суд признал недействительным решение УФАС от 22.07.2022 №78/17179/22 по делу 078/01/11-27/2022.

Апелляционная коллегия, исследовав материалы дела и дополнительно представленные доказательства (тома антимонопольного дела №№41-46дсп), оценив доводы жалобы, представленных отзывов и дополнительных пояснений, полагает решение суда подлежащим отмене в связи со следующим.

В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции  запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При этом,  перечень и виды антиконкурентных соглашений (или согласованных действий)  является открытым.

Для квалификации действий хозяйствующих субъектов и органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как не соответствующих статье  16 Закона о защите конкуренции, необходимо установить: наличие противоречащих закону соглашений между указанными лицами или  согласованность действий, то есть достижение соответствующей письменной или устной договоренности; наступление (реальная возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции; причинно-следственную связь между соглашениями (действиями) и соответствующими антимонопольными последствиями.

Анализ содранных по делу доказательств позволяет сделать выводы о том, что утверждение Комитетом по здравоохранению в лице заместителя председателя Комитета планов-графиков на 2019 и 2020 гг., а также согласование СПБ ГБУЗ «МИАЦ» и утверждение заместителем председателя Комитета по здравоохранению регламентов на 2019, 2020 гг., непосредственно указывающих медицинским организациям порядок согласования как технического задания, так и отчетной документации по государственному контракту, а именно согласование их с МИАЦ, составление МИАЦ «технических требований…» на 2019, 2020гг. нивелировали роль медицинских организаций, как заказчиков, практически полностью передав функции и полномочия заказчиков по подготовке документации для проведения закупочных процедур, а также принятия каждого этапа работ по контракту СПБ ГБУЗ «МИАЦ». Следует отметить, что данные регламенты были приняты в нарушение порядка, установленного действующим законодательства и должностными инструкциями.

Данное соглашение привело к ограничению доступа на товарный рынок медицинских информационных систем для медицинских учреждений Санкт-Петербурга, подведомственных Комитету по здравоохранению и администрациям районов города, иных разработчиков, не поименованных МИАЦ в своих отчетах и не привлеченных в 2019 году к участию и обсуждению в Чате. Таким образом, соглашение между Комитетом и МИАЦ фактически определило общие условия обращения товара на указанном товарном рынке ввиду наличия общего шаблона технических заданий для медицинских организаций, установления срока исполнения контрактов до 31.11.2019 (более ранний срок по сравнению с требованиями установленных контрольных точек регионального проекта), подготовки оправдательных объяснений в случае вероятности невыполнения части работ со стороны исполнителей по контрактам, запрет для медицинских организаций на изменение шаблона технического задания на основании их потребностей и тд.

СПб ГБУЗ «МИАЦ» в процессе подготовки типового технического задания, направленного впоследствии в медицинские организации, а также в процессе согласования данных технических заданий активно обсуждало ТЗ с хозяйствующими субъектами-разработчиками МИС, что привело к получению разработчиками преимуществ относительно других хозяйствующих субъектов, действующих на рынке в виде получения доступа заранее к техническим заданиям планируемых к размещению закупочных процедур, а также возможности править данные технические задания в рамках согласования их с МИАЦ.

Также в результате утверждения МИАЦ и Комитетом по здравоохранению регламентов на 2019 и 2020 годы, непосредственно указывающих медицинским организациям порядок согласования как технического задания, так и отчетной документации по государственному контракту, а также добавляющий дополнительные этапы согласования, по сути свел к формальности участие медицинских организаций как заказчиков в закупочных процедурах по ЕЦК. Благодаря регламентам и «техническим требованиям…» именно МИАЦ с хозяйствующими субъектами – разработчиками МИС составлял технические задания для проведения закупочных процедур, утверждал данную документацию, принимал работы (зачастую формально выполненные) по каждому из этапов государственного контракта. Благодаря активному общению отдельных ответчиков и МИАЦ проблемы, возникающие в ходе исполнения контракта, решались быстрее, чем у других участников, не ведущих активную переписку с МИАЦ, так как осуществлялись в обычном порядке через техническую поддержку в порядке очередности. 

Утверждение данных регламентов и технического задания позволило ЗАО «Сп. Арм», ООО «Коста», ООО «Облачная Медицина», ООО «Решение», ООО «Решение Софт», ООО «Виста», ООО «Виста-Мед», ООО «Мединфоплюс», ООО «Смарт ФИО11», ООО «Самсон Групп», ООО «Интеллектуальные Решения» заранее, благодаря ознакомлению и участию в составлении технического задания определиться с участием в определенных закупочных процедурах, начать работы по выполнению контракта еще до его заключения.

При таких обстоятельствах следует согласиться с выводами УФАС о том, что  соглашение (согласованные действия) Комитета по здравоохранению и СПб ГБУЗ «МИАЦ» привело к созданию преимущественных условий ряду хозяйствующих субъектов, ограничило полномочия медицинских организаций как заказчиков при определении своих потребностей при проведении закупочных процедур в рамках реализации ЕЦК, фактически передало функции медицинских учреждений, как самостоятельных государственных заказчиков, а также стороны по государственному контракту СПб ГБУЗ «МИАЦ».

И если само по себе создание единого шаблона ТЗ, а также иные выявленные ФАС нарушения (например эпизоды, связанные с лицензированием и получением иных разрешительных документов) не свидетельствует об ограничении конкуренции, однако совокупность установленных нарушений, в том числе установленный УФАС порядок  разработки ТЗ и его внедрения, а также дальнейшее поведение МИАЦ и разработчиков МИС как до, так и в ходе проведения закупочных процедур, а также на стадии исполнения государственных контрактов, свидетельствуют о том, что такие согласованные действия Комитета, УФАС и отдельных разработчиков МИС привели к ограничению конкуренции и справедливо квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие антимонопольные запреты.

Согласно статье 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок, в связи с чем квалификация нарушений по статье 16 Закона о конкуренции является правомерной.

В соответствии со статьей 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Действующим законодательством не ограничен круг действий, которые могут повлечь за собой недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Так, например, под такими действиями можно понимать создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Установление данного запрета корреспондирует с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», устанавливающей запрет на проведение переговоров заказчиком, членами комиссий по осуществлению закупок с участником закупки в отношении заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), окончательных предложений, в том числе в отношении заявки, окончательного предложения, поданных таким участником, до выявления победителя указанного определения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. При этом данное положение распространяется и на этапы планирования закупочной деятельности и размещения закупок.

Любые переговоры между заказчиком и потенциальными поставщиками в отношении планируемых поставок являются нарушением как Закона № 44-ФЗ, так и Закона о защите конкуренции.

Суд первой инстанции, полагая необоснованной квалификацию правонарушения по статье 17 Закона о защите конкуренции, сослался на пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее – Пленум № 2), в котором разъяснено, что   «поскольку проведение процедур определения поставщика, конкурентных закупок является способом заключения договора, то положения статьи 17 Закона не применяются судом, если заключение договора по их результатам признается монополистической деятельностью и (или) нарушает запрет на соглашения и согласованные действия, установленный для органов публичной власти. Действия организатора и участников в указанных случаях могут быть квалифицированы соответственно по статьям 10, 11 и 16 названного Закона».

В то же время, в пункте 24 Постановления Пленума №2 указано на возможность квалификации такого соглашения и действий заказчика в качестве нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, если в реализации целей обеспечения победы определенного участника участвовал заказчик (организатор торгов).

В рассматриваемом случае действия, выразившиеся в заключении соглашения между Комитетом по здравоохранению и СПБ ГБУЗ «МИАЦ», а также Комитетом по здравоохранению, СПб ГБУЗ «МИАЦ» и рядом хозяйствующих субъектов - разработчиков медицинских информационных систем, квалифицированы комиссией УФАС по статье 16 Закона о защите конкуренции, что согласуется с разъяснениями, приведенными в пункте 38 Пленума № 2.

Поскольку и Комитет и МИАЦ фактически выступили организаторами рассматриваемых торгов, квалификация их действий по статье 17 Закона о защите конкуренции также не противоречит разъяснениям, содержащимся в пункта 24 Пленума № 2.

При этом, квалификация действий хозяйствующих субъектов - разработчиков медицинских информационных систем и по статье 16 и по статье 17 Закона о защите конкуренции не является  в силу Закона № 135-ФЗ  и пунктов 24, 38 Пленума № 2  правомерной. Вместе с тем, принимая во внимание, что в их действиях установлено и доказано антимонопольным органом нарушение Закона о защите конкреции, данное обстоятельство не приведет к нарушению их прав и не повлечет двойное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение.

По мнению апелляционного суда, материалами антимонопольного дела с учетом дополнительно представленных апелляционному суду томов антимонопольного дела №№41-46дсп подтверждается нарушение Комитетом, МИАЦ и хозяйствующими субъектами - разработчиками медицинских информационных систем антимонопольного законодательства, документально установлено, что участники сговора получили возможность влиять на составление требований к техническим заданиям будущих закупок по ЕЦК, знали о содержании данных технических заданий до объявления о проведении соответствующих конкурсных процедур, а также имели возможность ускорить посредством общения в Чате процесс обработки заявок в организациях, отвечающих за РЕГИЗ/ЕГИСЗ, получали заранее предупреждения о профилактических работах или иных рабочих моментах, о которых другие участники рынка узнавали постфактум.

Вопреки доводам ООО «Виста-Мед», представленная переписка в Чате, удостоверенная протоколом осмотра нотариуса от 29.08.2019), является надлежащим доказательством по делу (статьи 67 и 68 АПК РФ).

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия полагает, что оснований для признания недействительным решения УФАС не имелось, в связи с чем решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявлений Комитета по здравоохранению, СПб ГБУЗ «МИАЦ» и ООО «Виста-Мед».

 При этом, коллегия обращает внимание, что суд первой инстанции не располагал основными доказательствами, собранными комиссией УФАС в томах 41-46дсп, подтверждающих вмененные нарушения, так как антимонопольный орган не сообщил суду о наличии таких доказательств. Указанные документы были приобщены к материалам дела и исследованы только в суде апелляционной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271,  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области  от 24 марта 2023 года по делу №  А56-102431/2022 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать. 

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

 

Председательствующий

 

Л.В. Зотеева

 

Судьи

 

М.И. Денисюк

 

Н.И. Протас