ДВАДЦАТЬ  ПЕРВЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. 8(8692) 54-62-49; 

www.21aas.arbitr.ru; e-mail: info@21aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-4932/2017

21 марта 2019 года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2019 года

Постановление в полном объёме изготовлено 21 марта 2019 года

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Малышевой И.А., 

судей Голика В.С., Градовой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания до и после объявленных перерывов  секретарями судебного заседания Головченко Я.А., Лесик А.В.,

с участием представителей:

Департамента городского хозяйства города Севастополя:               ФИО1- представитель по доверенности от 09.01.2019 №2, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации; Краевая Ю. В. - представитель по доверенности от 18.02.2019 №23, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;

от Управления Федерального казначейства по г. Севастополю: ФИО2- представитель по доверенности от 09.01.2019 № 74-15-24/15, личность подтверждена служебным удостоверением; ФИО3- представитель по доверенности от 09.01.2019  № 74-15-24/12, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;

от Некоммерческой организации «Фонд содействия капитальному ремонту города Севастополя» - Краевая Ю. В.- представитель по доверенности от 17.12.2018 №43, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;

от общества с ограниченной ответственностью «Авес-Строй Плюс»: ФИО4- представитель по доверенности от 28.08.2017 б/н, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации; ФИО5- представитель по доверенности от 20.02.2019 б/н, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом судебном заседании  апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 05.10.2018 по делу № А84-4932/2017 (судья Минько О.В.), принятое по заявлению Департамента городского хозяйства города Севастополя  к Управлению Федерального казначейства по г. Севастополю с участием заинтересованных лиц: Некоммерческой организации «Фонд содействия капитальному ремонту города Севастополя», общества с ограниченной ответственностью «Авес-Строй Плюс», общества с ограниченной ответственностью «Стройпроект», общества с ограниченной ответственностью «СПЕЦРСУ», общества с ограниченной ответственностью «Промальп  Эдельвейс», общества с ограниченной ответственностью «Стандарт-Строй», общества с ограниченной ответственностью «Континен-Т» о признании представления недействительным.

УСТАНОВИЛ:

Департамент городского хозяйства города Севастополя (далее также-заявитель, Департамент)  обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании представления Управления Федерального казначейства по г. Севастополю от 24.11.2017 №74-18- 07/2443 (далее также- УФК по г. Севастополю, Управление) недействительным.

Дело рассмотрено с участием заинтересованных лиц: Некоммерческой организации «Фонд содействия капитальному ремонту города Севастополя», общества с ограниченной ответственностью «Авес-Строй Плюс», общества с ограниченной ответственностью «Стройпроект», общества с ограниченной ответственностью «СПЕЦРСУ», общества с ограниченной ответственностью «Промальп  Эдельвейс», общества с ограниченной ответственностью «Стандарт-Строй», общества с ограниченной ответственностью «Континен-Т».

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 05.10.2018 по делу № А84-4932/2017 в удовлетворении требований  Департамента городского хозяйства города Севастополя  отказано в полном объеме. 

Не согласившись с принятым решением, Департамент (далее также податель апелляционной жалобы , апеллянт) обратился в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права. Опираясь на положения ст. 168, п. 11 ч. 2 ст. 182 Жилищного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 4 Закона города Севастополя от 18.02.2015 № 118 –ЗС «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах на территории города Севастополя», пункты 2.1,2.2.,2.6., 2.8 Региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории города Севастополя, постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», а также   условия заключенных договоров на проведение капитального ремонта многоквартирных жилых домов и акты проверок, проведённых в отношении Департамента и некоммерческой организации «Фонд содействия капитальному развитию города Севастополя», Департамент утверждает, что  ответственность за определение объёмов выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, разработку проектно-сметной документации, проверку достоверности определения сметной стоимости, стоимости работ, их качества,  а также контроль за порядком и сроками производства работ по капитальному ремонту возложены на технического заказчика –некоммерческую организацию «Фонд капитального развития города Севастополя», а не на Департамент. 

Обращает внимание на то, что Департаменту  требования о нарушениях или неэффективном использовании средств государственной корпорации - Фонда содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства вследствие оплаты подрядчикам стоимости некачественно выполненных работ согласно акту проверки не вменялись, в его обязанности входит лишь оплата выполненных работ, в связи с чем считает необоснованным указание на нарушения в пунктах 3, 4 представления от 24.11.2017 № 74-18-07/2443 на неэффективное использование  Департаментом средств  государственной корпорации-Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, считает представление в указанной части неисполнимым в связи с условиями контрактов, так как право требования в суде по данным нарушениям имеет некоммерческая организация «Фонд содействия капитальному развитию города Севастополя». Указывает на  то, что нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность за такие нарушения установлена только для должностных лиц.

В дополнительных письменных пояснениях  к апелляционной жалобе Департамент также указал, что, делая вывод о превышении лимитов  бюджетных обязательств на 117 123 566, 05 рублей по 67 договорам на выполнение работ по капитальному ремонту, заключенных в период с 19.10.2016 по 30.12.2016, Управление не приняло во внимание положения  пункта 3.2. договора № 38-РК от 28.07.2014, заключенного между государственной корпорацией –Фондом содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства и городом Севастополем о финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории города федерального значения Севастополя (далее-договор                  № 38-РК), и  пункта 2.1. дополнительного соглашения от 31.07.2015 № 2 к указанному договору, по условиям которых Фонд принял на себя обязательство  по предоставлению финансовой поддержки в сумме 850 973 000 рублей на финансирование мероприятий по проведению капитального ремонта многоквартирных домов.   Согласно позиции апеллянта, ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в рассматриваемой ситуации применена необоснованно, без учёта специфики спорных отношений. Предоставление бюджетных средств в рамках реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта должно производиться не в пределах доведённых на конкретную дату бюджетных ассигнований, а в особом порядке: посредством 30%-ного авансирования с последующей поэтапной оплатой по решению Фонда, в соответствии с условиями  договора № 38-РК и п. 5.3. Порядка предоставления финансовой поддержки за счёт средств государственной корпорации-Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации-Республики Крым и г. Севастополя, и проведения мониторинга реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации-Республики Крым и г. Севастополя, утверждённого протоколом правления государственной корпорации-Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства    № 587 от 24.06.2015 .

На этом основании апеллянт просит отменить решение суда с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования в полном объёме.

УФК по г. Севастополю, Некоммерческой организацией «Фонд содействия капитальному ремонту города Севастополя», обществом с ограниченной ответственностью «Авес-Строй Плюс», обществом с ограниченной ответственностью «Промальп  Эдельвейс» представлены отзывы и пояснения по доводам апелляционной жалобы, которые приобщены апелляционным судом к материалам дела. Помимо этого, на стадии апелляционного производства представлен ряд дополнительных документов: договоры, акты КС-2, справки КС-3, сведения о формировании бюджетных обязательств, которые также приобщены к материалам дела.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством публикации информации на официальном Интернет-сайте.

В соответствии с положениями ст. ст. 123,156,200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей  общества с ограниченной ответственностью «Стройпроект», общества с ограниченной ответственностью «СПЕЦРСУ», общества с ограниченной ответственностью «Промальп  Эдельвейс», общества с ограниченной ответственностью «Стандарт-Строй», общества с ограниченной ответственностью «Континен-Т», надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представители Департамента,  Некоммерческой организации «Фонда содействия капитальному ремонту города Севастополя», общества с ограниченной ответственностью «Авес-Строй Плюс» поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представители УФК по г. Севастополю против доводов апелляционной жалобы возразили, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд приходит к  выводу о наличии оснований для отмены решения суда с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования по мотиву  несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неправильного применения норм материального права.

В своих выводах апелляционный суд исходит из следующего:

  Материалами дела подтверждено, что основанием для вынесения оспариваемого представления послужили результаты двух контрольных мероприятий, проведённых УФК по г. Севастополю в отношении разных лиц: Департамента и Фонда содействия капитальному ремонту                                      г. Севастополя.

В отношении Департамента выездная проверка (ревизия) использования средств, полученных в качестве государственной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта, у региональных операторов в 2016 году за проверяемый период с 01.01.2016  по 31.12.2016 проводилась в соответствии с приказами  УФК по г. Севастополю от 18.08.2017 № 273, от 07.09.2017 № 306, от 15.09.2017 № 314, пункта 37 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2017 год. 

В ходе проверки Департамента  УФК по Севастополю установлено, что в 2016 году Департаментом поставлено на учёт бюджетных обязательств в общей сумме 647 941 361,57 руб., при выделенных лимитах бюджетных обязательств на 2016 год в общей сумме 530 817 795, 52 руб., что оценено проверяющими как нарушение п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации,  и превышение лимитов бюджетных обязательств на 117 123 566, 05 рублей по 67 договорам на выполнение работ по капитальному ремонту, заключенных в период с 19.10.2016 по 30.12.2016 Департаментом. Кроме того, в ходе проверки   Департамента установлено 43 случая нарушения Департаментом установленного п. 8 Порядка учёта территориальными органами федерального казначейства  бюджетных и денежных обязательств средств федерального бюджета, утверждённого приказом Минфина России от 30.12.2015 № 221н, трёхдневного  срока предоставления сведений о бюджетных обязательствах, исчисляемого с даты заключения государственного контракта, договора (на общую сумму 352 361 652, 45 руб.).

Иных нарушений в ходе проверки, проведённой в отношении Департамента, не установлено. 

По результатам проверки составлен акт выездной проверки (ревизии) Департамента городского хозяйства города Севастополя 74-17-09/ от 22.09.2017 (т. 1 л .д. 43-58).

Кроме того,  УФК по г. Севастополю была проведена выездная проверка использования средств, полученных в качестве государственной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта, у региональных операторов в 2016 году за проверяемый период с 01.01.2016 по 31.12.2016 иным лицом- Фондом содействия капитальному ремонту г. Севастополя, в ходе которой Управлением на основании соответствующих экспертных заключений было установлено неэффективное использование средств государственной корпорации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов, вследствие оплаты подрядчикам стоимости некачественно выполненных работ (в денежном выражении 1 407 531,90 руб.), а также неправомерное использование средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (в денежном выражении 3 685 254, 64 руб.). Результаты проверки Фонда отражены в акте выездной проверки от 17.10.2017    № 74-16-22/4  (т. 1 л.д. 59-86).

Указанные нарушения, выявленные в отношении Департамента, а также Фонда содействия капитальному ремонту г. Севастополя, были вменены Департаменту согласно оспариваемому в рамках настоящего дела  представлению от 24.11.2017 № 74-18-07/2443 (т. 1 л.д. 38-42), в мотивировочной части которого УФК по г. Севастополю перечислило все нарушения, выявленные в ходе проверок Департамента и Фонда, при этом в качестве  доказательств допущенных Департаментом нарушений указаны экспертные заключения специалистов ООО «ЭКСПЕРТЪ», полученные в ходе проверки Фонда содействия капитальному ремонту г. Севастополя.  В резолютивной части представления  Департаменту предъявлены следующие требования: рассмотреть настоящее представление и принять меры но устранению выявленных в ходе выездной проверки нарушений нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения; принять организационные меры но недопущению возникновения причин и условий таких нарушений; обратиться   в    судебные      органы,          предъявив претензии подрядчикам за некачественное выполнение работ на сумму 1407 531,90  рублей, обратиться   в   судебные      органы,          предъявив претензии подрядчикам за выполнение работы в целях необоснованного обогащения подрядчиков для возмещения причиненного ущерба на сумму 3 685 254,64 рублей.

Департамент оспорил указанное представление в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии правовых и фактических оснований для вынесения оспариваемого представления.

Коллегия судей апелляционного суда не может согласиться с выводами суда первой инстанции. 

Как указано выше, предметом проверки, проведённой УФК по городу Севастополю, являлось использование средств, полученных в качестве государственной поддержки региональной программы капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов в                 г. Севастополе.  

Такая поддержка оказывается за счёт средств  государственной корпорации-Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, средства которой в соответствующей части служат одним из источников финансирования работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов, проводимых в рамках реализации  региональных программ капитального ремонта в Российской Федерации.

Данные правоотношения урегулированы специальным законодательством. 

Апелляционный суд по результатам рассмотрения  апелляционной жалобы полагает, что нормы права, устанавливающие порядок предоставления и использования средств, полученных в качестве государственной поддержки капитального ремонта, подлежат применению к спорным правоотношениям, а положения бюджетного законодательства должны применяться с учётом специфики правого регулирования в указанной сфере. 

В соответствии со ст. 10  Закона города Севастополя от 18.02.2015  № 118-ЗС «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах на территории города Севастополя», товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, управляющим организациям, региональному оператору, независимо от применяемого собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта, за счет средств бюджета города Севастополя могут предоставляться меры государственной поддержки в целях финансирования работ по капитальному ремонту.

Пунктом 2 статьи 4 и статьёй 8 названного Закона установлены полномочия Правительства Севастополя по утверждению региональной программы капитального ремонта.

В рамках реализации указанных полномочий постановлением Правительства Севастополя от 23.07.2015 № 672-ПП (в редакции, действовавшей в 2016 году) утверждена Региональная программа капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории города федерального значения Севастополя, утверждён перечень домов, в отношении которых в период формирования Программы осуществлен капитальный ремонт общего имущества за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (приложение № 2), определён перечень мероприятий по проведению капитального ремонта МКД. 

Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - Закон                     № 185-ФЗ) регламентирована деятельность Фонда, созданного для целей финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

В силу пункта 2 ст. 20.1 Закона № 185 –ФЗ контроль за использованием средств Фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Пунктом 3 указанной нормы права установлено, что проверку использования средств Фонда в соответствии с частью 2 настоящей статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее-Правила № 1092).

В соответствии с Пунктом 1 названных Правил они определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Согласно пункту 68 Правил № 1092, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления при осуществлении, в частности, полномочий по контролю за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд), направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации системы коммунальной инфраструктуры, предусмотренных подпунктом «в» пункта 6 Правил. 

Под представлением в силу п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Из приведённого выше определения следует, что представление есть решение государственного органа, имеющее свойства ненормативного акта, т.е. выносится в порядке реализации контрольно-надзорных (властных) полномочий, за его неисполнение предусмотрена административная ответственность, в связи с чем все его формулировки и употребление терминов должно подчиняться правилу ясности и определенности, влияющими на исполнимость представления. Представление должно выноситься в установленном порядке по результатам нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий, проведённых в отношении объекта контроля,  и зафиксированных в акте проверки. Субъект, которому адресовано представление, из его содержания должен четко понимать, что нарушено и какие меры следует предпринять в устранение причин и условий совершения нарушения.

В целях организации капитального ремонта многоквартирных домов на территории города Севастополя в рамках реализации Региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории города федерального значения  Севастополя,  сроком реализации 2015-2016 г. г. между государственной корпорацией –Фонд содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства и Департаментом был заключен договор о финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории города федерального значения Севастополя от 28.07.2014 № 38-РК.

По условиям указанного договора и  соглашения № 2 к нему от 31.07.2005  на выполнение программы капитального ремонта многоквартирных домов на территории города Севастополя  в 2015-         2016 г.г. установлен объём финансовой поддержки в сумме                       850 973 тыс. руб., предназначенной для выполнения Программы капитального ремонта многоквартирных домов на территории города Севастополя некоммерческой  организацией «Фонд содействия капитальному  развитию города Севастополя» (далее также - Фонд содействия капитальному развитию города Севастополя).

При рассмотрении спора апелляционным судом установлено, что оспариваемое представление является результатом двух контрольных мероприятий, проведённых Управлением в отношении двух различных объектов контроля (Департамента и Фонда содействия капитальному ремонту г. Севастополя), в связи с чем апелляционный суд считает возможным рассмотреть указанные в представлении  нарушения дифференцированно, применительно к результатам каждой конкретной проверки.

Из акта  выездной проверки (ревизии) Департамента городского хозяйства города Севастополя 74-17-09/ от 22.09.2017 (т. 1 л. д. 43-58) следует, что в ходе проверки Департамента установлено лишь два из четырёх указанных в представлении  нарушений, а именно,  превышение лимитов бюджетных обязательств на 117 123 566, 05 рублей по 67 договорам на выполнение работ по капитальному ремонту, заключенных в период с 19.10.2016 по 30.12.2016 Департаментом, а также  нарушение  трёхдневного  срока предоставления сведений о бюджетных обязательствах, исчисляемого с даты заключения государственного контракта, договора (на общую сумму 352 361 652, 45 руб.).  При этом конкретные меры по устранению причин и условий указанных нарушений в резолютивной части представления не отражены, что не позволяет признать представление в указанной части соответствующим требованиям исполнимости и положениям п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым основным назначением такого ненормативного акта, как представление, является не столько описание выявленных нарушений (которые изначально должны быть установлены актом проверки), сколько указание на меры по устранению причин и условий, которые надлежит принять обязанному субъекту в целях их устранения. 

В отношении конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки,  проведённой в отношении непосредственно Департамента,  результаты которой оформлены  актом  выездной проверки (ревизии) № 74-17-09/ от 22.09.2017 (т. 1 л. д. 43-58), апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Из содержания акта проверки и текста оспариваемого  представления следует, что в своих выводах о превышении выделенных лимитов бюджетных ассигнований при заключении договоров на выполнение капитального ремонта и нарушении сроков формирования бюджетных обязательств   УФК по г. Севастополю руководствовалось положениями    ст. ст. 72, 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 8 Порядка учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 221н (далее-Приказ № 221-н), которыми, в частности, установлен запрет на планирование и совершение закупки сверх бюджетных лимитов, доведенных до получателя на дату заключения контракта (ст. 79, п. 3 ст. 219 БК РФ), а также определён трёхдневный срок формирования сведений о бюджетных обязательствах, исчисляемый в рабочих днях с даты заключения государственного контракта, договора  (п. 8 Приказа № 221-н).

Вместе с тем, положения указанных норм права в том контексте, как они истолкованы и применены Управлением в ходе проверки, применяются при правовом регулировании  бюджетных отношений по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных  нужд, которые  осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе (п. 1             ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Исполнение бюджета по расходам в  отношениях по осуществлению закупок для государственных нужд согласно п. 1   ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется в соответствии с Порядком доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня, утвержденный Приказом Минфина России от 30 сентября 2008 г. № 104н (далее-Порядок № 104 н), предусматривающим предварительное доведение лимитов бюджетных обязательств до получателей с последующим контролем за их соблюдением.

Спорные правоотношения не являются отношениями по заключению и исполнению  государственных контрактов и не входят в сферу правового регулирования законодательства о контрактной системе.

Отношения по распределению средств финансовой поддержки, предоставляемой за счёт средств    государственной корпорации -  Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее-Фонд содействия реформированию ЖКХ) в целях реализации адресной региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории города федерального значения Севастополя,  регулируются положениями специального законодательства: Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Закона города Севастополя от 18.02.2015  № 118-ЗС «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах на территории города Севастополя»,  Региональной программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории города федерального значения Севастополя, утверждённой постановлением Правительства Севастополя от 23.07.2015 № 672-ПП (в редакции, действовавшей в 2016 году), а также Порядком  предоставления финансовой поддержки за счёт средств государственной корпорации-Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации-Республики Крым и   г. Севастополя, и проведения мониторинга реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов хозяйства на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории  указанных субъектов Российской Федерации, утверждённого протоколом Правления Фонда № 587 от 24.06.2015  (далее-Порядок предоставления финансовой поддержки № 587), договором  о финансировании Региональных адресных программ  № 38-КР от 28.07.2014. 

Положения бюджетного законодательства подлежат применению  к спорным правоотношениям  с учётом специфики правового регулирования, установленной положениями специального законодательства о порядке предоставления финансовой помощи при реализации региональных адресных программ капитального ремонта общего имущества в МКД, в том числе в части  определения  порядка  предоставления финансовой помощи и формирования сведений о бюджетных обязательствах.

Пунктом 4 статьи 2 Закона № 185-ФЗ определено понятие «предоставление финансовой поддержки за счет средств фонда» как предоставление Фондом содействия реформированию ЖКХ  целевых средств бюджетам субъектов Российской Федерации или в установленном настоящим Федеральным законом случае местным бюджетам на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.

В силу пункта 8 статьи 17, пункта  1 ст. 20.1 Закона № 185 –ФЗ для отношений по оказанию финансовой поддержки при реализации региональных программ капитального ремонта предусмотрено право Правления Фонда самостоятельно установить порядок перечисления средств Фонда в бюджет субъекта Российской Федерации. Получателями средств Фонда, направляемых после 1 января 2014 года на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, являются субъекты Российской Федерации. Указанные средства поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации. 

В отношении Республики Крым и г. Севастополя   Правлением государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйств, за счёт средств которой   оказывается финансовая помощь в проведении капитального ремонта,  реализовано право  на самостоятельное  установление порядка перечисления средств Фонда в бюджет  города Севастополя.  Протоколом  Фонда  № 587 от 24.06.2015  утверждён указанный выше Порядок предоставления финансовой поддержки № 587  (т. 18 л.д. 1-21).

Порядком предоставления финансовой поддержки № 587 , а также договором о финансировании региональных адресных программ № 38-КР от 28.07.2014 был определён как порядок перечисления средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства  в бюджеты Республики Крым и  города Севастополя, так и порядок проведения мониторинга реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Республике Крым и городе Севастополе.

Из взаимосвязанных положений  пунктов 5.2, 5.3., 5.3.1.-5.4.  Порядка  предоставления финансовой поддержки № 587  следует, что  перечисление денежных средств, выделенных за счёт средств Фонда содействия реформированию ЖКХ  в качестве финансовой поддержки при реализации региональных программ капитального ремонта, осуществляется посредством 30-процентного авансирования, а оставшаяся часть финансовой поддержки перечисляется по мере реализации адресной программы по капитальному ремонту многоквартирных домов  на основании реестра заключенных договоров в пределах сумм финансовой поддержки, решение о предоставлении которой принято Фондом. При этом необходимым условием для поступления на счета УФК города Севастополя суммы финансовой поддержки в размере, превышающем 30% аванс, является заключение либо заключение и исполнение договоров о выполнении работ по капитальному ремонту общего имущества МКД. Финансовая помощь в размере, превышающем 30-процентное финансирование, предоставляется лишь при наличии реестра заключенных договоров. 

Из представленного в дело письма государственной корпорации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства от 09.12.2015 № ВТ-07/2764 также следует, что объём финансовой поддержки для реализации региональной программы капитального ремонта, в отношении которой Правлением  Фонда принято решение о выделении в бюджет города Севастополя от 31.07.2015 (протокол № 595),   составляет 850 973 000 рубля, но доведение этих денежных средств Фондом  содействия реформированию ЖКХ осуществляется не единовременно, а на условиях 30-процентного авансирования, при этом конкурсные процедуры по отбору подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов на весь объём финансирования, одобренный Фондом и предусмотренный региональной программой, должны быть проведены Правительством Севастополя после получения аванса, как того требуют положения Порядка предоставления финансовой поддержки   № 587.

Иными словами, подлежащий применению к спорным правоотношениям Порядок  предоставления финансовой поддержки             № 587 отличается от стандартной процедуры доведения лимитов бюджетных обязательств, действующей при заключении государственных контрактов и предусматривающей предварительное доведение лимитов  бюджетных обязательств до заключения контрактов. 

В отличие от стандартной процедуры доведения бюджетных лимитов, упомянутый Порядок предоставления финансовой поддержки  № 587 предусматривает стадийную процедуру, состоящую из нескольких последовательных этапов: принятие Фондом решения о сумме, подлежащей выделению конкретному субъекту Российской Федерации в рамках оказания финансовой поддержки,  авансирование, заключение договоров на выполнение работ по капитальному ремонту, формирование их реестров и перечисление  средств  Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в бюджет субъекта Российской Федерации, то есть  на счета УФК по г. Севастополю,  на основании реестра заключенных договоров.

Таким образом, в  рассматриваемой ситуации само УФК города Севастополя вправе получить полный объём финансовой помощи, выделенной за счёт средств Фонда содействия реформированию ЖКХ  для реализации региональной адресной программы капитального ремонта, с последующим  перечислением Департаменту для оплаты выполненных работ не ранее заключения договоров и представления их реестра.  Следовательно, УФК города Севастополя, не имея права и возможности довести до Департамента сумму выделенной за счёт средств Фонда содействия реформированию ЖКХ  финансовой поддержки  сверх сумм авансирования на даты заключения договоров, не вправе ограничивать полномочия Департамента на заключение договоров на суммы, превышающие фактически доведённый  размер аванса,  с учётом специфики правового регулирования и описанного выше особого порядка перечисления средств финансовой поддержки. 

 Возложение на Департамент обязанности ограничиваться размером фактически выделенного аванса при определении сумм подлежащих заключению договоров противоречит Порядку   предоставления финансовой поддержки № 587 и не позволяет освоить средства выделенной из бюджета финансовой поддержки в полном объёме, что не соответствует сути и целям государственной поддержки региональных программ.

Использование Департаментом бюджетных счетов для оплаты выполненных работ по капитальному ремонту, равно как и принятие им статуса получателя бюджетных средств, одной из сторон и плательщика по заключаемым с подрядными организациями договорам на выполнение работ по  капитальному ремонту не является обстоятельством, изменяющим установленный поэтапный порядок  оказания финансовой помощи за счёт средств Фонда. Доводы УФК по городу Севастополю в данной части неосновательны.

Поскольку при рассмотрении спора не установлено превышения суммы поставленных Департаментом на учёт за проверяемый период  бюджетных обязательств (647 941 361,57 руб.) над суммой государственной финансовой поддержки для реализации региональной программы капитального ремонта в размере   850 973 000 рубля, выделенной бюджету города Севастополя  по решению Правления государственной корпорации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства от 31.07.2015 (протокол № 595), доводы  апеллянта об отсутствии в его действиях по принятию обязательств на сумму, превышающую размер  аванса,  превышения лимита бюджетных обязательств являются обоснованными, а представление в указанной части подлежит признанию недействительным как  неисполнимое и вынесенное без учёта специфики правового регулирования  данного вида правоотношений.

Вывод УФК по г. Севастополю о нарушении Департаментом сроков  формирования сведений о бюджетных обязательствах, возникших на основании заключенных с подрядными организациями договоров о выполнении работ по капитальному ремонту, основан на положениях пункта 2 ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации и   пункта 8 Порядка учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 221н (далее –Порядок № 221н), которые применяются в отношениях заключения и исполнения государственных контрактов и договоров в соответствии с законодательством о контрактной системе. 

Правоотношения по оказанию финансовой поддержки за счёт  средств Фонда содействия реформированию  ЖКХ  указанные в представлении  нормы права не регулируют, в связи с чем их нарушение необоснованно вменено Департаменту. Фактическое формирование  Департаментом сведений о бюджетных обязательствах  не  исключает неверную квалификацию нарушения в указанной части. 

Кроме того, как указано выше, представление в данной части не соответствует требованию исполнимости и положениям п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку из его содержания невозможно установить, какие меры по устранению причин и условий нарушения в данной части должен принять Департамент.

Прочие  нарушения, отражённые как в мотивировочной, так и в резолютивной частях представления, а именно, неэффективное использование средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов, вследствие оплаты подрядчиком стоимости некачественно выполненных работ (в денежном выражении 1 407 531,90 руб.), а также неправомерное использование средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (в денежном выражении                        3 685 254, 64 руб.), установлены  Управлением в рамках проверки иной организации - Фонда содействия капитальному ремонту г. Севастополя, выступающего техническим заказчиком при заключении подрядных договоров,  и  не отражены в акте, составленном в отношении Департамента, отражены не были (т. 1 л.д. 43-58).  Департамент объектом контроля в рамках указанной проверки не выступал, участия  в ней  не принимал. 

Из пунктов 7,28,29, 48, 68 Правил № 1092,  пункта 2 статьи 269.2 и пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации  следует, что представление может быть выдано объекту контроля только по результатам контрольных мероприятий (одним из которых является выездная проверка), проведённых в отношении объекта контроля, которому адресовано представление,  на основании соответствующего распоряжения. Установление нарушений за рамками контрольных мероприятий законодательством не допускается. 

В отношении Департамента проверка завершена 22.09.2017, в то время как  акт выездной проверки № 74-16-22/4,проведённой  в отношении иного лица-Фонда содействия капитальному ремонту г. Севастополь, датирован 17.10.2017, в связи с чем указанные в данном акте нарушения, которые не были  установлены в ходе проведённой в отношении Департамента проверки и не получили отражения  в акте проверки Департамента, по мнению апелляционного суда, не могут быть положены в основу представления, адресованного Департаменту как объекту контроля. Доводы апеллянта в данной части являются обоснованными.

Анализируя содержание представления в указанной части и характер выявленных нарушений, апелляционный суд приходит к выводу о том, что материалами дела не подтверждено неэффективное либо неправомерное использование средств финансовой поддержки, выделенной за счёт средств Фонда содействия реформированию ЖКХ для реализации региональной программы капитального ремонта.

В пункте 23 постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Следовательно, неэффективным использованием бюджетных средств может быть признано не любое нарушение законодательства, а лишь такое, которое повлекло использование денежных средств не по назначению, в отсутствие законных к тому оснований, либо использование денежных средств в объёме большем, нежели требуется для достижения поставленных целей.

Понятия неправомерное использование денежных средств положения бюджетного законодательства не содержат.

Вывод управления о неэффективном и неправомерном использовании денежных средств сводится к оценке стоимости некачественно выполненных подрядчиками работ по капитальному ремонту  (которую Управление квалифицировало  в качестве неэффективно израсходованных денежных средств финансовой поддержки в сумме         1 407 531,90 руб.), а также завышения объёма и стоимости выполненных работ на общую  сумму 3 685 254, 64 руб., в том числе: в связи с нарушением порядка ценообразования (некорректным применением коэффициентов, увеличением цены контрактов, заключённых с подрядчиками, находящимися на упрощённой системе налогообложения,  на сумму  НДС), оплатой  фактически невыполненных работ, стоимости материалов без подтверждающих документов, заменой материалов на материалы ниже качеством (данные обстоятельства Управление квалифицировало в качестве неправомерного использования средств, выделенных для оказания финансовой поддержки при проведении капитального ремонта общего имущества МКГ г. Севастополя). 

При этом в тексте представления Управление указало на нарушение норм отраслевого законодательства: Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте», Указаний по применению и заполнению форм по учёту работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утверждённых постановлением Госкомстата России от 11.11.1999, а не норм бюджетного законодательства, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции Управления.

При рассмотрении апелляционной жалобы установлено, что  оплата работ по капитальному ремонту произведена Департаментом в рамках реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества МКД в г. Севастополе,  в соответствии с условиями заключенных договоров и утвержденных смет, в суммах, не превышающих  размер финансовой помощи, выделенной бюджету города Севастополя   для реализации региональной программы, на основании актов выполненных работ формы КС-2 и справок о стоимости выполненных работ формы КС-3, подписанных без каких-либо замечаний. Результаты работ приняты и длительное время используются по назначению, то есть имеют потребительскую ценность. Сметная документация проходила проверку на предмет соблюдения порядка ценообразования и получила положительные заключения  ГБУ «Севастопольский центр сметного нормирования и ценообразования в строительстве».

Таким образом, выделенные средства финансовой помощи использованы Департаментом по назначению, в пределах установленных объёмов финансирования,  на выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных работ в г. Севастополе согласно утверждённой региональной программе. 

Фактов использования средств финансовой поддержки на иные цели, помимо капитального ремонта,  выполнения работ, не предусмотренных региональной программой, либо капитального ремонта многоквартирных домов, не включенных в данную программу, в ходе проверки не установлено и в акте проверки не отражено, что исключает возможность квалификации произведённых выплат как неправомерных (произведённых без законных оснований)  или неэффективных с точки зрения бюджетного законодательства.

Делая вывод о некачественном или неполном выполнении работ, а также неверном определении их сметной стоимости в результате ошибочного применения коэффициентов и включения в стоимость работ  НДС, УФК по г. Севастополю, не имея полномочий на проведение государственного строительного контроля и надзора,   в одностороннем порядке  оценило объём и качество выполненных работ, а также порядок ценообразования по сметам, получившим положительные заключения органов, наделённых контрольными полномочиями в сфере ценообразования. Результаты данной оценки выражены  в конкретных суммовых значениях на основании  экспертных заключений, составленных по результатам  визуальных осмотров и фотофиксации. Представители Департамента участия в данных осмотрах не принимали, извещены о них не были, поскольку они проводились в рамках проверки другого лица, в связи с чем результаты данных исследований не соответствуют установленным   ст. ст. 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принципам относимости и допустимости доказательств применительно к результатам проверки, проведённой в отношении Департамента.  

 При оценке содержания  данных заключений апелляционная коллегия также   учитывает ряд обоснованных замечаний Фонда  содействия капитальному ремонту   г. Севастополя, которые были заявлены им при проведении проверки Фонда: отсутствие надлежащего документального подтверждения нарушений, использование  ненадлежащих и непроверяемых методик выявления  нарушений, допущенных при проведении скрытых работ  (например, отсутствие демонтажа старой кровли, использование материалов ниже качеством  невозможно установить  без проведения инструментальных исследований и т.д.),  отсутствие  сведений о том, когда именно возникли отдельные нарушения (отсутствие крышек парапета, нарушение окрасочного слоя вентканалов и парапетов и т.д.), существовали ли они на даты приёмки работ, каким образом установлен факт и объём невыполненной работы, являются ли выявленные недостатки устранимыми, каким образом экспертами были  произведены расчёты неэффективно использованных либо необоснованно потраченных денежных сумм (ввиду отсутствия соответствующих проверяемых расчётов, подготовленных по утверждённой методике), в отдельных случаях расчёт стоимости  некачественно выполненных работ превышает стоимость работ, выводы Управления о некачественном выполнении работ противоречат судебному решению о взыскании их стоимости (дело № А84-5200/2016)  и т.д.  

Коллегия отмечает, что определение объёма и стоимости выполненных работ, расценок и коэффициентов при установлении их цены в смете, в конкретном суммовом выражении в рамках гражданских, а не бюджетных отношений, является прерогативой сторон договора и судебных органов, реализуемой при рассмотрении споров об объёме, качестве и стоимости работ в порядке главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации. Контроль за надлежащим качеством работ, соответствием их объёма условиям договора и сметы, соблюдением порядка ценообразования в сфере отношений по капитальному ремонту осуществляют органы государственного строительного надзора. УФК по  г. Севастополю  осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием средств Фонда содействия развитию ЖКХ, выделенных для оказания помощи при  реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества МКД  г. Севастополя,  и не вправе выходить за пределы своих полномочий, оценивая   соблюдение договорных обязательств в рамках подрядных отношений. 

Кроме того, из буквального толкования п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что представление должно содержать требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета.

Требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (а не их причин и условий) могут быть предъявлены объекту контроля только в форме предписания (пункт 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).  

Указанное в представлении требование обратиться в судебные органы с претензиями к подрядчикам относительно объёма, качества и стоимости выполненных работ на конкретные суммы  не относится к мерам по устранению причин и условий совершения бюджетных нарушения и не является требованием о возврате предоставленных средств бюджета, из чего коллегия судей делает вывод о несоответствии содержания представления в указанной части требованиям к его содержанию, установленным пунктом  2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С учётом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования по мотиву несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неверного применения норм материального права (неприменения закона, подлежащего применению)  (п. 1,4 ч. 1 ,п.1 ч. 2 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В порядке восстановления нарушенного права Департамента Управлению следует принять меры по устранению прав и законных интересов заявителя.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены решения, судом апелляционной инстанции не установлено.

От оплаты государственной пошлины освобождены как заявитель (Департамент), так и заинтересованное лицо (УФК по г. Севастополю). 

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 05.10.2018 по делу № А84-4932/2017 отменить.

Апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя  удовлетворить.

Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по г. Севастополю от 24.11.2017 №74-18-07/2443.

Обязать Управление Федерального казначейства по г. Севастополю принять меры по устранению нарушения прав и законных интересов заявителя.

  Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа  в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                               И.А. Малышева

Судьи                                    В.С. Голик

                О.Г. Градова