﻿

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-10230/2019

г. Краснодар

12 марта 2020 года

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2020 года

Полный текст постановления изготовлен 12 марта 2020 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Фефеловой И.И., судей Артамкиной Е.В. и Садовникова А.В., при участии в судебном заседании от ответчика – Министерства транспорта Ростовской области – Кация В.В. (доверенность от 27.12.2019), от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью «Ростовское ДСУ» – Похлебиной О.А. (доверенность от 14.05.2019), государственного унитарного предприятия Ростовской области «РостовАвтоДор» – Тищенко З.С. (доверенность от 29.07.2019), в отсутствие заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Ремонтно-строительное управление» (ИНН 6162053261, ОГРН 1086162000220), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы Министерства транспорта Ростовской области и общества с ограниченной ответственностью «Ростовское ДСУ» на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2019 по делу № А53-10230/2019, установил следующее.

ООО «Ремонтно-строительное управление» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству транспорта Ростовской области (далее – министерство) о признании незаконными положений документации об аукционах в электронной форме № 0158200000519000019 и 0158200000519000020; об отмене аукционов и возложении на министерство обязанности устранить допущенные нарушения.

Решением от 18.07.2019, оставленным без изменения постановлением от 29.10.2019, признано незаконным положение документации об аукционе в электронной форме № 0158200000519000019 на право заключения государственного контракта с министерством на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Белокалитвинском, Боковском, Верхнедонском, Каменском, Кашарском, Константиновском, Красносулинском, Куйбышевском, Матвеево-Курганском, Миллеровском, Милютинском, Морозовском, Обливском, Октябрьском, Родионово-Несветайском, Советском, Тарасовском, Усть-Донецком, Чертковском, Шолоховском районах Ростовской области в части описания объекта закупки и формирования предмета аукциона. Суды признали незаконным положение документации об аукционе в электронной форме № 0158200000519000020 на право заключения государственного контракта с министерством на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Азовском, Аксайском, Багаевском, Веселовском, Волгодонском, Егорлыкском, Зерноградском, Кагальницком, Мартыновском, Мясниковском, Неклиновском, Орловском, Песчанокопском, Пролетарском, Сальском, Семикаракорском, Целинском, Цимлянском, Тацинском районах Ростовской области в части описания объекта закупки и формирования предмета аукциона. В остальной части обществу отказано в удовлетворении заявленных требований. 

Судебные акты мотивированы тем, что министерство объединило в одном лоте по оспариваемым аукционам, но в разных этапах, территориально удаленные участки дорог. Проведенные министерством спорные аукционы оказали негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лотов, фактически создали дополнительные требования к участникам аукционов. В части признания оспариваемых аукционов недействительными обществу отказано в удовлетворении заявленных требований, поскольку его имущественные права и интересы не могут быть восстановлены при применении последствий недействительности заключенных на торгах сделок министерства с ГУП Ростовской области «РостовАвтоДор» и ООО «Ростовское ДСУ».

В кассационной жалобе министерство просит отменить решение от 18.07.2019 и постановление от 29.10.2019 в части признания незаконными положений документации об аукционах в электронной форме в части описания объектов закупки и формирования предметов аукционов, отказав обществу в удовлетворении заявленных требований. В остальной части оспариваемые судебные акты оставить без изменения. По мнению заявителя, общество не обосновало, каким образом министерство нарушило его права и законные интересы, поскольку заявки на участие в аукционах общество не подавало. Общество не обращалось за разъяснениями аукционной документации и не оспаривало достоверность протоколов подведения итогов аукционов. Виды работ, включенные в объект закупок, являются составными частями понятия «ремонт дорог» и технологически и функционально связаны между собой и с предметом аукциона. Объединение их в одном аукционе не противоречит требованиям закона. Отсутствие у юридического лица, не принявшего действий для участия в закупке, возможности выполнить условия закупки не свидетельствует о нарушении министерством требований законодательства. Кроме того, оспариваемые аукционы не содержат лотов, а также совпадений по срокам выполнения работ и месту их проведения. Оспариваемая документация не имеет негативного влияния на конкуренцию, поскольку общество, обладая опытом в деятельности по ремонту автомобильных дорог, могло воспользоваться правом на подачу заявок по спорным аукционам. 

В кассационной жалобе ООО «Ростовское ДСУ» просит отменить решение от 18.07.2019 и постановление от 29.10.2019, принять по делу новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. По мнению заявителя, укрупнение лотов не привело к ограничению конкуренции. Невозможность и неспособность общества принять участие в закупке не является основанием для признания торгов недействительными. Общество не подавало заявку на участие в оспариваемых аукционах, его заинтересованность в оспаривании торгов отсутствует.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц, поддержали доводы жалоб.

Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобы подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Министерство и ООО «Ростовское ДСУ» не согласны с выводами судов в отношении признания незаконными положений оспариваемых аукционов в части описания объектов закупки и формирования предметов аукционов. 

В части отказа в удовлетворении требований общества решение от 18.07.2019 и постановление от 29.10.2019 не обжалуются.

Из материалов дела видно и судами установлено, что 13.03.2019 на официальном сайте zakupki.gov.ru министерство разместило следующие извещения:

– № 0158200000519000019 в целях определения победителя на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Белокалитвинском, Боковском, Верхнедонском, Каменском, Кашарском, Константиновском, Красносулинском, Куйбышевском, Матвеево-Курганском, Миллеровском, Милютинском, Морозовском, Обливском, Октябрьском, Родионово-Несветайском, Советском, Тарасовском, Усть-Донецком, Чертковском, Шолоховском районах Ростовской области. Начальная (максимальная) цена контракта составила 927 856 500 рублей;

– № 0158200000519000020 в целях определения победителя на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Азовском, Аксайском, Багаевском, Веселовском, Волгодонском, Егорлыкском, Зерноградском, Кагальницком, Мартыновском, Мясниковском, Неклиновском, Орловском, Песчанокопском, Пролетарском, Сальском, Семикаракорском, Целинском, Цимлянском, Тацинском районах Ростовской области. Начальная (максимальная) цена контракта составила 927 856 500 рублей.

Полагая, что министерство необоснованно произвело укрупнение лотов по аукционам в электронной форме № 0158200000519000019 и 0158200000519000020, что исключило возможность участия общества в данных аукционах и нарушило его права, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).

Согласно статье 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (часть 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ).

Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

В соответствии с положениями статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено Федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Наряду с установленными частью 1 названной статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

В силу части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 названной статьи запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Удовлетворяя требования общества, суды установили, что срок выполнения работ определен с 22.04.2019 по 31.07.2019.

Аукцион, проведенный на основании извещения № 0158200000519000019, включает в себя 59 этапов на ремонт автомобильных дорог и подъездов общего пользования регионального и межмуниципального пользования за счет средств федерального бюджета и бюджета Ростовской области.

Аукцион, проведенный на основании извещения № 0158200000519000020, включает в себя 47 этапов на ремонт автомобильных дорог и подъездов общего пользования регионального и межмуниципального пользования за счет средств федерального бюджета и бюджета Ростовской области.

Согласно схемам проведения работ с изображением на карте Ростовской области территория Ростовской области условно поделена на северную (аукцион № 0158200000519000019) и южную (аукцион № 0158200000519000020) части.

Ссылаясь на то, что работы являются аналогичными (ремонт автомобильной дороги общего пользования), однако места их выполнения значительно удалены друг от друга и расположены в различных районах Ростовской области, суды сделали вывод об объединении министерством в одном лоте выполнение работ, расположенных на значительной территории Ростовской области; министерство при формировании оспариваемой аукционной документации допустило нарушение положений части 3 статьи 17 Закона о конкуренции, что привело к нарушению прав общества на участие в закупках.

Однако суды не учли следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

В силу статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Согласно частям 1 и 2 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами (часть 4 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В мотивировочной части решения и постановления должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле (пункт 2 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из разъяснений, данных в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), следует, что решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункт 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 № 23 «О судебном решении»).

При рассмотрении спора суды сделали выводы о том, что министерство объединило в одном лоте территориально удаленные участки дорог; аукционы оказали негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лотов, фактически создали дополнительные требования к участникам аукционов. 

Однако данные выводы судов сделаны без ссылок на конкретные доказательства. Суды согласились с доводами заявителя без установления всех фактических обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, и без исследования и оценки доводов министерства и ГУП Ростовской области «РостовАвтоДор».

По смыслу статьи 33 Закона № 44-ФЗ, характеристики объекта закупки устанавливаются заказчиком исходя из цели заключения государственного (муниципального) контракта и соответствующих, определенных с учетом данных целей, потребностей заказчика.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, отмечено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Министерство и ГУП Ростовской области «РостовАвтоДор» в отзывах на иск, указывали на необходимость объединения в один лот работ по ремонту дорог, расположенных в различных районах региона. Виды работ, включенные в объект закупки, являются составными частями понятия «ремонт дорог» и технологически и функционально связаны как между собой, так и с предметом аукциона; заказчиком объединены однотипные, технологически и функционально связанные с предметом торгов работы, финансируемые из одного источника – бюджета Ростовской области на объектах, являющихся частью автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения. В апелляционной жалобе министерство ссылалось на то, что формируя объекты закупок и включая в спорные аукционы работы по ремонту автомобильных дорог, находящихся в собственности Ростовской области и оперативном управлении министерства, оно исходило из того, что разбивка спорных аукционных документаций на документации с более мелкими объектами закупок, привела бы к росту бюджетных средств на организацию торгов и оплату стоимости работ. Оспаривая действия министерства, общество не обосновало, каким образом его права и законные интересы нарушены, поскольку заявку на участие в аукционах оно не подавало, за разъяснениями аукционных документаций к министерству не обращалось, достоверность протоколов подведения итогов аукционов не оспаривало. Общество не доказало, что является заинтересованным лицом, чьи права нарушены обжалуемыми действиями министерства. Отсутствие у юридического лица, не предпринявшего действий для участия в закупке, возможности выполнить условия закупки, не свидетельствует о нарушении заказчиком норм законодательства. Общество, обладая опытом в деятельности по ремонту автомобильных дорог, могло воспользоваться своим правом на подачу заявок по спорным аукционам. 

Однако указанные обстоятельства суды не исследовали.

Кроме того, из материалов дела следует, что 18.03.2019 общество на основании статьи 105 Закона № 44-ФЗ обжаловало аукционную документацию в Федеральную антимонопольную службу России. Решением Федеральной антимонопольной службы России от 26.03.2019 данная жалоба признана необоснованной. 

ООО «Ростовское ДСУ» ссылалось на указанные обстоятельства, однако суды оставили их без исследования и надлежащей правовой оценки.

При таких обстоятельствах судебные акты в указанной части, нельзя признать законными и обоснованными.

В силу положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в компетенцию кассационной инстанции не входит исследование и оценка доказательств, которые не были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций.

При новом рассмотрении суду необходимо устранить допущенные нарушения, оценить доводы сторон с учетом требований, установленных статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверить все доводы участвующих в деле лиц и дать им обоснованную оценку, разрешить спор, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.07.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2019 по делу № А53-10230/2019 в части удовлетворения требований о признании незаконными положений документации об аукционах в электронной форме № 0158200000519000019 и № 0158200000519000020 отменить, дело в указанной части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области. 

В остальной части решение от 18.07.2019 и постановление от 29.10.2019 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. 

 

Председательствующий 							      И.И. Фефелова

Судьи 										      Е.В. Артамкина

										      А.В. Садовников