ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-2437/2020

город Ростов-на-Дону

12 ноября 2020 года

15АП-16705/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 ноября 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, 

при участии:

от Региональной службы государственного строительного надзора по Ростовской области: представитель ФИО2 по доверенности от 09.01.2020, удостоверение № 438, диплом от 16.06.2005,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Мартыновского района

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.09.2020 по делу  № А53-2437/2020 

по заявлению администрации Мартыновского района 

к Региональной службе государственного строительного надзора по Ростовской области

о признании недействительными предостережения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

администрация Мартыновского района (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительными и подлежащими отмене предостережения от 10.10.2019 № 38/ГСН/6904, вынесенного заместителем руководителя – начальником территориального управления по государственному строительному надзору Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области ФИО3; предписания от 30.10.2019 №02.015.2562-3, вынесенного главным специалистом Восточного межрайонного отдела территориального управления по государственному строительному надзору Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области ФИО4.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.09.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация Мартыновского района обжаловала его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что предписание и предостережение, вынесенные в отношении администрации являются неисполнимыми. Апеллянт поясняет, что исполнение предписания и предостережения требует существенных бюджетных средств, которые в бюджете муниципального образования «Мартыновский район» отсутствуют, в связи с чем изыскать достаточные бюджетные средства для устранения нарушений в установленный в предписании срок с учетом действующего бюджетного законодательства и бюджетного процесса не представляется возможным. Также для устранения недостатков требуется привлечение специализированной организации путем проведения конкурсных процедур, а это требует достаточно продолжительного времени. Установленный предписанием срок для устранения недостатков приходился на зимний период, в течение которого выполнение указанных в предписании работ на объекте практически невозможно ввиду климатических условий и существующих технологических требований к такому виду работ. 

Отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не представлен.

От администрации поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителей. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации сочла возможным удовлетворить заявленное ходатайство и рассмотреть апелляционную жалобу без участия не явившихся лиц.

В судебном заседании представитель Региональной службы государственного строительного надзора по Ростовской области указал на законность и обоснованность оспариваемого судебного акта, в удовлетворении апелляционной жалобы просил отказать.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя Региональной службы государственного строительного надзора по Ростовской области, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, между администрацией Мартыновского района (далее — Заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью «Техноресурс» (далее также – Подрядчик, ООО «Техноресурс») 15.05.2018 был заключен муниципальный контракт № 0158300002218000010-0186766-01 «Строительство детского сада на 160 мест в Большеорловском с/п Мартыновского района».

В соответствии с разрешением на строительство от 23.05.2018 № RU 61-520306-27-2018 застройщиком вышеуказанного объекта является администрация Мартыновского района РО. Согласно муниципальному контракту от 15.05.2018 генеральным подрядчиком объекта «строительство детского сада на 160 мест в Большеорловском с/п Мартыновского района по ул. Дорожная, 16 «А» в сл. Большая Орловка, РО» является ООО «Техноресурс».

В период с 19.06.2019 по 12.07.2019 Региональной службой государственного строительного надзора Ростовской области была проведена внеплановая выездная проверка на объекте капитального строительства, в результате которой были выявлены нарушения требований проектной документации генеральным подрядчиком - ООО «Техноресурс».

По факту выявленных нарушений должностным лицом Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области был составлен акт проверки от 12.07.2019 № 02.015.2562-4.

12.07.2019 должностным лицом Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области  генеральному подрядчику - ООО «Техноресурс» было выдано предписание об устранении нарушений от 12.07.2019 № 02.015.2562-2 со сроком исполнения до 01.10.2019.

В период с 21.10.2019 по 30.10.2019 должностным лицом Региональной службы была  проведена проверка исполнения ранее выданного предписания от 12.07.2019 № 02.015.2562-2, в результате которой установлено, что выявленные раннее нарушения ООО «Техноресурс» не устранены, кроме того в соответствии с распоряжением администрации Мартыновского района от 19.08.2019 № 464 муниципальный контракт от 15.05.2018 расторгнут с ООО «Техноресурс» в одностороннем порядке.

В связи с тем, что на момент проведения проверки ООО «Техноресурс» уже не являлось генеральным подрядчиком вышеуказанного объекта, по результатам выявленных нарушений на объекте капитального строительства «строительство детского сада на 160 мест в Большеорловском с/п Мартыновского района по ул. Дорожная, 16 «А» в сл. Большая Орловка, РО» предписание об устранении нарушений от 30.10.2019 № 02.015.2562-3 было выдано застройщику администрации, сроком исполнения до 28.02.2020. 

Также должностным лицом Региональной службы администрации было выдано предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 10.10.2019 № 38/ГСН/6904.  Копии предписания от 30.10.2019 № 02.015.2562-3 и предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 10.10.2019 № 38/ГСН/6904 получены администрацией 27.11.2019 (вх. 81/4150). 

Не согласившись с предписанием об устранении нарушений и предостережением о недопустимости нарушения обязательных требований, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, администрация обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением. 

Повторно изучив материалы дела, апелляционный суд не нашел достаточных оснований для отмены решения суда об отказе в удовлетворении заявления администрации ввиду следующего. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту.

При этом, отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя. 

В силу положений статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности уполномочены на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Задачей государственного строительного надзора согласно Положению об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее - положение), является предупреждение, выявление и пресечение допущенных заказчиком или застройщиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

Полномочия Региональной службы на осуществление мероприятий государственного строительного надзора в отношении рассматриваемого объекта, включая полномочия на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, следуют из положений статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также пункта 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее - Положение).

Пунктом 14 Положения № 54 установлено, что при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства. 

В силу части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлено, что между администрацией Мартыновского района и обществом с ограниченной ответственностью «Техноресурс» (далее – подрядчик) 15.05.2018 заключен муниципальный контракт № 0158300002218000010-0186766-01 «Строительство детского сада на 160 мест в Большеорловском с/п Мартыновского района». 

Пунктом 1.1 контракта установлено: подрядчик обязуется выполнить своими силами и с привлечением третьих лиц в соответствии с проектной документацией, требованиями строительных норм и правил, технических регламентов и иных нормативных правовых актов, действующих в строительстве, в установленные контрактом сроки работы по строительству детского сада на 160 мест в Большеорловском с/п Мартыновского района (далее - объект) по адресу: Ростовская область, Мартыновский район, слобода Большая Орловка, улица Дорожная, 16а.

В силу подпункта 6.3.1 пункта 6.3 контракта подрядчик обязан выполнить все работы, являющиеся предметом контракта, в соответствии с нормативно-технической, проектной и рабочей документацией и условиями контракта и сдать результат работы строительному контролю и муниципальному заказчику. Любые отклонения от нормативно-технической и проектной документации, в том числе не влияющие на технологию и качество объекта, подрядчик обязан согласовать с муниципальным заказчиком и проектной организацией. Любые отклонения от другой документации, не являющиеся нормативно-технической, проектной документацией, обязан согласовать с муниципальным заказчиком.

Пунктом 4.1 контракта установлен срок выполнения работ - не позднее 01.09.2019, возможно досрочное выполнение работ. Согласно пункту 4.2 контракта срок выполнения подрядчиком отдельных этапов работ в пределах общего срока капитального строительства объекта установлены графиком выполнения работ.

Таким образом, в соответствии с разрешением на строительство от 23.05.2018 № RU 61-520306-27-2018 застройщиком вышеуказанного объекта является администрация Мартыновского района Ростовской области. Генеральным подрядчиком объекта является ООО «Техноресурс».

Земельный участок, находящийся по адресу: Ростовская область, Мартыновский район, слобода Большая Орловка, улица Дорожная, 16а, на котором расположен объект строительства, был передан ООО «Техноресурс» в безвозмездное пользование на основании договора № 2 от 22.05.2018г. Данный договор был зарегистрирован в Управлении Росреестра по Ростовской области 25.05.2018. 

В период с 19.06.2019 по 12.07.2019 Региональной службой государственного строительного надзора Ростовской области была проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой установлено, что ООО «Техноресурс» были допущены нарушения требований проектной документации. На основании этого должностным лицом Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области генеральному подрядчику - ООО «Техноресурс» было выдано предписание об устранении нарушений от 12.07.2019 № 02.015.2562-2 со сроком исполнения до 01.10.2019.

В связи с тем, что ООО «Техноресурс» в ходе строительства были допущены нарушения условий контракта, в том числе касающиеся несоответствия выполненных работ требованиям действующих строительных норм и правил, проектной документации, которые не были устранены в установленный срок, администрацией было принято решение об отказе в одностороннем порядке от исполнения контракта, оформленное распоряжением администрации Мартыновского района от 19.08.2019 № 464 (контракт расторгнут 24.09.2019).

В период с 21.10.2019 по 30.10.2019 должностным лицом Региональной службы была  проведена проверка исполнения ранее выданного предписания от 12.07.2019 № 02.015.2562-2, в результате которой установлено, что выявленные раннее нарушения ООО «Техноресурс» не устранены. В связи с тем, что на момент проведения проверки ООО «Техноресурс» уже не являлось генеральным подрядчиком вышеуказанного объекта, по результатам выявленных нарушений на объекте капитального строительства «строительство детского сада на 160 мест в Большеорловском с/п Мартыновского района по ул. Дорожная, 16 «А» в сл. Большая Орловка, РО» предписание об устранении нарушений от 30.10.2019 № 02.015.2562-3 было выдано застройщику администрации. Также должностным лицом Региональной службы администрации было выдано предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 10.10.2019 № 38/ГСН/6904.  

Таким образом, материалами, представленными в дело, подтверждается, что при строительстве объекта были допущены многочисленные нарушения в части требований проектной документации. При этом, администрацией не осуществлялся должным образом строительный контроль. Строительство спорного объекта не было завершено, следовательно, обязанность по выполнению требований градостроительного законодательства лежит на застройщике. 

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Администрация, настаивая на удовлетворении заявленных требований о признании недействительными и подлежащими отмене предписания и предостережения указывает на то, что предметом внеплановой проверки являлась проверка исполнения предписания ООО «Техноресурс», а не администрацией Мартыновского района; кроме того ООО «Техноресурс» не передало администрации Мартыновского района земельный участок, находящийся по адресу: Ростовская область, Мартыновский район, слобода Большая Орловка, улица Дорожная, 16а, на котором расположен объект незавершенного строительства. 

Данные доводы были рассмотрены судом первой инстанции и обоснованно отклонены ввиду следующего.  

Администрация является застройщиком вышеуказанного объекта и, соответственно, именно она несет ответственность за качество выполненных работ на вышеуказанном объекте капитального строительства, поэтому именно застройщик обязан был контролировать строительство указанного объекта, в том числе  не допускать нарушений требования проектной документации. 

Учитывая изложенное, обжалуемое предписание вынесено в пределах предоставленных заинтересованному лицу полномочий, соответствует закону и направлено на устранение нарушений градостроительного законодательства.

Согласно информации администрации от 04.10.2019 № 81.1.01-06/3683 строительство объекта капитального строительство приостановлено с 01.10.2019.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером 61:200020101:12833, находящийся по адресу  Ростовская область, Мартыновский район, ст. больная Орловка, ул. Дорожная, 16а  находится в муниципальной собственности, в связи с чем суд приходит к выводу, что на администрации Мартыновского района, как на органе, в полномочия которого входит  распоряжение объектами муниципальной собственности, лежит ответственность за консервацию объекта капитального строительства, расположенного на муниципальной земельном участке, в том числе и с учетом того, что Администрация является  стороной муниципального контракта  от 15.05.2018 года.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в целях профилактики нарушений обязательных требований, а именно соблюдения указанных норм, Региональной службой Администрации было выдано предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 10.10.2019 № 38/ГСН/6904». 

Поскольку администрация является застройщиком вышеуказанного объекта, суд первой инстанции правомерно установил, что именно на ней в силу части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лежит ответственность за консервацию объекта капитального строительства. Невыполнение консервации объекта капитального строительства может привести к нарушению обязательных требований, установленных частью 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.  

Таким образом, Арбитражный суд Ростовской области пришел к правомерному заключению о том, что администрация является надлежащим субъектом, которому адресовано оспариваемое предостережение. 

Из текста оспариваемого предостережения следует, что администрации предлагается принять меры по соблюдению обязательных требований, установленных частью 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае истечения указанного в данной норме срока. Таким образом, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 10.10.2019 № 38/ГСН/6904 выдано администрации с соблюдением действующего законодательства и не нарушает ее прав и законных интересов.

Апелляционной коллегией не принимается довод администрации о том, что предписание и предостережение, вынесенные в отношении администрации являются неисполнимыми. 

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за его нарушение наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. 

Оспариваемое предписание Региональной службы содержит сведения о конкретных нарушениях, ссылки на нормы права, требования которых нарушены, предписываемые меры по устранению выявленного нарушения и срок его устранения.

Довод об отсутствии достаточных бюджетных средств, которые требуются для устранения нарушений в установленный в предписании срок с учетом действующего бюджетного законодательства, признается судом апелляционной инстанции несостоятельным. 

Отсутствие денежных средств для выполнения строительных работ и устранения выявленных нарушений не свидетельствует о незаконности вынесенного предписания.

Администрация как застройщик владела информацией о том, что Региональная служба начала осуществлять государственный строительный надзор на вышеуказанном объекте, однако после осуществления первой проверки в период с 19.06.2019 по 12.07.2019 не предприняла никаких действий, направленных на устранение выявленных нарушений, кроме как расторжения контракта в одностороннем порядке  и направлении претензии  ООО «Техноресурс» №81/1.01-06/4397 от 04.12.2019, в то время как предписание №02.015.2562-2 от 12.07.2019 необходимо было исполнить до 01.10.2019.

Доводы о том, что установленный предписанием срок для устранения недостатков приходися на зимний период, в течение которого выполнение указанных в предписании работ на объекте практически невозможно ввиду климатических условий и существующих технологических требований к такому виду работ, не находит своего подтверждения и отклоняется судом, поскольку в материалы дела не представлено доказательств того, что указанные в предписании работы носят сезонный характер и не могут быть выполнены в зимнее время года. Кроме того, с момента выполнения указанных работ до момента проверки у застройщика была возможность не только устранить нарушения, но и не допускать их в процессе строительства.

Как было указано ранее, для признания ненормативно-правовых актов, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя. 

Администрация не представила суду доказательств того, что оспариваемые предписание и предостережение не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. 

Суд первой инстанции выполнил требования статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полно, всесторонне исследовал и оценил представленные в дело доказательства и принял законный и обоснованный судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность сделанных судом первой инстанции и подтвержденных материалами дела выводов.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.09.2020 по делу  № А53-2437/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

ПредседательствующийС.С. Филимонова

СудьиС.В. Пименов 

М.В. Соловьева