АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А18-3817/2023

г. Краснодар

31 января 2025 года

Резолютивная  часть постановления объявлена 28 января  2025 года

       Постановление изготовлено в полном объеме   31 января  2025 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Гиданкиной А.В., при участии в судебном заседании от  заявителя – Министерства природных ресурсов и экологии Республики Ингушетия (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 09.01.2025), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица – Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>),  извещенного о месте и времени судебного разбирательства (отчет о публикации на сайте в сети Интернет),  рассмотрев кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Республики Ингушетия на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2024 по делу № А18-3817/2023, установил следующее. 

Министерство природных ресурсов и экологии Республики Ингушетия (далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Ингушетия к Управлению Федерального казначейства по Республике Ингушетия (далее – управление) о признании недействительными пунктов 4, 8, 12, 18, 23 представления от 20.09.2023 № 14-07-06/1658  и предписания от 08.12.2023 № 14-17-06/2334 (уточненные требования).

Решением суда первой инстанции 17.06.2024 требования удовлетворены по мотиву отсутствия правовых оснований для возврата уплаченных по государственным контрактам бюджет средств  за выполнение работ, объем которых существенно завышен исполнителем, в том числе с учетом выполнения завышенных объемов работ после вынесения обжалуемых предписания и преставления.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 21.10.2024 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении требований отказано в связи с нецелевым использованием министерством бюджетных средств по оплате  работ по государственным контрактам в завышенном размере (часть работ не выполнена) и наличием  по этой причине оснований для применения в отношении получателя бюджетных средств мер бюджетного принуждения.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось министерство, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции. Ссылается на ошибочность ссылки на ничтожность государственных контрактов, по которым излишне уплачены бюджетные средства; выполнение  финансируемых из бюджета работ подрядчиком  в порядке исполнения предписания и представления управления,  способ выбора которых находится в пределах усмотрения министерства; неясность  определения размера ущерба (762 019 рублей 50 копеек)

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы кассационной жалобы.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя министерства, считает, что кассационная жалоба удовлетворению  не подлежит по следующим основаниям. 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что с 04.07.2023 по 31.07.2023 управление на основании приказа от 27.07.2023 № 101 и пункта 55 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства на 2023 год  провело плановую выездную  проверку расходования средств  федерального бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» с  2020 года  по истекший период 2023 года. По результатам проверки выявлено и зафиксировано в представлении от 20.09.2023 № 14-07-06/1658 совершение министерством тридцати двух нарушений бюджетного законодательства, в связи с чем министерству предложено  до 01.11.2023 принять меры по устранению причин и условий совершения нарушений и до 01.12.2023  возвратить израсходованные не по целевому назначению вследствие совершения перечисленных в пунктах 4 (13 354 рубля), 8 (222 854 рубля 50 копеек), 12 (225 005 рублей), 18 (48 301 рубль), 23  (252 505 рублей) представления нарушений,  в доход федерального бюджета 762 019 рублей 50 копеек субвенции. Министерство обжаловало пункты 4, 8, 12, 18, 23 представления и предписания в арбитражный суд. 

Признавая ошибочными выводы суда первой инстанции об отсутствии у министерства обязанности  принять меры по устранению причин и условий совершения вмененных ему бюджетных  нарушений и возврате 762 019 рублей 50 копеек субвенции в связи с оплатой завышенных объемов работ по государственным контрактам исполнителям работ, суд апелляционной инстанции правомерно исходил из следующего.

Министерство в нарушение части 1 статьи 5, частей 1, 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон № 402-ФЗ), пунктов 1, 2 части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), части 3 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс), условий договоров № 35/08/2021, 32/08/2021, 30/08/2021, 31/08/2021, 33/08/2021 оплатило исполнителю работы (услуги) (ООО «Магистраль») по определению местоположения береговой линии (границ водных объектов), границ водоохранных зон и  прибрежных защитных полос водных объектов в границах муниципальных районов Республики Ингушетия, объем которых он существенно завысил: 

– рек Синий Камень, Алиюртовка, Сурхахи в границах МО «Назрановский муниципальный район» и МО «Малгобекский муниципальный район» Республики Ингушетия (2 этап)» по актам от 17.12.2021 в объеме 4,212 км по акту выполненных работ от 17.12.2021 за объем работ 25,9 км   ООО «Магистраль» 27.12.2021  по платежному поручению № 765005 перечислено 142 450 рублей, в том числе за невыполненный объем работы   2,428 км – 13 354 рублей (пункт 4); 

– рек Эни, Ляжги, Шандон, Эрзи, Гулойхи в границах МО «Джейрахский муниципальный район» Республики Ингушетия (2 этап), рек Ачалучка, Яндаре, Кенч в объеме 13,661 км  по акту выполненных работ от 27.12.2021 № 3  по платежному поручению № 765002 – 297 990 рублей за 54,18 км, не выполнено  40,519 км стоимостью 222 854 рублей 50 копеек (пункт 8);  

– рек Ачалучка  в объёме 15,6 км, Яндаре  – 13,8 км, Кенч – 9,8 км  по акту  выполненных работ от 15.12.2021 № 1 27.12.2021 по платежному поручению № 765003 перечислено 570 735 рублей за объем работ по рекам Ачалучка  36,14 км, Яндаре  21,50 км, Кенч   22,47 км, в том числе за невыполненный объем работы  40,91 км неправомерно оплачено  225 005 рублей (пункт 12);  

– рек Иерусалимка, Чемульга, Ассенок в границах МО «Сунженский муниципальный район» Республики Ингушетия (2 этап) в объеме 46,012 км  по акту  выполненных работ от 17.12.2021  № 2  27.12.2021  платежным поручением № 765004  перечислено 275 990 рублей за объем работ 50,18 км, в том числе за невыполненные  работы в объеме  8,782 км стоимостью  48 301 рублей (пункт 18);  

– реки Сунжа в границах МО «Сунженский муниципальный район» Республики Ингушетия (2 этап) в объеме 4,168 км по акту выполненных работ от 17.12.2021  № 4  29.12.2021 по платежному поручению № 779535 перечислено 534 765 рублей за объем работ  97,23 км, в том числе за невыполненные работы  в объеме 45,91 км стоимостью 252 505 рублей (пункт 23). 

Судебная коллегия правомерно признала ошибочным вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для применения в отношении министерства мер бюджетного принуждения, что поскольку исполнитель работ по спорным контрактам выполнил после вынесения предписания и представления управления весь объем работ, в конечном итоге  работы по договорам  ООО «Магистраль» доделало и министерство приняло их без замечаний. Принятие мер к устранению выявленных нарушений и возврату в бюджет использованные не по целевому назначению бюджетных средств, что зафиксировано  в акте, представлении и предписании управления, является обязанностью получателя средств бюджета, одним из способов компенсации потерь бюджета в результате неправомерного использования бюджетных средств. 

Завышение объема работ, якобы выполненных в публично-значимых целях за счет бюджетных средств, обладает всеми признаками бюджетного нарушения и последующая доделка работ, которые фактически не выполнялись,   никак не облагает признаками недостатков при исполнении договоров, как  неправильно и с нарушением регулируемых Бюджетным кодексом норм права, указал суд первой инстанции. Именно фактический объём  и полноте выполненных работ по государственному контракту, как правомерно отметила апелляционная инстанция, входит в круг обстоятельств,  имеющих существенное правовое значение для правильного разрешения спора в данном случае. 

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 162 Бюджетного кодекса установлена обязанность получателя бюджетных средств по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Фактическое неисполнение обществом обязательств по контракту в установленный им срок свидетельствует как о просрочке исполнения обязательства (нарушение срока выполнения работ), так и о нарушении условий контракта в целом (работы в требуемом заказчику объеме  не были выполнены в срок). Для целей обеспечения публично-значимых обязательств законодатель в   частях 4, 6, 7, 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, к тому же, намеренно отделяет просрочку исполнения обязательства от иных нарушений поставщиком обязательств и устанавливает специальную ответственность за просрочку их исполнения. 

Специальное регулирование процедуры закупки товаров для государственных и муниципальных нужд преследует своей целью, в том числе, обеспечение заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (статья 527 Гражданского кодекса).

В силу части 1 статьи 2 Закона № 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях  Бюджетного кодекса.

Так, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса бюджетом является форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2019 № 307-ЭС19-12629). 

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). С учетом названных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно статье 6, части 1 статьи 12 Закона № 44-ФЗ относится принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования) (определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2019 № 307-ЭС19-12629). 

По пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. 

Поскольку последующий финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично-значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно – на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т.п.) сами по себе не могут нивелировать публично-значимые цели. 

Установление баланса частноправовых и публично-значимых интересов в конкретном случае являются задачей арбитражного суда. При этом на установление подобного баланса ориентируют нормы не только бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, но и положения гражданского законодательства, а также судебная практика. 

Указанный подход соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 07.09.2021 № 305-ЭС21-5987,  от 17.01.2022 № 302-ЭС21-17055. 

Оценив представленные в материалы судебного дела доказательства в их совокупности взаимосвязи, учитывая конкретные обстоятельства настоящего дела, принимая во внимание обстоятельства ненадлежащего исполнения контрактов, оценив действия  заказчика и исполнителя на предмет добросовестности, установив факты неэффективного использования бюджетных средств в результате исполнения контракта, обусловленной многократным завышением объемов выполненных работ, исходя из недопустимости несоразмерного расходования средств бюджета, судебная коллегия правомерно сочла министерство  нарушившим принципы бюджетного законодательства. Подобная оценка судом апелляционной инстанции доказательств соответствует установленному в гражданском обороте стандарту поведения добросовестного его участника, определяемого по критерию ожидаемости действий субъекта оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации (пункты 3, 4 статьи 1, статья 10, пункт 3 статьи 307 Гражданского кодекса, пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Последующий финансовый (бюджетный) контроль управления в рассматриваемой по делу ситуации является важным элементом бюджетных отношений, в том числе, связанных с государственными закупками, указанные требования законодательства известны участникам отношений в сфере государственных закупок и формируют у добросовестных участников таких отношений определенные разумные ожидания, связанные с результатами такого контроля в публичных интересах. При этом действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемок, соглашения и т.п.) сами по себе не могут нивелировать публично-значимые цели (определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.01.2022 № 302-ЭС21-17055). 

С учетом изложенного, позиция суда первой инстанции в отношении подрядчика как профессионального участника закупочной процедуры, презюмируемо осведомленного о целях ее проведения, в том числе – недопустимости произвольного (неэффективного) расходования бюджетных средств при проведении государственной закупки, выражающуюся в столь существенном завышении цены, не характерном для обычного течения гражданского оборота, направлено на преодоление вышеуказанных требований, извлечение выгод из своего недобросовестного поведения.

Ненадлежащий контроль министерства  за исполнением контрактов их исполнителем  применительно к установленным судом обстоятельствам обладает всеми признаками бюджетного нарушения, перечисленными в статье 6 Бюджетного кодекса. 

В рассматриваемом случае, исходя из надлежащей квалификации спорных отношений суд апелляционной инстанции верно определен предмет доказывания, круг обстоятельств, подлежащих установлению, правильно распределено бремя доказывания имеющих значение для дела обстоятельств.  В условиях выявленного управлением кратного превышения объема спорных работ  министерство не представило доказательств, свидетельствующих о соразмерном расходовании бюджетных средств, наличии иных причин, опосредующих допущенное превышение и обеспечивающих экономическую эквивалентность состоявшегося представления, определяющих возможность сохранения средств за подрядчиком, недобросовестно исполнившим обязательства перед заказчиком.

Устранение после вынесения представления и предписания бюджетного нарушения, выразившегося в оплате невыполненных (завышенных) работ  никак не свидетельствует о незаконности обжалуемых по делу ненормативных актов управления, а является установленной законом обязанности устранить допущенное нарушение, в том числе все исчерпывающие меры к возмещению потерь бюджета, допущенных вследствие нецелевого, неэкономного расходования бюджетных средств. 

Более того, представленные в доказательство устранения нарушений по контрактам акты приемки выполненных работ предметом бюджетного контроля в ходе проверки не являлись.

Проанализировав и сопоставив представленные министерством в доказательство исполнения спорных контрактов в материалы дела:  спецификации,  где отражались объём и стоимость выполняемых по договорам работ; технические задания к договорам; акты приемки этих работ; платежные поручения об оплате работ (услуг); приложения № 2 к договорам; а также отчеты о результатах работ с пояснительными записками со сведениями о:  проведении основных видов и этапов работ по определению положения береговых линий водных объектов, границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов;  расчетных значениях среднего многолетнего уровня воды водных объектов (в балтийской системе высот) для каждого участка русла водного объекта, на котором осуществляется определение местоположения береговой линии (границы водного объекта); краткими гидрологических характеристиках  водных объектов, для которых определяется положение береговых линий (границ водных объектов); картографическими материалами, отображающими положение береговых линий водных объектов; и другие документы об исполнении спорных контрактов, суд апелляционной установил и материалами дела подтверждается, что  отраженные в них сведения о протяженности береговых линий рек и районах проведения спорных работ на береговых линиях, границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос оплачены министерством исходя из завышенных, фактически не обследовавшихся подрядчиком, но предъявленных к оплате, объемов. 

Исходя из пункта 1 Приказа Минэкономразвития России от 23.03.2016 № 164 «Об утверждении требований к описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта)» (далее – Требования № 164) в результате выполнения работ по описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта) обеспечивается подготовка: перечня координат характерных точек береговой линии (границы водного объекта); картографической основы с нанесенной береговой линией (границей водного объекта); пояснительной записки. Контрактами также предусмотрено, что работы выполняются в соответствии с условиями, указанными в приложении 2 «Техническое задание» к договору» (пояснительными записками). В силу пункта 1 требований № 164 в результате выполнения работ по описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта) обеспечивается подготовка: перечня координат характерных точек береговой линии (границы водного объекта); картографической основы с нанесенной береговой линией (границей водного объекта); пояснительной записки. 

Представленный министерством в материалы дела акт выполненных работ от 08.12.2023 № 1, по которому исполнитель выполнил объем работ на протяженности береговой линии, границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос признан судебной коллегией дополнительным доказательством того, что на момент проведения управлением выездной проверки (с 04.07.2023 по 31.07.2023) выполнен объем работ только протяженностью 39,2 км (пункт 12 представления), 51,32 км (пункт 23 представления). 

Более того, министерство и ООО «Магистраль» заключили контракты от 12.08.2021 № 35/08/2021, 32/08/2021, 30/08/2021, 31/08/2021, 33/08/2021) с тождественным предметом определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос рек, расположенных в муниципальных округах «Городской округ город Назрань», «Назрановский муниципальный район» и «Малгобекский муниципальный район» Республики Ингушетия общей стоимостью 1 821 930 рублей, минуя при этом конкурентные процедуры, установленные  Законом № 44-ФЗ.  Государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требовании Закона № 44-ФЗ и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа 18 участников закупки, а, следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права, законные интересы третьих лиц, является ничтожным (пункт 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017). 

Правильно установив фактические обстоятельства дела, выводы о наличии которых соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, судебная коллегия  применил к ним нормы права. Выводы суда апелляционной инстанции основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам, соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Доводы жалобы фактически сводятся к переоценке исследованных судом доказательств, что в полномочия суда кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не установлены.

Руководствуясь статьями 286 ? 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2024 по делу № А18-3817/2023 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Верховный Суд Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Председательствующий                                                                                  Л.А. Черных

Судьи                                                                                                                А.Н. Герасименко

                                                                                                                           А.В. Гиданкина