АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

620000, г. Екатеринбург, пер. Вениамина Яковлева, стр. 1,

www.ekaterinburg.arbitr.ru e-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А60-7378/2024

11 июня 2024 года

г. Екатеринбург

 

Резолютивная часть решения объявлена 03 июня 2024 года

Полный текст решения изготовлен 11 июня 2024 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи М.Ю. Грабовской при ведении протокола судебного заседания секретарем А.В. Барышниковой рассмотрел в судебном заседании дело № А60-7378/2024 по заявлению ГБУЗ СО «ССМП» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области                                      (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) о признании недействительным акта      от  08.12.2023,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО1, представитель по доверенности от 09.01.2024, ФИО2, представитель по доверенности от 01.04.2024,

от заинтересованного лица – ФИО3, представитель по доверенности от 03.07.2023.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. 

Отводов суду, лицу, ведущему протокол, не заявлено.

В арбитражный суд 15.02.2024 поступило заявление ГБУЗ СО "ССМП" (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области                                 (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) о признании недействительным акта               от  08.12.2023, в котором ГБУЗ СО «ССМП» просит в полном объеме признать недействительным акт выездной плановой комплексной проверки ГБУЗ СО «ССМП» за период с 01.10.2021 по 30.09.2023 от 08.12.2023, принятый ТФОМС СО.

Определением от 21.02.2024 заявление принято к производству суда, назначено предварительное судебное заседание на 03.04.2023.

В материалы дела в электронном виде 25.03.2024 от заинтересованного лица поступил отзыв, в котором оно возражает по заявленным доводам. Отзыв приобщен судом к материалам дела.

В ходе судебного заседания от заявителя поступило ходатайство о приобщении возражений на отзыв и дополнительных документов. Ходатайство судом удовлетворено, возражения и документы приобщены к материалам дела.

В предварительном судебном заседании суд завершил рассмотрение всех вынесенных в предварительное заседание вопросов, суд признал дело подготовленным к судебному разбирательству.

Определением от 04.04.2024 основное судебное заседание назначено на 03.05.2024.

В ходе судебного заседания от заявителя поступило ходатайство о приобщении дополнительных пояснений. Пояснения приобщены судом к материалам дела.

Определением от 03.05.2024 судебное заседание отложено на 03.06.2024.

Рассмотрев материалы дела, суд 

УСТАНОВИЛ:

Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее ТФОМС) 08.12.2023 по итогам проведения выездной плановой комплексной проверки государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области «Станция скорой медицинской помощи имени В.Ф. Капиноса город Екатеринбург» за период с 01.10.2021 по 30.09.2023 составлен акт.

По мнению заявителя, содержательная часть акта проверки по ряду обстоятельств не отражает объективную информацию по проверяемым комиссией вопросам, а одно из положений содержит в себе обязание уплатить денежные средства в связи с их нецелевым использованием, что не может содержаться в таком документе как акт проверки, поскольку является реализацией властных полномочий государственного органа.

Заявитель, не согласившись с содержанием акта проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области                                   от 08.12.2023, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением с требованиями о признании акта недействительными. Кроме того, Учреждение просит отменить требование ТФОМС о возврате суммы нецелевого использования денежных средств ОМС и уплате штрафа. 

Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования в случае, если установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Заинтересованное лицо полагает, что требование в части признания недействительным требования о возмещении средств использованных не по целевому назначению в сумме 2 838 099,38 руб. и уплаты штрафа в размере 10%          от суммы средств, использованных не по целевому назначению в размере                          283 809,94 не подлежит удовлетворению, а производство по делу в  остальной части – прекращению в связи с их несоответствием акта проверки критериям нормативности. 

Рассмотрев указанные возражения, заслушав позицию заявителя, суд признал обоснованным требование заинтересованного лица в части прекращения производства по части требований ввиду следующего.

Действующим законодательством не закреплено понятие ненормативного правового акта.

Вместе с тем исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации                        от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», а также с учетом разъяснений, содержащихся в п. 5 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 №С-13/ОП-167, под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Таким образом, ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Согласно пункту 18 Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, утвержденного Приказом Минздрава России от 26.03.2021 №255н, по результатам проверки составляется акт проверки, в котором отображены лишь выявленные в ходе проверки нарушения действующего законодательства по использованию средств обязательного медицинского страхования

Согласно п. 18.3 названного Порядка заключительная часть акта включает в себя обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений, недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

Единственным обязательным для исполнения требованием, которое может быть включено в акт проверки является требование о возврате денежных средств, использованных не по целевому назначению, в бюджет территориального фонда, а также об уплате пеней за несвоевременный возврат в бюджет территориального фонда средств при прекращении договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования в течение 10 (десяти) рабочих дней с даты прекращения договора.

Таким образом, сам по себе акт проверки ТФОМС - это документ, который является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит прямых указаний для осуществления каких-либо действий. 

Однако, требование о возврате целевых денежных средств может содержаться как в самом акте, так и в отдельном документе, в связи с чем суду надлежит установить, какие нарушения в данном случае послужили основанием для предъявления требования и выносилось ли требование о возврате целевых денежных средств как отдельный документ.

Пункты (выводы на страницах 46-48) 1, 3 (в том числе 3.1-3.4 включительно), 4 (в том числе 4.1-4.6 включительно), 5 (в том числе 5.1-5.2 включительно), 6 оспариваемого акта не содержат, предусмотренных законом и Постановлением Пленума ВС РФ последствий для заявителя.

Фактически содержание оспариваемых заявителем выводов Акта проверки констатирует о следующем:

- п. 1 – Выполнение плановых объемов скорой медицинской помощи, предоставляемой в рамках Территориальной программы ОМС в 2021 г., 2022 г. и       1 кв. 2023 г. составило 80,11%; 77,67%; 72,01%. Проверкой установлено, что невыполнение плановых объемов связано с наличием безрезультатных выездов, длительным временем доезда до пациента, с невыполнением вызовов по причине загруженности бригад, наличием кадрового дефицита.

- п. 3 – Установлены случаи ограничения доступности бесплатной скорой медицинской помощи застрахованным лицам:

- п. 3.1 - Установлены случаи ограничения доступности бесплатной скорой медицинской помощи застрахованным лицам:

- п. 3.2 – В нарушение п. 68 главы 10 Приложения № 4 к Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Свердловской области на 2023 год - срок ожидания пациентом неотложной помощи на дому превышает 2 часа: в 43 154 (15,9%) случаях в неотложной форме из 271 532 вызовов за 9 месяцев 2023 г.

- п. 3.3 – Отмечается снижение процента выполнения плановых объемов оказания СМП по Территориальной программе ОМС и увеличение доли безрезультатных вызовов с 7,2% в 2022 г. до 8,5% в 2023 г.

- п. 3.4 – МО не предпринимает меры к повышению качества идентификации пациентов. Необоснованный рост неидентифицированных вызовов СМП приводит к завышению расходов бюджета на оплату медицинской помощи в рамках Программы госгарантий.

- п. 4 – Установлены недостатки в организации работы, влияющие на доступность и качество бесплатной медицинской помощи:

- п. 4.1 – Не обеспечено необходимое количество укомплектованных бригад СМП для выполнения требований законодательства о времени прибытия бригады к пациенту с момента вызова.

- п. 4.2 – В нарушение пункта 6 приложения № 6 приказа Минздрава России от 20.06.2013 № 388н установлены случаи невыполнения оперативным отделом своей основной функции по незамедлительной передаче вызовов выездным бригадам скорой медицинской помощи.

- п. 4.3 – Оперативным отделом не устраняются причины несвоевременной передачи вызова бригаде СМП и причины длительного ожидания пациентом СМП с момента вызова.

- п. 4.4 – В статистической отчетности по форме № 30 значительно искажаются данные о времени доезда до пациента с момента вызова.

- п. 4.5 – В нарушение ст. 99 ТК РФ сверхурочные работы для отдельных водителей превысили установленную норму в 120 часов в год.

- п. 4.6 – В нарушение п. 6 Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.10.2020 № 424, продолжительность рабочего времени водителей автомобилей скорой помощи в 2 раза превысила допустимые нормы - 24 часа вместо допустимых 12 часов в смену.

- п. 5 – Установлены недостатки в организации работы с обращениями граждан, влияющие на доступность бесплатной медицинской помощи:

- п. 5.1 – Имеют место случаи неправомерного признания обращений/жалоб необоснованными (длительное ожидание бригады СМП, отсутствие прибытия бригады СМП на вызов, нарушение этики и деонтологии при принятии вызова), при наличии подтверждающих правоту заявителя фактах.

- п. 5.2 – Систематические жалобы застрахованных лиц на длительное ожидание бригады СМП; повторность и дублирование вызова; отсутствие ее прибытия; отказ в передаче вызова бригаде СМП, в связи с передачей неотложного вызова в кабинет неотложной помощи другой МО, и признанные необоснованными свидетельствуют об отсутствии организационных мер по устранению дефектов в работе СМП.

- п. 6 – Установлены недостатки в управлении финансово-экономической деятельностью медицинской организации: допущены неэффективные расходы на сумму 203,52 тыс. руб., в том числе:

- выплата морального ущерба вследствие некачественного оказания медицинской помощи в 2023 г. в размере 100,00 руб.

- штрафные санкции по финансовым претензиям ТФОМС Свердловской области, штрафные санкции в Государственную трудовую инспекцию, оплата морального вреда, пени за несвоевременную оплату налога, пошлина по судебным разбирательствам: в 2022 г. - 81 846,38 руб. (0,7% от затрат на прочие расходы по ОМС), за январь-сентябрь 2023 г. - 121 579,48 (3,6% от затрат на прочие расходы по ОМС).

Содержание данных пунктов носит фиксирующий, описательный и рекомендательный характер; оно не имеет свойств «требования», не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него какие-либо незаконные обязанности, не создает иные препятствия для осуществления заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности.

Каких-либо обязательных требований по указанным пунктам акта проверки на заявителя не возложено. 

На основании изложенного, производство по делу в части пунктов 3 (в том числе 3.1-3.4 включительно), 4 (в том числе 4.1-4.6 включительно), 5 (в том числе 5.1-5.2 включительно), 6 оспариваемого акта подлежит прекращению на основании подп. 1 части 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку указанные положения акта не содержат каких-либо властно-распорядительных предписаний, направленных на установление, изменение и прекращение прав и обязанностей Учреждения и не влечет для проверяемого лица неблагоприятных юридических последствий. 

Заявителем в материалы дела не представлены доказательства, подтверждающие, что указанные оспариваемые в Акте проверки пункты незаконно возлагают на Учреждение какие-либо обязанности.

Напротив, требование Фонда о возврате денежных средств носит властно-распорядительных характер, обязывает Учреждение устранить выявленные в ходе проверки нарушения.

В акте проверки на страницах 46-47 комиссией указано на то, что:                            «в нарушение п. 5 ч. 2 ст. 20 и ч. 7 ст. 35 Федерального закона от 29.11.2010 №326-Ф3 ГБУЗ СО «ССМП» средства ОМС использованы не в соответствии с Территориальной программой ОМС на 2022 год, утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 29.12.2021 №995-ПП, тем самым допущено нецелевое расходование средств ОМС на выплаты материальной помощи к отпуску по категории «руководители» в размере 2 838 099,38 руб.».

В связи с этим на странице 47 комиссия выставляет заявителю требование возместить на расчетный счет ТФОМС Свердловской области (ИНН 

<

***> КПП 665801001) номер 40102810645370000054 в УФК по Свердловской области (ТФОМС Свердловской области л/с 

<

***>) Счет (казначейский счет): 03100643000000016200 Банк получателя: УРАЛЬСКОЕ ГУ БАНКА РОССИИ//УФК по Свердловской области г. Екатеринбург БИК 016577551 КБК 39511610100090000140 ОКТМО 65701000 УИН 39530112300002000754 для перечисления средств использованных не по целевому назначению в сумме                           2 838 099,38 руб., согласно Акту проверки от 28.11.2023, в течение 10 рабочих дней и уплатить штраф в размере 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению КБК 39511607090090000140 ОКТМО 65701000 УИН 39530112300003013523, в течение 10 рабочих дней со дня предъявления требования, в размере 283 809,94 руб.

Указанное требование является обязательным для общества и вытекает из нарушения, установленного пунктом 2 Акта проверки (выводы). 

При этом требование о возврате денежных средств как отдельный документ Фондом не принималось, в связи с чем, оценивая законность данного требования, суду надлежит дать оценку пункту 2 Акта проверки (выводы), на основании которого Фонд предъявил данное требование, а также требования, содержащегося на стр. 47 акта проверки. 

В связи с указанным, суд рассматривает требования Заявителя в части оспаривания пункта 2 Акта проверки (выводы) и требования о возврате денежных средств и уплате штрафа по существу.

При этом доводы заявителя о превышении Фондом полномочий в рамках проведенной проверки судом отклоняются.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно статье 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу пункта 1 статьи 147 Кодекса расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Отношения в системе обязательного социального страхования, правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также основы государственного регулирования обязательного социального страхования определены Федеральным законом от 16.07.1999 №165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (далее - Закон N 135-ФЗ) и согласно понятиям, данным в статье 3 которого, средства обязательного социального страхования - денежные средства и имущество, которые находятся в оперативном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования.

Частью 1 статьи 19 Закона №165-ФЗ определено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период.

В силу части 2 данной статьи нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 11 статьи 40 Закона №326-ФЗ территориальному фонду в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, предоставлено, в том числе право осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

Приказом Минздрава России от 26.03.2021 N 255н утвержден Порядок осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями" (далее - Порядок).

Пунктами 2, 3 Порядка определено, что контроль осуществляется путем проведения проверок, которые проводятся работниками территориального фонда с целью предупреждения и выявления нарушений норм, установленных Законом №326-ФЗ другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 30 и 31 Порядка могу быть проведены:

- комплексная проверка проводится в целях рассмотрения комплекса вопросов, связанных с соблюдением законодательства Российской Федерации об обязательном медицинском страховании и с использованием средств обязательного медицинского страхования за определенный период деятельности медицинской организации.

- тематическая проверка проводится в целях рассмотрения отдельных вопросов, связанных с соблюдением законодательства Российской Федерации об обязательном медицинском страховании и (или) с использованием средств обязательного медицинского страхования.

- Контрольная проверка проводится в целях изучения результатов работы медицинской организации по устранению нарушений и недостатков, ранее выявленных в ходе комплексной или тематической проверок.

В силу пункта 33 Порядка проверка использования средств обязательного медицинского страхования проводится сплошным или выборочным способом. При этом сплошной способ заключается в проведении контрольного действия в отношении всей совокупности финансовых, бухгалтерских, отчетных и иных документов, относящихся к одному вопросу проверки.

Основанием для проведения проверки является приказ территориального фонда, определяющий тему проверки, численный и персональный состав комиссии (рабочей группы), сроки проведения проверки, форму проверки (выездная или документарная (камеральная), проверяемый период (пункт 34 Порядка).

Вопросы, которые подлежат изучению в ходе проверки использования средств обязательного медицинского страхования, полученных медицинскими организациями, включает проверку, установлены пунктами 39, 39.1-39.4 Порядка.

В рассматриваемом случае суд установил, что фондом проведена выездная комплексная проверка по предмету, обозначенному в приказе от 20.06.2023 № 240 в рамках полномочий, предоставленных Фонду Порядком, утвержденным Приказом Минздрава России от 26.03.2021 № 255н.

При рассмотрении эпизода выплаты заработной платы за счет средств фонда ОМС по позиции «руководители» суд руководствовался следующим.

Согласно пункту 2 акта проверки (выводы) Фондом выявлены следующие нарушения: В нарушение п. 5 ч. 2 ст. 20 и ч. 7 ст. 35 Федерального закона                           от 29.11.2010 № 326-ФЗ ГБУЗ СО «ССМП» средства ОМС использованы не в соответствии с Территориальной программой ОМС на 2022 год, утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 29.12.2021 № 995-ПП», тем самым допущено нецелевое расходование средств ОМС на выплаты материальной помощи к отпуску по категории «руководители» в размере                                   2 838 099,38 руб.

На основании пункта 2 Фонд предъявил Учреждению требование о необходимости восстановления казначейского счета в сумме 2 838 099,38 руб., в течение 10 рабочих дней и уплате штрафа в размере 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению, в течение 10 рабочих дней со дня предъявления требования в размере 283 809, 94 руб.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Согласно пункту 1 ст. 306.4 данного Кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств.

Согласно понятиям, данным в статье 3 Закона №326-ФЗ обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования;

Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В силу ч. 6 ст. 14, ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 38 Закона №326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

В соответствии с ч. 8 ст. 26 Закона №326-ФЗ средства бюджета Федерального фонда и бюджетов территориальных фондов не входят в состав иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

На основании пункта 12 ч. 7 ст. 34 Закона №326-ФЗ территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Согласно ч. 9 ст. 39 Закона №326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования средств. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В спорный период (2021 и 2022 годы, январь-сентябрь 2023 года) действовал Приказ Минздрава России от 28.02.2019 №108н «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования» (далее – Правила №108н).

Согласно пункту 192 Правил №108н в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются, в том числе следующие группы затрат: затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги), а также иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) (пункт 193).

В составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются следующие группы затрат: затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги)) (пункт 195).

Затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинской организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги), определяются исходя из количества единиц по штатному расписанию, утвержденному руководителем медицинской организации, с учетом действующей системы оплаты труда (пункт 206 Правил                    № 108н).

В соответствии с Указаниями по применению и заполнению форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденными постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты», штатное расписание применяется для оформления структуры, штатного состава и штатной численности организации в соответствии с ее уставом. Оно содержит перечень структурных подразделений, наименования должностей, специальностей, профессий с указанием квалификации, сведения о количестве штатных единиц.

В соответствии с пунктом 2 Порядка составления штатного расписания, утвержденного Приказом Минздравмедпрома России от 18.01.1996 № 16                         «О введении форм штатных расписаний учреждений здравоохранения» (далее - Приказ №16), штатная структура и штатное расписание разрабатываются учреждениями здравоохранения самостоятельно.

Порядок расположения структурных подразделений и должностей в них определяется руководителем учреждения здравоохранения (пункт 5 Приказа №16). 

На основании пункта 6 Приказа №16 в каждое структурное подразделение должны включаться штатные должности по всем категориям персонала с указанием специальности, начиная с высшего и заканчивая младшим звеном. Должности, не относящиеся к медицинским или фармацевтическим, приводятся в штатном расписании, как правило, по не медицинским структурным подразделениям.

Должности, не относящиеся к медицинским или фармацевтическим, приводятся в штатном расписании, как правило, по не медицинским структурным подразделениям. Наименования структурных подразделений и должностей в них пишутся в именительном падеже в соответствии с номенклатурами врачебных и провизорских должностей, должностей среднего медицинского и фармацевтического персонала, перечнями должностей служащих и профессий рабочих, утвержденными в установленном порядке (пункт 8 Приказа №16).

Основой составления штатного расписания является смета фонда заработной платы, которой должно соответствовать общее количество должностей (п. 7 Приказа).

Кроме того, утвержденные Приказом Минздрава России от 09.06.2003 №230 нормативы носят рекомендательный характер и не ограничивают право руководителя учреждения на определение структуры, численности и штата, но в пределах утвержденного фонда оплаты труда.

Таким образом, использование средств ОМС, направляемых на расходы по заработной плате, признается целевым при соблюдении следующих условий: работник участвует в оказании медицинской помощи застрахованным лицам в рамках территориальной программы ОМС; должность работника включена в штатное расписание медицинской организации; оплата осуществлена в пределах доведенных лимитов.

При этом оказание материальной помощи сотрудникам само по себе не свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств, если выплата заработной платы такому работнику осуществляется в пределах установленного учреждению фонда оплаты труда.

Правила не содержат закрытого перечня работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, однако необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом. В каждом конкретном случае вопрос о том, необходима ли деятельность соответствующего работника для обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС, должен рассматриваться с учетом всех подлежащих применению программ ОМС и обязанностей, возложенных данными программами на медицинские учреждения.

В качестве источника финансового обеспечения указанных должностей определена оплата за счет средств ОМС (указано в штатном расписании). При этом оплата труда по этим должностям произведена учреждением в пределах установленных лимитов.

Штатное расписание утверждено главным врачом Учреждения, а также согласовано с Министерством здравоохранения Свердловской области в разрезе экономической обоснованности.

Постановлением Правительства Свердловской области от 30.09.2015                           № 866-П утверждена система оплаты труда государственных учреждений здравоохранения Свердловской области, разработанная в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2088 № 583                             «О введении новых систем оплаты труда...» п. 1, главы 1 постановления Правительства Свердловской области от 30.09.2015 года №866-П утверждена структура положения об оплате труда включающая в себя:

-минимальные размеры окладов (должностных окладов) по профессиональным квалификационным группам (далее - ПКГ);

- перечень, условия и порядок осуществления выплат компенсационного характера и стимулирующего характера;

- условия оплаты труда руководителей государственных учреждений здравоохранения Свердловской области (далее-учреждения), из заместителей и главных бухгалтеров.

При этом выплаты социального характера и упоминание о них в постановления Правительства Свердловской области от 30.09.2015 № 866-П отсутствуют.

Пунктом 36 главы 7 постановления Правительства Свердловской области                    от 30.09.2015 № 866-П установлена возможность (право) оказания работникам материальной помощи в пределах фонда оплаты труда учреждения (источники которого определены в п. настоящего постановления), что является неотъемлемой частью установленной системы оплаты труда государственных учреждений здравоохранения Свердловской области.

Главой 4 «Положения об оплате труда руководителей государственных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения Свердловской области», утвержденного приказом Министерства здравоохранения Свердловской области от 09.03.2021 № 401-п, установлены выплаты стимулирующего характера, в том числе в форме материальной помощи к отпуску из фонда оплаты труда учреждения, источниками формирования которого определены субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания, средств государственных внебюджетных фондов (территориального фонда обязательного страхования) и средств, поступающих от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, что целиком и полностью соответствует п. 3 главы 1 постановления Правительства Свердловской области от 30.09.2015 года №866-П.

Единовременные выплаты работникам при предоставлении им ежегодного отпуска, при условии, что такие выплаты предусмотрены трудовым договором, либо если в трудовом договоре имеется указание на коллективный договор, зависят от размера заработной платы, т.е. связаны с выполнением физическим лицом его трудовой функции, являются элементом системы оплаты труда.

Размеры материальной помощи выплачиваемой к отпуску из фонда оплаты труда установлены трудовым договором (размер которой определяется в зависимости от занимаемой должности и размера установленного оклада), что целиком и полностью соответствует требованиям ч. 10 ст. 57 ТК РФ «Содержание трудового договора» - условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты).

Таким образом, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты, установленные трудовым договором, размер которых зависит от занимаемой должности и размера оклада, является неотъемлемой частью условий оплаты труда - заработной платой.

В соответствии с ч. 1 ст. 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

Системой оплаты труда государственных учреждений здравоохранения Свердловской области п. 36 главы 7 постановления Правительства Свердловской области от 30.09.2015 года №866-П установлена возможность (право) оказания работникам материальной помощи в пределах фонда оплаты труда учреждения.

Комиссия заинтересованного лица приходила, что материальная помощь не входит в понятие заработной платы в соответствии со ст. 129 ТК РФ и не может являться элементом оплаты труда.

Между тем в соответствии с ч. 1. ст. 129 ТК РФ заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты). 

Заявитель считает неверным толковать отсутствие понятия «материальная помощь» в статье ТК РФ, как не входящее в понятие заработной платы, при отражении данного вида поощрения в трудовом договоре (ч. 1 ст. 135 ТК РФ), в систему оплаты труда государственных учреждений здравоохранения Свердловской области.

Положения ч. 2 – ч. 4 ст. 129 ТК РФ определяют такие понятия как: - Тарифная ставка; - Оклад (должностной оклад); - Базовый оклад (базовый должностной оклад) — определяемые как базовые структурные элементы систем оплаты труда в РФ.

Поскольку вид выплат стимулирующего характера, в том числе в форме материальной помощи к отпуску из фонда оплаты труда учреждения, установлен существующей системой оплаты труда (Правительства Свердловской области                      от 30.09.2015 № 866- П, приказом Министерства здравоохранения Свердловской области от 09.03.2021 № 401- п), установлен трудовым договором, зависит от занимаемой должности и размера установленного оклада, и выплачивается из фонда заработной платы учреждения, то выплаты стимулирующего характера не могут относится к выплатам социального характера (так как данный вид выплат выплачивается по другому КОСГУ) и обязан учитываться в расчете среднего заработка, включение данного вида выплат в расчет среднего заработка, не может являться нарушением п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации     от 24.10.2007 № 922, так как для расчета среднего заработка не учитываются выплаты социального характера и иные выплаты, не относящиеся к оплате труда.

В ходе проверки данные выплаты учтены в расчете среднего заработка, так как являются неотъемлемой частью заработной платы и системы оплаты труда.

Выводы, сделанные рабочей группой заинтересованного лица, в виде отнесения данных выплат к нецелевым противоречат и официальной позиции самого Территориального фонда ОМС, изложенной в письме от 16.10.2023                     № 16-04-01/878 «О выплате материальной помощи за счет средств ОМС», согласно которой включенная в средний заработок материальная помощь отнесена к элементам системы оплаты труда и данные расходы квалифицированы Территориальным фондом ОМС как неэффективные. 

Опираясь на результаты акта проверки от 30.12.2021, где в проверяемом периоде с 01.05.2018 по 30.09.2021 по начислению и выплате заработной платы в том числе, материальной помощи к отпуску, главному врачу и заместителям главного врача, суд приходит к выводу, что по своей сути, учитывая п. 10.5 Тарифных соглашений по обязательному медицинскому страхованию на территории Свердловской области на 2021г., на 2022 г., на 2023 г., такое расходование денежных средств не может являться нецелевым. То есть нарушения в действиях заявителя не имелось.

В соответствии с п. 39.2 Приказа Минздрава России от 26.03.2021 № 255н, при проверке в Акте отражаются случаи расходования средств обязательного медицинского страхования на выплаты (заработная плата, премии, доплаты, поощрения, материальная помощь) лицам, не участвующим в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Учитывая положения п. 195 приказа Минздрава России от 28.02.2019 №108  отражение в Акте информации по персоналу участвующему (в том числе опосредованно) противоречит п. 39.2 Приказа Минздрава России от 26.03.2021                     № 255н.

С учетом изложенного доказательств того, что данные затраты не связаны с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), а также об их чрезмерности, фондом не представлено.

Доводы Фонда о том, что выплаты материальной помощи к отпуску не входят в состав расчета средней заработной платы и являются выплатой социального характера (не являются вознаграждением за труд и не зависят от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы); материальная помощь не входит в понятие заработной платы в соответствии со ст. 129 ТК, не может являться элементом оплаты труда, оказывалась Учреждением по заявлению работников, и не являлось вознаграждением за труд, подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании приведенных положений.

Деятельность лиц, замещающих указанные должности, является административной, направлена на осуществление деятельности возглавляемого медицинского учреждения, что, соотносится с вопросами обязательного медицинского страхования.

Ссылка Фонда на судебную практику по делу № A03-10489/2019 судом не принимается, поскольку решение по указанному делу принято при иных фактических обстоятельствах (отказано в признании незаконным требования заинтересованного лица о возврате денежных средств как использованных по нецелевому назначению в связи с выплатами иного характера - выплаты материальной помощи в связи со смертью близкого родственника, с трудным финансовым положением, с рождением детей).

При этом Верховный суд Российской Федерации применительно к спорным выплатам по настоящему делу (связанные с отпуском) в рамках дела                       №A76-10126/2022 сформировал аналогичный подход (определение                                     № 309-ЭС23-19711 от 26.03.2024).

Суд полагает, что Учреждением в рамках рассмотрения настоящего дела доказана необходимость спорных выплат материальной помощи к отпуску в целях обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС. Указанные выплаты произведены работникам в пределах установленных лимитов фонда оплаты. 

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что денежные средства ОМС на выплаты материальной помощи к отпуску использованы по целевому назначению.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании изложенного, суд признает недействительным акт проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области от 08.12.2023 в части нарушения, указанного в пункте 2 акта (выводы), и требования о необходимости возмещения со стороны ГБУЗ СО «ССМП» в пользу бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области денежных средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 2 838 099 руб. 38 коп., штрафа в размере 283 809 руб. 94 коп.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по оплате государственной пошлины подлежат взысканию с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области в пользу ГБУЗ СО «ССМП» в сумме 3 000 рублей. 

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Производство по делу в части оспаривания пунктов 1, 3 (в том числе 3.1-3.4 включительно), 4 (в том числе 4.1-4.6 включительно), 5 (в том числе 5.1-5.2 включительно), 6 (выводы) акта проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области от 04.08.2023, принятого в отношении ГБУЗ СО «ССМП», прекратить.

2. Признать недействительным акт проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области от 08.12.2023 в части нарушения, указанного в пункте 2 акта (выводы), и требования о необходимости возмещения со стороны ГБУЗ СО «ССМП» в пользу бюджета ТФОМС СО денежных средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 2 838 099 руб. 38 коп., штрафа в размере 283 809 руб. 94 коп.

3. В порядке распределения судебных расходов взыскать с Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) в пользу ГБУЗ СО «ССМП» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 3 000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

В соответствии с ч. 3 ст. 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исполнительный лист выдается по ходатайству взыскателя или по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно арбитражным судом.

С информацией о дате и времени выдачи исполнительного листа канцелярией суда можно ознакомиться в сервисе «Картотека арбитражных дел» в карточке дела в документе «Дополнение». 

В случае неполучения  взыскателем исполнительного листа в здании суда в назначенную дату, исполнительный лист не позднее следующего рабочего дня будет направлен по юридическому адресу взыскателя заказным письмом с уведомлением о вручении. 

В случае если до вступления судебного акта в законную силу поступит апелляционная жалоба, (за исключением дел, рассматриваемых в порядке упрощенного производства) исполнительный лист выдается только после вступления судебного акта в законную силу. В этом случае дополнительная информация о дате и времени выдачи исполнительного листа будет размещена в карточке дела «Дополнение». 

СудьяМ.Ю. Грабовская