АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-1868/2021

Дело № А55-32269/2019

г. Казань

03 мая 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 мая 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Сибгатуллина Э.Т.,

судей Мухаметшина Р.Р., Хабибуллина Л.Ф.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Думы городского округа Самара 

на решение Арбитражного суда Самарской области от 20.09.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022

по делу № А55-32269/2019

по заявлению Департамента управления имуществом городского округа Самара, Думы городского округа Самара к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области об оспаривании решения и предписания, третьи лица: Глава городского округа Самара, Самарский региональный профсоюз предпринимателей, общество с ограниченной ответственностью «Институт оценки и управления», общество с ограниченной ответственностью аудиторская фирма «Сонар-Ф», общество с ограниченной ответственностью страховой брокерский дом «Эскорт»,

УСТАНОВИЛ:

Департамент управления имуществом городского округа Самара (далее – Департамент) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее – Управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 02.09.2019 № 10177/10 и предписания от 02.09.2019 № 10178/10 по делу № 01-4710-19/10 (дело № А55- 32269/2019).

Дума городского округа Самара (далее – Дума) также обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконными принятых Управлением решения от 02.09.2019 № 10177/10 и предписания от 02.09.2019 № 10178/10 по делу № 01-4710-19/10 (дело № А55-32359/2019).

Определением Арбитражного суда Самарской области от 14.11.2019 дела № А55-32269/2019 и А55-32359/2019 объединены в одно производство с присвоением объединенному делу номера А55-32269/2019. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Глава городского округа Самара, Самарский региональный профсоюз предпринимателей, общество с ограниченной ответственностью «Институт оценки и управления» (далее – ООО «Институт оценки и управления»), общество с ограниченной ответственностью аудиторская фирма «Сонар-Ф» (далее – ООО АФ «Сонар-Ф»), общество с ограниченной ответственностью страховой брокерский дом «Эскорт» (далее – ООО «Страховой брокерский дом «Эскорт»). 

Решением Арбитражного суда Самарской области от 30.09.2020, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано. 

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 12.04.2021 решение Арбитражного суда Самарской области от 30.09.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 отменены и дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Самарской области. 

По результатам нового рассмотрения решением Арбитражного суда Самарской области от 20.09.2022, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами,Дума обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. По мнению заявителя жалобы, при новом рассмотрении судами не учтены результаты проведенных аналитических исследований, результаты судебной экспертизы; не доказано возникновение признаков ограничения конкуренции и причинно-следственной связи между появлением признаков ограничения конкуренции и принятием Думой решения от 25.07.2017 № 218; не доказано проведение антимонопольным органом надлежащей оценки изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия решения Думы от 25.07.2017 № 218. 

Антимонопольный орган в отзыве на кассационную жалобу доводы жалобы отклонил и просил оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Дума и Управление просили рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие своих представителей.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Арбитражнымсудом Поволжского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Как видно из материалов дела, Управлением по результатам рассмотрения дела № 01-4710-19/10 по признакам нарушения Думой пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) принято решение от 02.09.2019 № 10177/10, согласно которому действия Думы, выразившееся в принятии акта – решения от 25.07.2017 № 218 «Об утверждении коэффициентов видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов» (далее – решение № 218) в части установления различных числовых значений коэффициентов вида использования земельных участков, расположенных на территории городского округа Самара, в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) в отсутствие надлежащего экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, признаны нарушением пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. 

На основании решения от 02.09.2019 № 10177/10 Управлением Думе выдано предписание от 02.09.2019 № 10178/10, которым предписано в срок до 04.02.2020 отменить или изменить решение № 218 в части установления коэффициентов вида использования земельных участков в отсутствие надлежащего экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, с учетом выводов, содержащихся в решении Управления по настоящему делу. 

Полагая, что решение и предписание Управления являются незаконными, Дума и Департамент обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

Как установлено судами, Дума решением № 218 утвердила коэффициенты видов использования земельных участков при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории г.о. Самара и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, в аренду без торгов, согласно приложению к этому решению. 

Числовые значения утвержденных коэффициентов вида использования земельного участка различаются в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются создание дискриминационных условий. 

Указанные обстоятельства приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и содержат признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. 

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. 

Исходя из положений части 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения. 

20.09.2018 Управление выдало Думе предупреждение № 9625/10 о необходимости внесения изменений в приложение к решению № 218 в срок до 24.12.2018. Ввиду неисполнения указанного предупреждения, антимонопольный орган издал приказ от 11.01.2019 № 2 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. 

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Формами платы за использование земли, как установлено пунктом 1 статьи 65 ЗК РФ, является земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. 

Таким образом, у лица, фактически использующего земельный участок, возникает обязанность вносить плату за землепользование. 

В соответствии с пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом. 

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. 

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствии с которым определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления приказа № 540 в силу. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. 

Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 582 (далее – Постановление № 582): 

- принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; 

- принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя; 

- принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости; 

- принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в 2 раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков; 

- принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога; 

- принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться; 

- принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют. 

В силу подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. 

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов, утвержден постановлением Правительства Самарской области от 06.08.2008 № 308 (далее – постановление № 308). 

Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для целей, не связанных со строительством (приложение № 1 к постановлению № 308), содержит формулу расчета размера арендной платы: Ап = Скад x Кв x Ки, где Ап – размер арендной платы за земельный участок в год; Скад – кадастровая стоимость земельного участка по состоянию на 1 января расчетного года согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости; Кв – коэффициент вида использования земельного участка, определяемый исходя из вида разрешенного использования земельного участка и утверждаемый правовым актом представительного органа муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением с учетом основных принципов определения арендной платы, установленных Правительством Российской Федерации; Ки – коэффициент инфляции расчетного года, определяемый исходя из максимального уровня инфляции (потребительских цен), устанавливаемого в рамках прогноза социально-экономического развития Самарской области. 

При этом данной Методикой не предусмотрена дифференциация коэффициента вида использования земельного участка (Кв) от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города).

Исходя из решения № 218, при определении размера арендной платы для объектов бытового обслуживания (размещение объектов, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки, похоронные бюро) применяются коэффициенты, установленные в приложении. 

Из приложения к решению № 218 следует, что числовые значения коэффициентов дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта бытового обслуживания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Таким образом, для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, с учетом коэффициентов вида использования земельного участка устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от двух факторов: тип используемого строения (капитальное или временное) и место расположения земельного участка (район города). 

Числовые значения коэффициентов, используемых при определении размера арендной платы для объектов торговли, дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта торговли (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Таким образом, для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, с учетом коэффициентов вида использования земельного участка устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от трех факторов: тип используемого строения (капитальное или временное), вид торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки) и место расположения земельного участка (район города). 

При определении размера арендной платы для объектов общественного питания числовые значения коэффициентов дифференцированы внутри одного вида разрешенного (функционального) использования земельного участка в зависимости от вида используемого объекта общественного питания (капитальное или временное), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Таким образом, для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, с учетом коэффициентов вида использования земельного участка устанавливается различный размер арендной платы в зависимости от двух факторов: тип используемого строения (капитальное или временное) и место расположения земельного участка (район города). 

С учетом изложенного установленные числовые значения коэффициентов, применяемые при расчете арендной платы, различаются в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

Числовые значения коэффициента (Кв) влияют на размер арендной платы земельных участков, поскольку применение коэффициента вида использования земельного участка предусмотрено формулой расчета размера арендной платы, содержащейся в Методике (приложение № 1 к постановлению № 308). 

Указанное свидетельствует о том, что для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по предоставлению услуг торговли, общественного питания, бытового обслуживания в капитальных объектах, а также для хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность во временных объектах, применяются различные коэффициенты вида использования земельного участка при 10 расчете арендной платы. 

Дифференциация коэффициентов в зависимости от района г.о. Самара приводит к созданию неравных условий для деятельности арендаторов в рамках одного вида использования земельного участка. Также создаются преимущества одним хозяйствующим субъектам, которые осуществляют предпринимательскую деятельность с использованием определенного вида торговых помещений (рынки) перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, но с использованием торговых помещений другого вида (магазин, торговый центр) и ставит указанных хозяйствующих субъектов, являющихся конкурентами, заведомо в неравные условия. 

Таким образом, как верно отметили суды, различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке. 

Аналогичные выводы сделаны во вступившем в законную силу решении Самарского областного суда от 06.10.2021 по делу № 3а-651/2021, которым признан недействующим пункт 4.5 приложения к решению № 218 в части установления коэффициента вида использования земельных участков для размещения иных объектов торговли – временных, нестационарных объектов, предназначенных для организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания (павильонов, киосков и подобных объектов временного функционирования), находящихся на территории Советского внутригородского района г.о.Самара, в размере 0,2464388 со дня вступления решения суда в законную силу. 

Действующим законодательством не предусмотрено право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) без надлежащего экономического обоснования. 

Таким образом, как верно указали суды, установленная дифференциация числовых значений коэффициентов в отсутствие экономического обоснования создает дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов и приводит/может привести к ограничению конкуренции. Установление указанных числовых значений коэффициентов напрямую определяет условия доступа на товарный рынок товаров и услуг, предлагаемых арендаторами земельных участков. Такие действия органа местного самоуправления лишают хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, условий равного доступа на товарный рынок, предоставляя отдельным его участникам более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества на более льготных условиях.

Суды предыдущих инстанций также признали верным указание антимонопольного органа на то, что урегулирование размера арендной платы на территории г.о. Самара путем компенсирования показателей рыночной и кадастровой стоимости земельного участка не может осуществляться дифференциацией коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от места расположения земельного участка (внутригородских районов города), поскольку земельные участки, расположенные в границах одного района могут иметь различный уровень доходности, равно как и земельные участки, расположенные в разных районах города, но находящиеся в непосредственной близости к границе районов и друг к другу, могут иметь одинаковый уровень доходности. 

Поэтому является верным вывод Управления о том, что при дифференциации коэффициентов вида использования земельного участка в зависимости от места расположения земельного участка (район города) не соблюден принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, а также принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости. 

Таким образом, проанализировав приведенные в аналитических исследованиях факторы, которые послужили основанием для установления различных числовых значений коэффициентов вида, в совокупности с анализом имеющихся в материалах дела договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также информации о размере арендной платы в 2018 году по договорам аренды, представленной Департаментом в письме от 18.06.2019, Управление сделало правильный вывод о несоответствии установленных в решении № 218 коэффициентов принципам экономической обоснованности и предельно допустимой простоты расчета арендной платы, предусмотренным пунктом 1 Постановления № 582. 

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.12.2017 № 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением № 582. 

Согласно пункту 2 указанных Методических рекомендаций в целях применения принципа экономической обоснованности рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с пунктом 3 статьи 39.7 ЗК РФ предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной плиты. 

Положения указанного документа свидетельствуют о необходимости установления ставок арендной платы на основе данных анализа и оценки экономических фактов, влияющих на уровень доходности земельного участка.

Целями Закона № 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

Императивно установленный в статье 15 Закона № 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. 

Под конкуренцией в соответствии с Законом № 135-ФЗ понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. 

На основании статьи 4 Закона № 135-ФЗ под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами. 

К признакам ограничения конкуренции относится: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. 

Таким образом, Закон № 135-ФЗ устанавливает обязательные требования к актам и действиям органов местного самоуправления. Одной из форм устранения конкуренции является принятие актов и (или) совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. 

Как отметили суды, установление числовых значений коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) ставит в неравное экономическое положение арендаторов одного вида использования земельного участка. 

Применение при расчете размера арендной платы указанных коэффициентов ставит в неравные условия лиц, осуществляющих экономическую деятельность на одном товарном рынке, с использованием земельных участков, отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. 

Различные числовые значения коэффициентов вида использования земельных участков для одного товарного рынка (вида экономической деятельности) создают дискриминационные условия в результате установления различных размеров арендной платы за земельные участки, предоставляемые в целях осуществления экономической деятельности на одном товарном рынке. 

Установление коэффициентов вида использования земельных участков в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города) в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень его доходности, не отвечает принципу экономической обоснованности, утвержденному Постановлением № 582. 

Дума и Департамент не представили допустимых и достаточных доказательств, подтверждающих правомерность установления числовых значений коэффициентов с учетом их дифференциации в зависимости от вида используемого объекта торговли, общественного питания, бытового обслуживания (капитальное или временное), от вида торгового, помещения, в котором осуществляется предпринимательская деятельность (магазины, торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынки), а также в зависимости от места расположения земельного участка (район города). 

В силу положения статьи 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган выполняет функции по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения. 

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимосвязи, суды обоснованно пришли к выводу о законности решения Управления от 02.09.2019 № 10177/10. 

В силу статьи 50 Закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия. 

Предписание должно содержать законные требования, то есть на хозяйствующего субъекта может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. 

Как правильно отметили суды, у антимонопольного органа имелись правовые и фактические основания для выдачи предписания от 02.09.2019 № 10178/10, которое адресовано надлежащему лицу, является законным и реально исполнимым.

Принимая обжалуемые по настоящему делу судебные акты, суды предыдущих инстанций также учли результаты рассмотрения Самарским областным судом дел № 3а-1047/2018, 3а-651/2021,  3а-1022/2022, в рамках которых рассматривались требования хозяйствующих субъектов о признании недействующими пунктов приложений к решению № 218 в части установления коэффициентов вида использования земельных участков для размещения иных объектов торговли – временных, нестационарных объектов, предназначенных для организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания (павильонов, киосков, тонаров и подобных объектов временного функционирования), находящихся на территории Промышленного, Советского и Октябрьского внутригородского районов г.о. Самара. 

Вступившими в законную силу решениями Самарского областного суда по перечисленным выше делам решение № 218 в оспариваемых частях признано недействующим. При этом в качестве оснований для выводов суда послужило то, что оспариваемое решение Думы в части установления соответствующих коэффициентов создает преимущества одним хозяйствующим субъектам перед другими, осуществляющими свою деятельность через разные виды объектов торговли (организации услуг), что влечет за собой создание дискриминационных условий и ограничивает конкуренцию. Тем самым оспариваемый нормативный акт противоречит Закону № 135-ФЗ и принципу запрета необоснованных предпочтений.

Таким образом, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных Думой и Департаментом требований. 

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, судом округа отклоняются, поскольку были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводы судов, не свидетельствуют о наличии предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направлены по существу на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Принятые по делу судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права, а содержащиеся в них выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отмене не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 20.09.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022 по делу № А55-32269/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья        Э.Т. Сибгатуллин

Судьи        Р.Р. Мухаметшин

        Л.Ф. Хабибуллин