АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, 

<

...>, тел. 

<

***>

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-5188/2025

Дело № А65-4042/2024

г. Казань

15 сентября 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 сентября 2025 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мельниковой Н.Ю.,

судей Мосунова С.В., Сибгатуллина Э.Т.,

при участии представителей:

общества с ограниченной ответственностью «Научно-консалтинговый центр «Аудитор-Ч»  –ФИО1 по доверенности от 09.01.2025, ФИО2 по доверенности от 09.01.2025,

Федерального казначейства - ФИО3 по доверенности от 09.12.2024, ФИО4 по доверенности от 26.11.2024,

Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан – ФИО5 по доверенности от 09.09.2025, ФИО3 по доверенности от 03.06.2025,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу  общества с ограниченной ответственностью «Научно-Консалтинговый Центр «Аудитор-Ч» 

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.02.2025 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2025 

по делу № А65-4042/2024 

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Научно-Консалтинговый Центр «Аудитор-Ч» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Федеральному казначейству, Управлению Федерального казначейства по Республике Татарстан (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании решения недействительным, об обязании,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Научно-Консалтинговый Центр «Аудитор-Ч» (далее – заявитель; общество; ООО «НКЦ «Аудитор-Ч») обратилось в суд к Управлению Федерального Казначейства по Республике Татарстан (далее – ответчик; Управление) с заявлением:

- о признании недействительным (незаконным) решения  от 06.02.2024 № 3 о проведении плановой выездной проверки,

- о признании недействительным (незаконным) решения об изменении категории риска,

- об обязании изменить категорию риска осуществляемой ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» деятельности с высокого на низкий,

- об отмене проведения проверки внешнего контроля деятельности ООО «НКЦ «Аудитор-Ч», назначенного на 19.02.2024, в случае отказа в требовании об отмене проведения проверки внешнего контроля деятельности общества, назначенного на 19.02.2024, обязать провести проверку за период с 14.02.2022 по 18.02.2024.

В предварительном судебном заседании заявитель заявил об изменении предмета требований, а именно просил признать незаконными:

- решение Федерального казначейства об изменении категории риска со среднего на высокий, заявив ходатайство о привлечении нового (второго) ответчика по данному требованию – Федерального казначейства, г. Москва;

- решение Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан  от 06.02.2024 № 3 о проведении плановой выездной проверки;

- решение Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан от 06.02.2024 № 3 о проведении плановой выездной проверки в части установления проверяемого периода с 14.02.2022 по 18.02.2024 (пункт 8).

Определением от 09.04.2024 судом принято изменение предмета заявленных требований, а именно, о признании решения Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан от 06.02.2024 о проведении плановой проверки незаконным в целом, а также о признании решения от 06.02.2024 незаконным в части установления периода проведения проверки с 14.02.2022 по 18.02.2024 (пункт 8). В принятии нового требования о признании незаконным решения Федерального казначейства об изменении категории риска со среднего на высокий, а также в удовлетворении ходатайства о привлечении второго ответчика – Федерального казначейства судом было отказано в связи с иной подсудностью спора с указанным лицом.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2024 определение Арбитражного суда Республики Татарстан от 09.04.2024 в части отказа в удовлетворении ходатайства о привлечении в качестве второго ответчика Федерального казначейства отменено, вопрос направлен на новое рассмотрение.

Определением Арбитражного суда Республики Татарстан от 23.07.2024 к участию в деле в порядке статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее-АПК РФ) привлечен второй ответчик - Федеральное казначейство Российской Федерации.

Определением от 23.09.2024 судом принято уточнение заявленных требований, согласно которому заявитель просил:

- признать Перечень аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, утвержденный 07.09.2023 руководителем Федерального казначейства ФИО6, недействительным (незаконным) в части изменения категории риска, к которой отнесено ООО «НКЦ «Аудитор – Ч», со среднего на высокий (отнесения ООО «НКЦ «Аудитор – Ч» к категории риска высокий) (пункт 345),

- признать решение Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан от 06.02.2024 №3 о проведении плановой выездной проверки в отношении ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» незаконным полностью,

- признать решение Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан от 06.02.2024 №3 о проведении плановой выездной проверки незаконным в части установления проверяемого периода деятельности (глубины проведения проверки) с 01.03.2019 по 18.02.2024 (пункт 8);

- обязать устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» (как желаемый способ).

Определением от 29.10.2024 принято уточнение заявленных требований, согласно которому заявитель просил:

- признать Перечень аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, утвержденный 07.09.2023 руководителем Федерального казначейства ФИО6, недействительным (незаконным) в части изменения категории риска, к которой отнесено ООО «НКЦ «Аудитор-Ч», со среднего на высокий (отнесения общества с ограниченной ответственностью «НКЦ «Аудитор Ч» к категории риска высокий) (№ п/п 345);

- признать решение Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан от 06.02.2024 № 3 о проведении плановой выездной проверки в отношении ООО «НКЦ «Аудитор-Ч»  незаконным полностью;

- признать решение Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан от 06.02.2024 № 3 о проведении плановой выездной проверки в отношении ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» незаконным в части установления проверяемого периода деятельности (глубины проведения проверки) с 01.03.2019 по 18.02.2024 (пункт 8);

- возложить на Федеральное казначейство и Управление Федерального казначейства по Республике Татарстан обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО «НКЦ «Аудитор-Ч»  (как самостоятельное требование).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.02.2025 в удовлетворении требований о признании перечня аудиторских организаций, утвержденного 07.09.2023 руководителем Федерального казначейства, недействительным (незаконным) в части изменения категории риска, к которой отнесено ООО «НКЦ «Аудитор-Ч», со среднего на высокий (пункт № 345) отказано. Требования по отношению к Управлению Федерального казначейства по Республике Татарстан оставлены без рассмотрения.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2025 решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.02.2025 оставлено без изменения.

Не согласившись с решением арбитражного суда и постановлением арбитражного апелляционного суда ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить полностью, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражного суда Республики Татарстан  по основаниям, изложенным в жалобе.

В частности  заявитель не согласен с  выводами арбитражных судов первой и апелляционной  инстанций, считает, что   арбитражными судами  не дана оценка его  доводам, обстоятельства установлены  не в  полном объеме, не правильно  применены  нормы права, не  приняты  во внимание  пункт  19  постановления  Пленума  Верховного  Суда  Российской Федерации   от  22.06.2021 № 18  в части оставления исковых требований без рассмотрения, оспариваемый  перечень не содержит  мотивированного   основания для   внесения  в него изменений  в  отношении  заявителя, сроков.

От Федерального казначейства и Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан поступили отзывы на кассационную жалобу, в которых просят обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

От ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» поступило ходатайство о приобщении к материалам дела перечня аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям от 28.07.2025.

Арбитражным судом  кассационной инстанции установлено, что указанный  перечень  является  общедоступной информаций  и не рассматривает его в  качестве  нового доказательства,  приобщает его к  материалам дела.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,  отзывов на нее, заслушав явившихся представителей сторон, проверив в соответствии с пунктом 1 статьи 286 АПК РФ правильность применения судами первой и  апелляционной инстанций   норм материального и процессуального права, суд округа приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы ввиду следующего.

Арбитражными судами установлено, что руководителем Федерального казначейства 07.09.2023 утвержден Перечень аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом интересам (далее – Перечень), из пункта №345 которого видно, что ООО «НКЦ «Аудитор - Ч» отнесено к высокой категории риска.

ООО «НКЦ «Аудитор - Ч» письмом от 27.11.2023 № 04-294 обратилось в Федеральное казначейство с заявлением об изменении категории риска осуществляемой деятельности с высокого на низкий.

По результатам рассмотрения указанного заявления общества письмом Федерального казначейства за подписью исполняющего обязанности руководителя от 08.12.2023 № 07-04-18/09-36591 сообщено, что принято решение об оставлении заявления без удовлетворения, с пояснением того, что основанием повышения Федеральным казначейством категории риска со средней на высокую в соответствии с Приложением №2 к Положению № 1009 послужило объявление УФК по Республике Татарстан в отношении ООО «НКЦ «Аудитор - Ч» Предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 15.11.2022.

Управлением Федерального казначейства по Республике Татарстан 06.02.2024 принято решение №3 о проведении плановой выездной проверки ООО «НКЦ «Аудитор - Ч» за период деятельности с 1 марта 2019 по 18 февраля 2024.

ООО «НКЦ «Аудитор - Ч», считая, что изменение категории риска со среднего на высокий и решение о проведении плановой выездной проверки не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд.

При  рассмотрении настоящего спора  арбитражные суды первой и апелляционной инстанций   исходили  из следующих установленных по делу обстоятельств и оценки  доказательств.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, ненормативный правовой акт, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: в случае, если данные ненормативный акт, действия (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.

Отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), регулируются Федеральным законом от 31.07.2020  №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ). Закон №248-ФЗ регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, под которым понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2).

При этом под обязательными требованиями понимаются содержащиеся в нормативных правовых актах требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»).

Закон № 248-ФЗ содержит главу 5 «Управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля».

В соответствии со статьей 22 Закона № 248-ФЗ государственный контроль (надзор), муниципальный контроль осуществляются на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты.

2. Под риском причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.

3. Под оценкой риска причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольного (надзорного) органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей.

4. Под управлением риском причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается осуществление на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности. Допустимый уровень риска причинения вреда (ущерба) в рамках вида государственного контроля (надзора) должен закрепляться в ключевых показателях вида контроля.

5. Контрольным (надзорным) органом обеспечивается организация постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба).

Согласно пункту 4 статьи 23 Закона № 248-ФЗ критерии риска должны учитывать тяжесть причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также учитывать добросовестность контролируемых лиц.

В силу пункта 8 статьи 23 Закона № 248-ФЗ критерии риска должны основываться на достоверных сведениях, характеризующих уровень риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере, а также практику соблюдения обязательных требований в рамках вида контроля, и обеспечивать возможность контролируемому лицу самостоятельно оценивать правомерность отнесения его деятельности и (или) принадлежащих ему (используемых им) иных объектов контроля к соответствующей категории риска.

Из материалов дела следует, что согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц основным видом деятельности общества является научные исследования и разработки в области общественных и гуманитарных наук. Согласно выписке из реестра от25.11.2023 № 120446-ЮС/23 саморегулируемой организации аудиторов Ассоциация «Содружество» общество с 22.06.2012 состоит в реестре аудиторов и аудиторских организаций.

Правовые основы регулирования аудиторской деятельности, особенности саморегулирования в сфере аудиторской деятельности в Российской Федерации определены Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – Закон № 307-ФЗ).

Согласно статье 10 Закона № 307-ФЗ аудиторская организация, индивидуальный аудитор обязаны установить и соблюдать правила внутреннего контроля качества работы. Принципы осуществления внутреннего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требования к организации указанного контроля устанавливаются стандартами аудиторской деятельности. Банк России вправе устанавливать дополнительные к установленным стандартами аудиторской деятельности требования к организации внутреннего контроля качества работы аудиторских организаций на финансовом рынке.

2. Аудиторская организация, аудитор обязаны:

1) проходить внешний контроль деятельности, в том числе предоставлять всю необходимую для проверки документацию;

2) участвовать в осуществлении саморегулируемой организацией аудиторов внешнего контроля деятельности других членов этой организации.

3. Внешний контроль деятельности аудиторских организаций, аудиторов осуществляют:

1) саморегулируемая организация аудиторов - в отношении аудиторских организаций, аудиторов;

2) уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору - в отношении аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям.

В соответствии с пунктом 4 статьи 10.2 Закона № 307-ФЗ организация и осуществление уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору внешнего контроля деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, регулируются Федеральным законом от 31.07.2020                  № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Согласно пункту 5 Закона № 307-ФЗ плановые внешние проверки деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, осуществляются уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору в соответствии с ежегодным планом. Внешний контроль деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Планирование внешних проверок деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, осуществляется на основании отнесения деятельности соответствующих аудиторской организации и (или) группы аудиторских организаций к определенной категории риска с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения аудиторской организацией обязательных требований и оценки вероятности несоблюдения соответствующих требований. Внешняя проверка деятельности аудиторской организации, оказывающей аудиторские услуги общественно значимым организациям, проводится не чаще одного раза в год, начиная с календарного года, следующего за годом внесения сведений о такой аудиторской организации в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям. Критерии и правила отнесения деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, к определенной категории риска определяются уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору. Оценка рисков причинения вреда (ущерба) и управление такими рисками осуществляются с учетом положений международных стандартов аудита.

Таким образом, планирование внешних проверок осуществляется на основании отнесения деятельности аудиторских организаций к определенной категории риска.

Внешний контроль деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, осуществляется посредством проведения документарных и выездных проверок (пункт 6 статьи 10.2 Закона № 307-ФЗ).

В соответствии со статьей 57 Закона № 248-ФЗ основанием для проведения контрольных мероприятий является, в том числе, наступление сроков проведения контрольных мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий. Статьей 61 Закона №248-ФЗ предусмотрено, что плановые контрольные мероприятия проводятся на основании плана проведения контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год формируемого контрольным (надзорным) органом и подлежащего согласованию с органами прокуратуры.

Арбитражными судами первой и апелляционной инстанций   установлено, что Федеральным казначейством 07.09.2023 утвержден перечень аудиторских организаций, которым в отношении ООО НКЦ «Аудитор - Ч» изменена категории риска со среднего на высокий (пункт №345) (далее – Перечень). На основании присвоения ООО НКЦ               «Аудитор-Ч» высокой категории риска в соответствии с Перечнем общество Управлением Федерального казначейства по Республике Татарстан включено в План проведения плановых проверок внешнего контроля деятельности аудиторских организаций Управления на 2024 год, утвержденный 14.12.2023 и согласованный с прокуратурой РТ. Указанное обстоятельство явилось основанием включения общества в сводный план Федерального казначейства проведения плановых проверок внешнего контроля аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, на 2024 год под № 135 с датой начала проведения проверки с 19.02.2024.

Управлением Федерального казначейства по Республике Татарстан 06.02.2024 принято решение о проведении плановой выездной проверки в отношении заявителя в рамках внешнего контроля деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям за период с 01.03.2019 по 18.02.2024.

В рамках настоящего дела заявителем заявлены требования к Федеральному казначейству о признании незаконным перечня аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, в части изменения категории риска, к которой отнесено ООО«НКЦ «Аудитор Ч», со среднего на высокий (пункт № 345), а также к Управлению Федерального казначейства по Республике Татарстан о признании незаконным полностью или частично решения от 06.02.2024 № 3 о проведении плановой выездной проверки в отношении ООО «НКЦ «Аудитор - Ч».

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от01.12.2004 № 703, Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим внешний контроль деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям (далее – Положение о Федеральном казначействе).

Федеральное казначейство осуществляет внешний контроль деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, (федеральный государственный контроль (надзор) в соответствии с Законом № 307 - ФЗ).

Согласно пункту 7 статьи 10.2 Закона № 307-ФЗ положение о внешнем контроле деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, утверждается Правительством Российской Федерации.

Положением о внешнем контроле деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 1009 (далее - Положение о ВК) и пунктом 1 Положения о Федеральном казначействе предусмотрено, что указанный контроль осуществляет Федеральное казначейство и его территориальные органы.

В соответствии с положением об Управлении Федерального казначейства по Республике Татарстан (далее – Управление), утвержденным приказом Управления от 27.12.2023 № 316, Управление является территориальным органом Федерального казначейства, задачами которого, в частности, является осуществление внешнего контроля качества работы аудиторских организаций в соответствии с Законом №307-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10.2 Закона № 307-ФЗ внешний контроль деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, осуществляется Федеральным казначейством и его территориальными органами.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что оба ответчика применительно к настоящему делу, являются надлежащими.

Между тем, в соответствии с пунктом 2 статьи 39 Закона № 248-ФЗ (вступившим в действие с 01.01.2023) судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 40 Закона № 248-ФЗ жалоба на решение территориального органа контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц рассматривается руководителем (заместителем руководителя) данного территориального органа либо вышестоящим органом контрольного (надзорного) органа.

В силу пункта 4 статьи 40 Закона № 248-ФЗ контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, имеют право на досудебное обжалование: решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий; актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений; действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий.

Жалоба на решение контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц может быть подана в течение тридцати календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав (пункт 5 статьи 40 Закона № 248-ФЗ).

В ходе подготовки дела к судебному разбирательству Управление в своем отзыве на заявление, представленном к назначенному на 20.03.2024 предварительному судебному заседанию, когда в качестве ответчика по делу выступало только Управление, указало на несоблюдение обществом досудебного порядка урегулирования спора. В ходе судебного разбирательства указанное обстоятельство нашло подтверждение. Доказательств обращения в Управление с жалобой на оспариваемое решение о проведении плановой выездной проверки заявителем не представлено. Доказательства обжалования решения от 06.02.2024 № 3 в вышестоящий орган заявителем к заявлению не приложены, сведений о соблюдении досудебного порядка текст заявления не содержит.

Изложенный в первоначальном заявлении в суд довод об обращении общества в Управление с письмом № 04-336 от 22.12.2023 об отмене проведения проверки, предусмотренного планом проведения проверок Управления в 2024 году, то есть до вынесения 06.02.2024 оспариваемого решения, судами отклонен, поскольку данные обстоятельства не подтверждают соблюдение заявителем порядка досудебного урегулирования спора.

Довод заявителя об отсутствии оснований для оставления судом без рассмотрения заявления к Управлению в связи с тем, что ответчик не заявлял ходатайства об оставлении заявления без рассмотрения и не выразил в ходе судебного разбирательства намерения урегулировать спор, ссылаясь на пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2021 № 18 «О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 18), судами правомерно отклонен по следующим основаниям.

 Частью 5 статьи 4 АПК РФ установлено, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора в случае, если такой порядок установлен федеральным законом.

В соответствии со статьями 39 и 40 Закона №248-ФЗ по общему правилу с 01.01.2023 судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования.

Согласно пункту 47 Постановления Пленума ВС РФ № 18, в силу абзаца третьего части 5 статьи 4 АПК РФ для экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, соблюдение досудебного порядка урегулирования спора перед обращением в арбитражный суд является обязательным, в частности, по категориям дел об обжаловании подсудных арбитражному суду решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц в порядке, предусмотренном главой 9 Закона № 248-ФЗ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 148 АПК РФ арбитражный суд оставляет заявление без рассмотрения, если после принятия его к производству установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, за исключением случаев, если его соблюдение не предусмотрено федеральным законом.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  № 18, на необходимость применения которого ссылается заявитель, изложено правило об оценке судами вопроса о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора именно в исковом производстве и к данной правовой ситуации (при рассмотрении заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действия (бездействия) наделенных публичными полномочиями органов) применению не подлежит.

Следовательно, требования к Управлению Федерального казначейства по Республике Татарстан правомерно оставлены судом первой инстанции без рассмотрения.

Требования к Федеральному казначейству рассмотрено судами по существу.

В ходе судебного разбирательства судом первой  инстанции у Федерального казначейства были истребованы ненормативные правовые акты о присвоении обществу средней категории риска, об изменении категории риска со среднего на высокий, со ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие порядок (процедуру) принятия решений о присвоении и об изменении категории риска, на что Федеральное казначейство представило пояснения о том, что ненормативным правовым актом о присвоении обществу средней категории риска является решение руководителя Федерального казначейства в виде утвержденного 15.09.2022 перечня аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям организациям (пункт 461), а ненормативным правовым актом об изменении категории риска общества со среднего на высокий - решение руководителя Федерального казначейства в виде утвержденного 07.09.2023 Перечня (пункт 345). Представитель Федерального казначейства в суде первой инстанции пояснил, что какие – либо иные ненормативные правовые акты о присвоении либо изменении категории риска в отношении общества, а также всех иных аудиторских организаций отсутствуют, поскольку в соответствии с пунктом 3.1 Регламента Федерального казначейства, утвержденного приказом Казначейства России от 10.04.2006 № 5н, руководитель и заместители руководителя                            (в соответствии с распределением обязанностей) принимают решения по вопросам, относящимся к установленной сферой деятельности. Решения Федерального казначейства оформляются в виде: издания приказа Федерального казначейства; утверждения или подписания ненормативных документов организационно-распорядительного характера.

Порядок организации и осуществления внешнего контроля деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям (государственный контроль) установлен положением о внешнем контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации  от 25.06.2021 №1009 (далее - Положение о ВК).

Согласно пункту 2 Положения о ВК предметом государственного контроля является соблюдение аудиторской организацией, оказывающей аудиторские услуги общественно значимым организациям (далее – аудиторская организация), требований Федерального закона «Об аудиторской деятельности», других федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов и нормативных актов ЦБ РФ, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекса профессиональной этики аудиторов (далее – обязательные требования), а также исполнение решений Федерального казначейства (его территориальных органов) о применении мер воздействия, принимаемых по результатам государственного контроля.

Согласно пункту 9 Положения о ВК критерием отнесения объекта контроля к определенной категории риска является общественная значимость организаций, которым аудиторская организация оказывала (оказывает) услуги по проведению обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Отнесение объекта контроля к определенным категориям риска причинения вреда (ущерба), в том числе изменение категории риска, к которой отнесен объект контроля, осуществляется на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства согласно приложению № 1. Так, согласно приложению № 1 аудиторская организация, в частности, оказавшая или оказывающая услуги организациям, в уставных капиталах которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, отличных от организаций указанных в чрезвычайно высокой и высокой категории риска, относится к средней категории риска.

При этом согласно пункту 10 Положения о ВК Федеральное казначейство изменяет категорию риска, к которой отнесен объект контроля в соответствии с приложением № 1, при наличии хотя бы одного имевшегося в деятельности аудиторской организации и свидетельствующего о возможном несоблюдении ею обязательных требований негативного события, указанного в приложении № 2 к Положению о ВК. Так, согласно приложению № 2 средняя, низкая категория риска изменяются соответственно на высокую и среднюю категорию риска, если Федеральное казначейство или его территориальный орган, в частности, объявило аудиторской организации предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Согласно материалам дела, ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» оказывало услуги по проведению обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности акционерного общества «Башспирт» за 2021 и 2022 годы, являющегося организацией, в уставном капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов (единственным акционером АО «Башспирт» является Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан), что явилось основанием присвоения деятельности ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» в соответствии с Положением о ВК средней категории риска путем утверждения руководителем Федерального казначейства 15.09.2022 перечня аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Указанный Перечень размещен на официальном сайте Федерального казначейства roskazna.gov.ru в разделе «Контроль/Внешний контроль деятельности аудиторских организаций/Планирование контрольных мероприятий».

Из материалов дела также следует, что в целях планирования контрольных мероприятий на 2024 год Федеральным казначейством в 2023 году в ходе проведения оценки рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям установлено также оказание обществом услуг по проведению аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности АО «Башспирт» по состоянию на 31.12.2022 (Аудиторское заключение от15.03.2023 № 03-17) с выявлением негативного события, предусмотренного приложением № 2 к Положению о ВК, свидетельствующее о несоблюдении обществом обязательных требований, подтвержденное тем, что Управлением Федерального казначейства по Республике Татарстан 15.11.2022 обществу объявлено и направлено предостережение № 11-26-27/6443 о недопустимости нарушения обязательных требований.

Информация об объявлении обществу НКЦ «Аудитор-Ч» предостережения в тот же день направлена в Федеральное казначейство письмом № 11-26-17/6466 от 15.11.2022.

Указанное обстоятельство явилось основанием для принятия руководителем Федерального казначейства решения об изменении категории риска деятельности общества со среднего на высокий, путем утверждения руководителем Федерального казначейства 07.09.2023 перечня аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Указанный Перечень также размещен на официальном сайте Федерального казначейства roskazna.gov.ru в разделе «Контроль/Внешний контроль деятельности аудиторских организаций/Планирование контрольных мероприятий».

При  этом  законодатель  не предусмотрел,  в какие сроки изменяется  категория  риска  деятельности общества, после совершении таким  обществом  нарушения и влияет  ли  на принятие  решения об  изменении категории риска устранения обществом нарушений.

В данном  случае сам факт нарушения является основанием для  изменении категории риска деятельности общества со среднего на высокий.

Также  законодатель  не указывает, какой вид должно иметь такое  решение. В  данном  случае утверждение  Перечня, который  оспаривает  заявитель, не  противоречит действующему  законодательству.

Довод заявителя, изложенный им в заявлении по делу, о том, что Федеральное казначейство было не вправе изменять категорию риска со среднего на высокий со ссылкой на пункт 11 Положения о ВК с утверждением о выполнении им условий, подтверждающих его добросовестность, судами  исследован  и отклонен.

 В соответствии с пунктом 11 Положения о ВК Федеральное казначейство не изменяет категорию риска, к которой отнесен объект контроля в соответствии с приложением № 1 в связи с наличием негативных событий, имевшихся в деятельности аудиторской организации и свидетельствующих о возможном несоблюдении ею обязательных требований, при одновременном выполнении аудиторской организацией в течение 5 последовательных календарных лет, предшествовавших году осуществления оценки риска, следующих условий, подтверждающих добросовестность аудиторской организации:

а) по результатам внешнего контроля деятельности аудиторской организации, осуществленного саморегулируемой организацией аудиторов, не применялись меры дисциплинарного воздействия;

б) страхование ответственности аудиторской организации за нарушение договора оказания аудиторских услуг и ответственности за причинение вреда имуществу других лиц в результате осуществления аудиторской деятельности;

в) предоставление аудиторской организацией Федеральному казначейству (его территориальному органу) доступа к базам данных, содержащихся в документах, полученных или составленных при оказании аудиторских и прочих связанных с аудиторской деятельностью услуг, а также иным информационным ресурсам аудиторской организации.

Между тем, материалами дела добросовестность заявителя опровергается тем, что саморегулируемой организацией «Ассоциация «Содружество», членом которой является ООО НКЦ «Аудитор-Ч», в отношении последнего применялись меры дисциплинарного воздействия в виде предупреждения в письменной форме о недопустимости нарушения требований стандартов аудиторской деятельности, что подтверждается выпиской из протокола № 105 заседания дисциплинарной комиссии СРО ААС от 02.04.2021.

Довод заявителя об отсутствии указанного негативного события, опровергающего добросовестность аудиторской организации со ссылкой на представленную заявителем расширенную выписку СРО аудиторов от29.01.2024, из пункта 9 которой следует информация об отсутствии данных в части сведений о применении мер дисциплинарного воздействия, а также на справку за подписью генерального директора СРО от 23.01.2023 № 1-23 о том, что за текущий и предшествующий год меры дисциплинарного воздействия к члену СРО - ООО «Научно-консалтинговый центр «Аудитор-Ч» со стороны СРО ААС не применялись, судами  также  отклонен на том основании, что указанные документы полную информацию за пять последовательных календарных лет, предшествовавших году осуществления оценки риска, просто не содержат (выписка СРО от 29.01.2024 содержит информацию «Нет данных», а справка от 23.01.2023 содержит информацию о том, что за текущий и предшествующий год, то есть за 2023 и 2022 годы соответственно, меры дисциплинарного воздействия не применены, что само по себе факта применения саморегулируемой организацией аудиторов к аудиторской организации ООО НКЦ «Аудитор-Ч» таких мер в 2021 году не исключает.

В качестве правового обоснования своего требования к Федеральному казначейству заявитель ссылается на то, что во исполнение абзаца 2 пункта 9 Положения о ВК, руководствуясь подпунктом «б» пункта 1.2 и пунктом 1.8 Регламента Федерального казначейства, принимая во внимание требования пункта 4.2.1. Инструкции по делопроизводству в центральном аппарате Федерального казначейства, решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства об отнесении объекта контроля к определенным категориям риска причинения вреда (ущерба), в том числе изменения категории риска, к которой отнесен объект контроля, должны оформляться только в виде издания приказа Федерального казначейства.

Судами установлено, что приказом Федерального казначейства от 10.04.2006 № 5н утвержден Регламент Федерального казначейства (далее – Регламент), согласно пункту 1 которого Регламент устанавливает правила организации деятельности Федерального казначейства по реализации его полномочий, в том числе общие правила организации взаимодействия Федерального казначейства с его территориальными органами и федеральным казенным учреждением «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (далее - подведомственное федеральное казенное учреждение), с Министерством финансов Российской Федерации (далее - Минфин России), в ведении которого оно находится, иными федеральными органами исполнительной власти.

Указанный приказ (Регламент) зарегистрирован в Минюсте России 11.05.2006  под регистрационным № 7795, вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Текст приказа опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 22.05.2006  № 21.

Согласно подпункту «б» пункта 1.2 Регламента Федеральное казначейство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, нормативных правовых актов Минфина России.

В соответствии с пунктом 1.8 Регламента руководитель организует работу Федерального казначейства и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него функций, а также на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства, Минфина России подписывает от имени Федерального казначейства договоры и другие документы гражданско-правового характера, издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Федерального казначейства, осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2.12 Регламента организация документооборота в Федеральном казначействе определяется настоящим Регламентом и Инструкцией по делопроизводству в центральном аппарате Федерального казначейства (далее - Инструкция по делопроизводству).

Инструкция по делопроизводству разрабатывается управлением центрального аппарата Федерального казначейства, осуществляющим организацию документооборота в Федеральном казначействе, в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 477 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 25, ст. 3060) (далее - Правила). Руководитель утверждает Инструкцию по делопроизводству по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела.

Приказом руководителя Федерального казначейства от 03.11.2010 №287 утверждена Инструкция по делопроизводству в центральном аппарате Федерального казначейства (далее – Инструкция), которая в силу указания в преамбуле самого приказа в государственной регистрации не нуждается, то есть является документом для внутреннего использования и не является нормативным.

 Из пункта 1.2 Инструкции следует, что она разработана в целях установления единых требований к подготовке, обработке, оформлению, хранению и использованию документов, образующихся в деятельности Федерального казначейства, совершенствования и повышения эффективности делопроизводства Федерального казначейства.

Согласно пункту 4.2.1 Инструкции, на который ссылается заявитель, приказами оформляются решения нормативного характера, а также по основной деятельности, оперативным, организационным, административным и персональным (кадровым) вопросам.

При этом из пункта 3.3.3 Инструкции следует, что приказами Федерального казначейства утверждаются нормативные правовые акты в виде положений, правил, инструкций, регламентов. Согласно пункту 3.3.4 Инструкции подготовка нормативных правовых актов в Федеральном казначействе осуществляется в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов. Такие Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации  от 13.08.1997 № 1009                         «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее – Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти).

Согласно пункту 3.3.5 Инструкции нормативными правовыми актами Федерального казначейства являются акты если они, в частности:

а) содержат правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливают правовой статус организаций - типовые, примерные положения об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных Федеральному казначейству, а также устанавливают правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции,

и подлежат государственной регистрации.

Между тем, решения руководителя Федерального казначейства об отнесении объекта контроля к определенной категории риска причинения вреда, в том числе об изменении категории риска в смысле пункта 9 Положения о ВК, нормативными правовыми актами Федерального казначейства не являются, а относятся к ненормативным правовым актам, что и явилось основанием рассмотрения заявления о признании его недействительным (незаконным) именно арбитражным судом, что вытекает, в том числе, из пунктов 3, 7, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  от 28.06.2022 № 21                                «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 21).

Довод заявителя о том, что Инструкция не содержит такого наименования документа, как Перечень, со ссылкой на пункт 4.1.1 Инструкции о том, что в Федеральном казначействе создается комплекс организационно-распорядительных документов: приказы, положения, правила, инструкции, регламенты, протоколы и решения заседаний (коллегиальных, совещательных, координационных, экспертных и других органов), аналитические, докладные и служебные записки, договоры (контракты, соглашения), деловая (служебная) переписка, и являющийся, по его мнению, исчерпывающим, судами  исследован  и  отклонен.

Согласно пункту 3.1 Регламента (который в отличие от Инструкции является нормативным правовым актом Федерального казначейства, подлежит более широкому применению и имеет большую юридическую силу, нежели Инструкция), Руководитель и заместители Руководителя (в соответствии с распределением обязанностей) принимают решения по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.

При этом в пункте 3.1 Регламента прямо указано, что Решения Федерального казначейства оформляются в виде:

- издания приказа Федерального казначейства;

- утверждения или подписания ненормативных документов организационно-распорядительного характера;

- заключения договоров (контрактов), соглашений.

Таким образом, наименование (вид, форма) ненормативных документов организационно-распорядительного характера Федерального казначейства не ограничены содержащимися в Регламенте, не являющемся закрытым, пункте 4.1.1 Инструкции наименованиями организационно-распорядительных документов, и могут быть изданы как путем подписания решения, так и путем утверждения в порядке пункта 3.2.16 Инструкции проставлением грифа «Утверждаю» решения любого наименования, в данном случае Перечня.

Следовательно, в силу сложившегося в центральном аппарате Федерального казначейства обычая документооборота, не противоречащего нормам Регламента, приказами оформляются решения нормативного характера, а ненормативные документы организационно-распорядительного характера, которыми, в частности, осуществляется отнесение объектов контроля к определенным категориям риска, в том числе их изменения, - перечнями аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Довод заявителя о том, что Перечень не соответствует требованиям пункта 4.2.7 Инструкции в части отсутствия в нем фактов и событий, послуживших основанием для его издания, а принятие решения об изменении категории риска путем утверждения Перечня, Федеральное казначейство нарушило его права и законные интересы, поскольку Перечень не содержит в себе указание на те основания, из-за наличия которых последовало изменение категории риска, к которой отнесен объект контроля, что, по мнению заявителя, не обеспечивает его право на ознакомление с соответствующими доказательствами, повлекшими принятие такого оспариваемого решения и их содержанием, со ссылкой на пункт 19 Постановления Пленума ВС РФ № 21, судами  исследован  и отклонен в силу  следующего.

Инструкция, требованиям которой, по мнению заявителя, не соответствует оспариваемый Перечень, является документом внутреннего пользования центрального аппарата Федерального казначейства, не относится к нормативным правовым актам, поскольку в силу указания в преамбуле самого приказа в государственной регистрации не нуждается, а его пункт 4.2.7 носит рекомендательный для его сотрудников характер.                     Из пункта 4.2.7 Инструкции, на который ссылается заявитель, так и следует, что «Текст приказа может состоять из 2 частей: констатирующей (преамбулы) и распорядительной. В констатирующей части кратко излагаются цели и задачи, факты и события, послужившие основанием для издания приказа».

Судами установлено, что указанная редакция пункта 4.2.7 Инструкции корреспондирована из пункта 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, где в императивной форме указано, что «Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. В нормативном правовом акте дается вступительная часть - преамбула для разъяснения оснований, целей и мотивов принятия нормативного правового акта. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются».

Из изложенного следует, что императивное (законодательное) требование краткого изложения в преамбуле приказа целей и задач, фактов и событий, послуживших основанием для его издания, прямо предусмотрено только в целях и случаях издания нормативного правового акта, к которому, как уже было судом отмечено, решения об отнесении деятельности аудиторских организаций к определенной категории риска, в том числе об изменении категории риска, не относятся.

Судами установлено, что пункт 345 Перечня о принадлежности деятельности ООО «НКЦ «Аудитор-Ч» к высокой категории риска принят в соответствии с Положением о ВК и изложенными в приложениях к нему критериями, а именно в связи с объявленным Управлением Федерального казначейства по Республике Татарстан в отношении общества предостережением, о наличии которого заявитель был своевременно извещен и ознакомлен задолго до принятия оспариваемого Перечня, что исключает правомерность довода заявителя о нарушении им его прав и законных интересов, в том числе в связи с отсутствием в нем сведений о фактах и событиях, послуживших основанием для изменения категории риска, со ссылкой на отсутствие возможности ознакомления с соответствующими доказательствами.

В данном случае, наличие негативного события (объявление предостережения), явившееся основанием изменения категории риска деятельности организации, подтверждено и в дополнительных доказательствах не нуждается.

Изложенное подтверждается и тем, что заявитель в свое время не только воспользовался предусмотренной пунктом 4 статьи 49 Закона №248-ФЗ и пунктом 16 Положения о ВК правом и возможностью представить возражения в отношении предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, обратившись 21.11.2022 в Управление Федерального казначейства по Республике Татарстан, а и письмом № 04-294 от 27.11.2023 обратился к руководителю Федерального казначейства с заявлением об изменении категории риска осуществляемой деятельности с высокого на низкий.

Таким образом, во исполнение требования абзаца 3 пункта 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  № 21, на нарушение которого ссылается заявитель, судом выяснено, что при объявлении предостережения, явившегося основанием для принятия руководителем Федерального казначейства решения об изменении категории риска деятельности общества путем утверждения 07.09.2023 Перечня аудиторских организаций, Управлением Федерального казначейства по Республике Татарстан было обеспечено право заявителя как на ознакомление с доказательствами, так и право на подачу возражений. Сам Перечень размещен на сайте Федерального казначейства и заявитель своевременно воспользовался правом, а также в порядке исполнения своей законом установленной обязанности досудебного урегулирования спора, обратился в Федеральное казначейство с заявлением об изменении категории риска с высокого на низкий.

В результате проверки исполнения наделенного публичными полномочиями органа обязанности изложить в принятом решении основания для применения соответствующих мер в отношении общества, как это также следует из абзаца 3 пункта 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  № 21, судом с учетом правила, изложенного в пункте 20 этого же Постановления Пленума о том, что проверяя соответствие решения, действия (бездействия) нормам права, регулирующим спорные отношения, судам следует исходить из установленных правил применения нормативных правовых актов, учитывая, в том числе различия в их юридической силе, установлено, что ни Законом № 307-ФЗ об аудиторской деятельности, ни Положением о ВК, ни Регламентом такой обязанности Федерального казначейства не установлены. А Инструкция по делопроизводству, требованиям которой, по мнению заявителя, не соответствует Перечень, нормативным правовым актом не является.

Суд не применяет нормативный правовой акт, противоречащий закону или иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, независимо от того, был ли он оспорен в другом деле, и руководствуется нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (абзац 2 пункта 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  № 21).

Довод заявителя о нарушении его прав и законных интересов из-за изменения Федеральным казначейством категории его деятельности не приказом, а путем утверждения Перечня, без надлежащего исследования фактического наличия необходимых доказательств, то есть с нарушением установленной процедуры, судами исследован и отклонен.

Из пункта 10 Положения о ВК прямо следует, что Федеральное казначейство изменяет категорию, к которой отнесен объект контроля в соответствии с приложением № 1 к Положению, при наличии хотя бы одного имевшегося в деятельности аудиторской организации и свидетельствующем о возможном несоблюдении ею обязательных требований негативного события, указанного в приложении № 2, в частности, объявление территориальным органом Федерального казначейства предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований аудиторской организации в порядке, предусмотренном статьей 49 Закона № 248-ФЗ.

Факт объявления Управлением Федерального казначейства по Республике Татарстан 15.11.2022 обществу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований материалами дела подтвержден, возражения по нему заявителем были поданы в контрольный орган своевременно, которые также своевременно контрольным органом рассмотрены. Указанное предостережение в рамках настоящего дела не оспаривается, но его наличие в доказательствах, как уже отмечено судом, не нуждается.

Следовательно, указанное предостережение является неопровержимым доказательством наличия в деятельности общества в связи с оказанием аудиторских услуг общественно значимым организациям признаков нарушений обязательных требований негативного события и законным основанием для принятия руководителем Федерального казначейства решения об изменении средней категории риска деятельности общества со среднего на высокий путем внесения в Перечень, аудиторских организаций, оказывающих услуги общественно значимым организациям, сведений о принадлежности (соответствии) деятельности общества высокой категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

С учетом изложенного, а также ранее изложенной судами оценки довода заявителя со ссылкой на пункт 11 Положения о ВК, суды пришли  к выводу, что у контрольного органа иного возможного варианта поведения с учетом предусмотренных внешним контролем деятельности аудиторских организаций целей (предупреждение более значимых нарушений) и соразмерности принимаемых мер, не имелось. Более того, изменение категории деятельности общества со среднего на высокий само по себе никаких дополнительных обязательств на аудиторскую организацию не возлагает, а лишь меняет периодичность проведения плановых проверок, по результатам которых при полном соблюдении аудиторской организацией обязательных требований и условий, на что и направлена контрольная деятельность Федерального казначейства, повышается вероятность более скорого изменения контрольным органом категории деятельности с высокого на более низкий уровень, что не является нарушением прав и законных интересов общества, оказывающей аудиторские услуги общественно значимым организациям.

Таким образом, процедура принятия руководителем Федерального казначейства решения об изменении категории деятельности общества со среднего на высокий путем утверждения 07.07.2023 Перечня, ответчиком соблюдена.

Довод заявителя о несоответствии решения руководителя Федерального казначейства об изменении категории деятельности общества со среднего на высокий в части его наименования и формы (не изданием приказа, а утверждением перечня) не может быть принят судом и потому, как согласно разъяснениям в пункте 6 Постановления Пленума ВС РФ № 21 наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Более того, согласно разъяснениям в абзаце 2 пункта 19 Постановления Пленума ВС РФ № 21, несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности, если допущенные нарушения являются существенными для заявителя и влияют на исход дела. Нарушения порядка, носящие формальный характер, по общему правилу, не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными.

Таким образом, суды пришли к выводу о том, что решение руководителя Федерального казначейства об изменении категории риска деятельности общества со среднего на высокий, принятое путем утверждения 07.09.2023 перечня аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, распределенных по категориям риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, в части изменения категории риска, к которой отнесено ООО «НКЦ «Аудитор Ч», со среднего на высокий (отнесения ООО  «НКЦ «Аудитор Ч» к категории риска высокий)                  (№ п/п 345) соответствует нормативным правовым актам и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.         

Требования в части признания решения Управления Федерального казначейства по Республике Татарстан от 06.02.2024 № 3 о проведении плановой выездной проверки в отношении ООО «НКЦ «Аудитор Ч» незаконным полностью или в части установления проверяемого периода деятельности (глубины проведения проверки) с 01.03.2019 по 18.02.2024 (пункт 8) правомерно оставлены судом первой инстанции без рассмотрения в силу  пункта 47  постановления  Пленума от  22.06.2021 № 18  .

При рассмотрении настоящего спора  арбитражные суды первой и  апелляционной  инстанций  установили  все  существенные обстоятельства для данной   категории споров, оценили представленные в  материалы дела  доказательства  и доводы  участников  спора  в  их совокупности.

Доводы кассационной жалобы изучены судом, однако, они подлежат отклонению, поскольку указанные в кассационной жалобе доводы не опровергают законность и обоснованность принятых по делу судебных актов и правильности выводов судов, а свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными судами обстоятельствами и оценкой доказательств, и, по существу, направлены на их переоценку.

Переоценка доказательств и установление новых обстоятельств находится за пределами компетенции и полномочий арбитражного суда кассационной инстанции, определенных положениями статей 286, 287 АПК РФ.

Иная оценка заявителем жалобы установленных судами фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

При рассмотрении дела и вынесении обжалуемых судебных актов судами нарушений норм процессуального права, которые могли бы явиться основанием для отмены обжалуемых судебных актов, кассационной инстанцией не установлено. Нормы материального права применены правильно.

Таким образом, на основании вышеизложенного суд кассационной инстанции считает, что оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.02.2025 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2025 по делу № А65-4042/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                                   Н.Ю. Мельникова

Судьи                                                                          С.В Мосунов

                                                                                     Э.Т. Сибгатуллин