ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А63-8652/2017

г. Ессентуки

30 марта 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме 30 марта 2018 года

 

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего Параскевовой С.А. (судья-докладчик), 

судей: Белова Д.А., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу 

<

...>, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Эко-Сити» на решение Арбитражного суда РСО-Алания от 17.11.2017 по делу № А63-8652/2017 (судья Быкодорова Л.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Эко-Сити» (х.Нижнерусский Шпаковского района Ставропольского края, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

к Департаменту Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (г. Ессентуки),

о признании незаконным и отмене решения,

в судебном заседании участвуют: от Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу – ФИО2 по доверенности от 09.01.2018 №03, ФИО3 по доверенности от 22.02.2018 №39,

от общества с ограниченной ответственностью «Эко-Сити» - ФИО4 по доверенности от 22.02.2018, ФИО5 по доверенности от 11.08.2017, 

 

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Эко-Сити» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Департаменту Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее – департамент, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене решения от 28.09.2017 № 18- 24/746 и обязании Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу выдать обществу решение о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов для объекта-полигона ТБО для Петровского района Ставропольского края, расположенного по адресу: 

<

...>.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 17.11.2017 требования заявителя оставлены без удовлетворения. Судебный акт мотивирован тем, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (пункт 6.6 Положения).

Не согласившись с решением, общество подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В отзыве на апелляционную жалобу департамент просит оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения.

Определением от 26.02.2018 рассмотрение дела отложено на более поздний срок.

От общества поступили дополнения к апелляционной жалобе.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзыве на нее, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, а доводы жалобы подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, общество 14.01.2017 направило в департамент почтовым отправлением с сопроводительным письмом исх.№ 01-06/06 от 13.01.2017 отчет о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду для объекта размещения отходов - полигона ТБО для Петровского района Ставропольского края для подтверждения исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов.

По результатам рассмотрения отчета департаментом принято решение от 08.02.2017 №18-27/746 о неподтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов (далее - решение), эксплуатируемого обществом.

Считая решение незаконным, общество обратилось в суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции не учел следующего.

Согласно ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон №89-ФЗ), на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов СП 2.1.7.1038-01 разработаны на основании федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ и применяются при проведении государственного санитарно-эпидемиологического контроля и надзора. Надзор за соблюдением требований указанных санитарных правил осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.

Пунктами 6.8 СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов», и 1.36 Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов (1996 г.) предусмотрен ежеквартальный отбор проб воздуха только над отработанными участками полигона и на границе санитарно-защитной зоны.

Пунктом 5 Положения №467«О подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.05.2016 г. № 467 (далее - Положение № 467) установлено, что при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды для оценки ее состояния применяются фоновые значения соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

В связи с изложенным, вывод суда о том, что при отсутствии нормативов качества точки отбора проб должны быть также на границе земельного участка (для атмосферного воздуха, почв и грунтовых вод) не соответствуют Положению № 467, поскольку п. 4 Положения № 467 установлено, что нормативы качества окружающей среды определяются в следующих местах отбора проб: для атмосферного воздуха и почв - на границе земельного участка, на котором расположен объект размещения отходов (далее - ОРО); для поверхностных водных объектов - в месте выпуска сточных вод, поступающих с ОРО в водный объект; для подземных водных объектов - на границе земельного участка, на котором расположен ОРО, по направлению течения подземных вод.

Если нормативов качества нет, то, соответственно, точки отбора проб данным Положением № 467 не регламентированы. Более того, в подпункте «б» пункта 11 Положения № 467 четко указаны основания для принятия решения о неподтверждении исключения НВОС - превышение фоновых значений физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов, при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды. 

Таким образом, при отборе проб в точках на границе земельного участка невозможно определить превышение фоновых значений на территории, прилегающей к ОРО.

Как указано в решении суда первой инстанции, общество представило отчет по мониторингу до 15.01.2017, а именно 14.01.2017, что полностью соответствует требованиям пункта 7 Положения № 467.

Поэтому нарушения всей последующей процедуры рассмотрения данного отчета по вине общества допущено не было.

Более того, пунктом 6 Порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду (приказ Минприроды РФ от 04.03.2016 № 66, далее - Приказ № 66) определено, что данный отчет, рассматриваемый в рамках Положения № 467, направляется в уведомительном порядке именно почтовым отправлением в территориальный орган Росприроднадзора. В связи с чем, сроки его доставки Почтой России никак не зависят от общества.

Таким образом, обществом нарушений порядка представления данного отчета допущено не было, и срок его отправки (14.01.2017) в рамках установленного пресекательного срока (15.01.2017) никак не мог повлиять на нарушение дальнейшей процедуры рассмотрения отчета.

Вывод суда первой инстанции о том, что срок является пресекательным и то, что ООО «Эко-Сити» предоставило в департамент отчет по мониторингу 14.01.2017, нарушает всю последующую процедуру рассмотрения данного отчета в порядке, предусмотренным Положением, не соответствует указанному нормативному акту.

Суд первой инстанции необоснованно указал в решении о том, что отбор проб должен был производиться только на границе земельного участка, на котором расположен ОРО, так как таких требований в подпункте «а» пункта 11 не указано, также в данном пункте нет прямых ссылок на взаимосвязь с пунктом 4 Положения, на которые ссылается суд в обоснование своих выводов.

У общества не было обязанности выполнять отборы проб в точках, не предусмотренных программой мониторинга и обязание департаментом общества сделать это является нарушением пункта 3 статьи 12 закона № 89.

Так, п. 3 ст. 12 Закона № 89 установлено, что собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. 

Кроме того, судом первой инстанции необосновано не приняты во внимание доводы общества о том, что объект размещения отходов (далее - ОРО) начал функционировать только 01.09.2016, т.е. общество не начало пользоваться рассматриваемым ОРО в смысле, придаваемом понятиям «объект размещения отходов», «размещение отходов», «хранение отходов», «захоронение отходов», содержащихся в ст. 1 Закона № 89, тогда как  отходы с 01.09.2016 по 31.12.2016 находились 4 месяца на накоплении, тариф на захоронение отходов общество получило только с 01.01.2017 (л.д.51-52 том 2), поэтому обязанности проводить мониторинг в 2016 году у общества не существовало.

При этом, п. 4 Приказа Минприроды № 66 установлено, что мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях ОРО и в пределах их воздействия на окружающую среду осуществляется собственниками, владельцами объектов размещения отходов, в случае осуществления ими непосредственной эксплуатации таких объектов, или лицами, в пользовании, эксплуатации которых находятся объекты размещения отходов (далее - лица, эксплуатирующие объекты размещения отходов).

Объект, который является вновь построенным и не начал размещать отходы в принципе не может оказывать негативное воздействие на окружающую среду, поскольку не имеет таких источников воздействия - размещенных отходов.

Поэтому осуществлять мониторинг в полном соответствии с утвержденной программой в 2016 году обществу не требовалось, так как фактическую деятельность общество начало только в 2017 году.

Однако, обществу вменяется необходимость проведения мониторинга в 2016 году, а также отсутствие отбора проб и исследований в тех точках, которые не существовали в программе мониторинга, поэтому решение департамента нарушает права и законные интересы общества.

Кроме того, как установлено судом апелляционной инстанции, судом первой инстанции в решении указаны обстоятельства, не имеющие отношения к рассматриваемому делу.

Так, приведены сведения по актам отбора проб, не относящимся к рассматриваемому делу и которых нет в материалах дела (акт отбора проб № 42 от 29.02.2016, № 06 от 29.02.2016, № 194 от 31.08.2016, № 43 от 30.09.2016). 

При этом, в материалах дела имелись акты отбора проб № 35 от 30.09.2016 (л.д.85, 86, 95 том 1), протокол исследований от 23.12.2016 №2340 (л.д.89-93 том 1), акт отбора проб от 27.12.2016 № 56 (л.д.87 том 1), протокол исследований от 10.01.2017 № 2001 (л.д.96-101 том 1), о которых в решении ничего не сказано и оценка им в судебном решении не дана.

Аналогично, на стр. 10 в абзаце 1 решения приведены сведения о том, что размещение скважин предусмотрено проектной документацией, утвержденной заключением государственной экологической экспертизы 20.08.2010. 

Однако, к рассматриваемому ОРО заключение государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ) с указанной датой отношения не имеет. 

Сведения о наличии заключения ГЭЭ, утвержденного 05.09.2011, были представлены в материалы дела обществом для рассматриваемого объекта в характеристике ОРО - полигона ТБО для Петровского района.

Судом первой инстанции в решении указывается на несоответствие программы мониторинга общества действующим требованиям, а также на несоответствие отчета по мониторингу общества данной программе мониторинга, однако программа мониторинга в материалах дела отсутствует и судом первой инстанции фактически не исследовалась.

Также суд первой инстанции в обжалуемом решении делает противоречивые выводы.

Так, судом первой инстанции сделан вывод о том, что срок является пресекательным и то, что общество предоставило в департамент отчет по мониторингу 14.01.2017, и это нарушает всю последующую процедуру рассмотрения данного отчета в порядке, предусмотренным Положением, что противоречит выводам суда об установлении материалами факта направления обществом отчета с сопроводительным письмом от 13.01.2017 № 01-06/08 в департамент посредством почтового отправления с описью вложения 14.01.2017, в установленный законом срок и в установленном законом порядке, в связи с чем срок направления отчета обществом не был пропущен.

На странице 6 обжалуемого решения (л.д.80 том 2) судом первой инстанции указано, что в отчете по мониторингу в разделе «Оценка и прогноз измерений» в соответствии с пунктом 27 Порядка не приведены сравнительные данные о показателях компонентов природной среды за отчетный период и за предыдущие отчетные периоды, а также данные об ожидаемых показателях компонентов природной среды на предстоящий отчетный период. Однако, на стр. 9 в абзаце 2 решения (л.д.83 том 2) установлено, что ОРО начал функционировать 01.09.2016, поэтому данные мониторинга являются первичными и представление динамики не представляется возможным.

Также на стр. 6 решения суда первой инстанции (л.д. 80 том 2) суд приходит к выводу, что обществом в отчете не приведены данные относительно поверхностных вод. 

На стр. 11 решения (л.д. 85 том 2) указано, что отчет о результатах мониторинга должен соответствовать утвержденной программе мониторинга. 

Вместе с тем, программа мониторинга общества не предусматривает исследований поверхностных вод (не указаны на схеме отбора проб в приложении, не указаны в таблицах раздела 5.2, раздела 6.1), поскольку близлежащий поверхностный водный объект расположен на удалении более 2-х км (р. Калаус), что указано в разделе 4.7 программы мониторинга и ОРО в нее не производит выпуска сточных вод с ОРО (требования пункта 4 «б» Положения № 467). 

Более того, как уже было указано, программа мониторинга отсутствует в материалах дела.

Суд первой инстанции оставил без оценки тот факт, что указанные в обжалуемом решении в части обоснования наличия нормативов качества окружающей среды ГН 2.1.6.1338-03, ГН 2.1.7.2041-06, ГН 2.1.5.1315-03 (абзацы 1-3 на стр. 11 решения, л.д. 85 том 2) не имеют отношения к деятельности общества и нормативам качества окружающей среды за границей населенных пунктов, где расположен ОРО общества и где по факту проверяется соблюдение нормативов качества окружающей среды.

В тоже время в соответствии с пунктом 1.3 ГН 2.1.7.2041-06. 2.1.7. «Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве. Гигиенические нормативы» - данные нормативы распространяются на почвы населенных пунктов, сельскохозяйственных угодий, зон санитарной охраны источников водоснабжения, территории курортных зон.

Учитывая тот факт, что пунктом 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, то общество имеет объект захоронения отходов при соблюдении всех действующих требований, т.е. за границей населенных пунктов. 

Данный факт подтверждается тем, что эксплуатируемый под ОРО земельный участок имеет категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения», который в соответствии с пунктом 1 статьи 87 Земельного кодекса РФ признан землями, которые расположены за границами населенных пунктов.

Данные земельный участок также не относится к сельхозугодьям, не расположен в зонах санитарной охраны источников водоснабжения, территории курортных зон.

Аналогично, пунктами 1.2, 1.3 ГН 2.1.6.1338-03. «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Гигиенические нормативы», а также самим названием данного документа определено, что данные нормативы также распространяются на атмосферный воздух городских и сельских поселений. 

При определении ПДК загрязняющих веществ на территории промышленной организации, либо в санитарно-защищенной зоне недопустимо руководствоваться гигиеническими нормативами, регламентирующими ПДК вредных веществ в атмосферном воздухе населенных мест.

ГН 2.1.5.1315-03 в соответствии с пунктом 1.3 распространяются на воду подземных и поверхностных водоисточников, используемых для централизованного и нецентрализованного водоснабжения населения, для рекреационного и культурно-бытового водопользования, а также питьевую воду и воду в системах горячего водоснабжения. В поверхностный водный объект ОРО стоки не сбрасывает, подземный водный объект, расположенный под ОРО не является водоисточником, используемым для централизованного и нецентрализованного водоснабжения населения, для рекреационного и культурно-бытового водопользования, а также питьевую воду и воду в системах горячего водоснабжения. Необходимых подтверждающих документов об обратном суду Департаментом представлено не было.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 30.03.1999 года № 52-ФЗ использование водного объекта в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Учитывая изложенное, ГН 2.1.6.1338-03, ГН 2.1.7.2041-06, ГН 2.1.5.1315-03 не могли применяться департаментом при оценке отчета по мониторингу общества.

Санитарно-эпидемиологическое нормирование, в соответствии с которым разработаны ГН 2.1.6.1338-03, ГН 2.1.7.2041-06, ГН 2.1.5.1315-03, а также проверка соблюдения требований, касающихся здоровья человека, проводится в рамках государственно-санитарно-эпидемиологического надзора. Данными полномочиями департамент не наделен, что также подтверждено в абзаце 3 на стр. 9 решения суда первой инстанции (л.д.83 том 2).

В связи с вышеизложенным, руководствоваться ГН 2.1.6.1338-03, ГН 2.1.7.2041-06, ГН 2.1.5.1315-03 при рассмотрении отчета по мониторингу касательно ОРО общества департамент не мог, указанные ПДК в данном случае не заменяют требований о наличии нормативов качества окружающей среды, так как ОРО расположен за пределами границ населенных пунктов.

Таким образом, решение департамента нарушает права и законные интересы общества, так как противоречит установленным материалами дела обстоятельствам и не соответствует нормам материального права. 

Все обстоятельства дела не были исследованы судом первой инстанции, им не дана надлежащая оценка, а потому судом принято необоснованное решение.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционная жалоба общества удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 17.11.2017 по делу № А63-8652/2017 отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. 

Принять по делу новый судебный акт. 

Требования общества с ограниченной ответственностью «Эко-Сити» удовлетворить.

Решение Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу от 28.09.2017 № 18-24/746 признать незаконным, отменить.

Обязать Департамент Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу выдать обществу с ограниченной ответственностью «Эко-Сити» решение о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов для объекта- полигона ТБО для Петровского района Ставропольского края, расположенного по адресу: 

<

...>.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

 

Председательствующий                                                                                         С.А. Параскевова 

 

Судьи                                                                                                                       Д.А. Белов

 

                                                                                                                                 И.А. Цигельников