Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

 

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А50-4411/2024

03 июня 2024 года

г. Пермь

 

Резолютивная часть решения объявлена 28 мая 2024 года. 

Полный текст решения изготовлен 03 июня 2024 года.

 

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Плотниковой Т.Ю., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Повышевой Е.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>, 618120, 

<

...>) 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>, 614000, 

<

...>) 

об оспаривании ненормативного правового акта,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Транспортная компания «Виктория» (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>, 614520, 

<

...>), Государственное казенное учреждение Пермского края «Центр организации закупок» (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>, 614000, 

<

...>),

при участии:

от заявителя – ФИО1 по доверенности 09.01.2024, предъявлен паспорт, диплом о наличии высшего юридического образования, ФИО2 по доверенности от 09.01.2024, предъявлен паспорт, ФИО3 по доверенности 09.01.2024, предъявлен паспорт, 

от заинтересованного лица – ФИО4, по доверенности 29.12.2023, предъявлено служебное удостоверение, диплом о наличии высшего юридического образования, 

иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились,  

установил:

Управление развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – заинтересованное лицо, Пермское УФАС), предписания от 18.12.2023.

Определением от 27.02.2024 заявление принято к производству, к участию в деле привлечены общество с ограниченной ответственностью «Транспортная компания «Виктория», Государственное казенное учреждение Пермского края «Центр организации закупок».

Требования заявителя мотивированы тем, что принятые УФАС по Пермскому краю, решение по жалобе ООО «ТК Виктория» о нарушении законодательства о закупках от 18.12.2023, предписание об устранении нарушений Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» являются незаконными, поскольку не соответствуют нормам действующего законодательства; Управлением не принимались меры по ограничению доступа к участию в торгах, закупка была объявлена в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ, в том числе Законом о контрактной системе; Управлением все маршруты были объединены в 1 Лот по причине невозможности соблюдения всех критериев, поименованных в письме ФАС от 02.10.2020 № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ». 

В судебном заседании представители заявителя требования поддержали, указывают, что объявленная закупка с объединением маршрутов в один лот никак не повлияло на возможность участникам принять участие в аукционе, никоим образом не повлекло ограничение конкуренции; письмо Федеральной антимонопольной службы России от 02.10.2020 № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ» носит рекомендательный характер и не является обязательным для применения.

Антимонопольный орган с заявленными требованиями не согласен по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, дополнительном отзыве.

В судебном заседании представитель Пермского УФАС пояснил, что объединение в один лот 21 маршрута не соответствует положениям Закона о закупках, позиции, изложенной в Письме ФАС России от 02.10.2020 г. № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ»; необоснованное укрупнение лота приводит к ограничению состава участников закупки, поскольку фактически создает дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и приводит к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта; в закупку включены маршруты как внутри г. Оса, так и между г. Осой и другими рядом лежащими населенными пунктами, что говорит об отсутствии технологической и функциональной связи между маршрутами, включенными в одну закупку.

ООО «Виктория» в направленном отзыве на заявление указало, что объединяя в одной закупке 21 маршрут, Заказчик устанавливает барьер и лишает возможности принять участие в закупке субъекту малого и среднего предпринимательства; оспариваемые решение и предписание Пермского УФАС были направлены на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, как это требует принцип обеспечения конкуренции, установленный в ст. 8 Закона о закупках; в проведенных с учетом спариваемого предписания закупках установлено преимущество к участникам в соответствии с ч. 3 ст. 30 Закона № 44-ФЗ, а также 21 маршрут разбит на 10 закупок, что позволило участнику беспрепятственно подать заявки на участие в данных закупках.

Государственное казенное учреждение Пермского края «Центр организации закупок» в направленном отзыве на заявление отмечает, что согласно положениям, установленным ст. 33 Закона о контрактной системе Заказчик самостоятельно определяет параметры объекта закупки, которые в наибольшей степени будут удовлетворять его потребности, при условии недопущения ограничения конкуренции; основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд, является не столько обеспечение максимального широкого круга участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупок.

Исследовав материалы дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, судом установлено следующее.

Как следует из материалов дела, Управлением развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа, Государственным казенным учреждением Пермского края «Центр организации закупок» проводился электронный аукцион на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам.  В соответствии с извещением о проведений электронного аукциона: извещение размещено 05.12.2023 года на сайте Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС) по адресу в сети «Интернет»: http://zakupki.gov.ru и на сайте ЭТИ ТЭК-Торг, по адресу в сети «Интернет»: https://44.tektorg.ru.; дата и время окончания срока подачи заявок: 13.12.2023; дата подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по электронному аукциону № 0356500001423006359: 15.12.2023;  начальная максимальная цена контракта: 14 244 620,40 руб.

Не согласившись с условиями электронного аукциона, общество с ограниченной ответственностью «Транспортная компания Виктория» (далее - ООО «ТК Виктория» обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - УФ АС по Пермскому краю) с жалобой на действия (бездействия) Управления, Уполномоченного органа по аукциону в электронном виде, с указанием следующих доводов:

1.                Исходя из п. 1.6 проекта контракта и разъяснений положений документации у участников не имеется возможности просчитать экономическую целесообразность заключения договора по результатам аукциона ввиду отсутствия утвержденных тарифов на перевозки пассажиров;

2.                В один лот объединен 21 маршрут, что противоречит письму ФАС России от 02.10.2020 № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ» (далее - Письмо ФАС России № ИА/85875/20).

3.                Начальная (максимальная) цена контракта существенно занижена, что возлагает на участников дополнительные расходы.

По результатам рассмотрения жалобы ООО «ТК Виктория» УФ АС по Пермскому краю принято решение о признании данной жалобы обоснованной в части второго довода подателя жалобы, о признании в действиях Заявителя, Уполномоченного учреждения нарушения п. 1 ч. 2 ст. 42 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), выявленные в ходе рассмотрения жалобы, о передаче материалов рассматриваемой жалобы должностному лицу Пермского УФАС России для принятия решения о привлечении должностных лиц Управления, Уполномоченного учреждения к административной ответственности.

Полагая, что в действиях Заказчика отсутствует нарушение требований Закона о контрактной системе; решение и предписание не соответствуют действующему законодательству, нарушают права заявителя в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением об отмене решения и предписания в порядке главы 24 АПК РФ.

Суд, оценив доводы сторон и представленные в материалы дела доказательства, пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (статья 65 АПК РФ).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом о контрактной системе.

В соответствии со статьей 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно части 4 статьи 3 Закона о контрактной системе под участником закупки понимается любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В силу части 1 статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

В целях соблюдения принципа обеспечения конкуренции ФАС России, как уполномоченный орган по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе вправе осуществлять внеплановую проверку на основании любой поступившей информации о нарушении указанного законодательства, по результатам проведения которой принимается соответствующее решение.

В силу статей 23, 41 и 50 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своей компетенции вправе принимать решения и выдавать предписания по фактам нарушения антимонопольного законодательства.

С учетом указанных норм права УФАС по Пермскому краю при принятии оспариваемых решения, предписания выполняло свои функции и осуществляло возложенные на него законодательством полномочия по контролю в сфере закупок в рамках своей компетенции и в установленном процессуальном порядке.

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 12 Закона о контрактной системе).

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать описание объекта закупки в соответствии со ст. 33 Закона о закупках.

В силу сп. 1, 2 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться, в том числе следующими правилами:

1) в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак в следующих случаях:

а) сопровождение такого указания словами "или эквивалент";

б) несовместимость товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимость обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком;

в) осуществление закупки запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

г) осуществление закупки медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, необходимых для назначения пациенту по медицинским показаниям (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинской документации пациента и журнале врачебной комиссии. Перечень указанных медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания и порядок его формирования утверждаются Правительством Российской Федерации;

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

В силу ч. 2 ст. 33 Закона о закупках описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться.

Из приведенных норм следует, что действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование Заказчиком объекта закупки, исходя из целей осуществления закупки и потребностей последнего. При этом, потребность Заказчика является определяющим фактором при формировании объекта закупки.

Кроме того, при установлении требований к качественным, техническим и функциональным показателям Заказчик также руководствуется собственными потребностями и не обязан обосновывать установленные требования. 

Порядок формирования лотов законодательно не определен, решение о способе размещения заказа принимается заказчиком. Последний наделен правом самостоятельно выделять лоты по группам, классам, видам и иным единицам, выставлять предмет торгов единым лотом, а также определять его содержание. При этом данные требования не должны приводить к ограничению количества участников закупки.

Как указано ранее, в соответствии с извещением объектом закупки является выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам. Перечень маршрутов указан в приложении № 1 к проекту контракта. Приложение № 1 к проекту контракта «Параметры маршрутов» содержит перечень маршрутов, на которых должны быть оказаны транспортные услуги, в количестве 21 шт.

Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 220) установлен порядок организации транспортного обслуживания регулярных перевозок, в том числе, по муниципальным маршрутам.

Согласно ч. 1 ст. 11 ФЗ № 220 муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

В соответствии с ч. 1 ст. 14 ФЗ № 220 в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Порядок формирования лотов при проведении уполномоченным органов конкурса на право осуществления регулярных перевозок, определен Письмом ФАС России от 02.10.2020 г. № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ». Так, во втором абзаце письма указано, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках заказчик при описании объекта закупки должен руководствоваться, в том числе, правилом, что в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок; участие организаторов торгов, запроса котировок или заказчиков и (или) работников организаторов торгов, запроса котировок или работников заказчиков в торгах, запросе котировок.

Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции определено, что наряду с установленными частью 1 данной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции перечислены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

К ним относят сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Исходя из совокупного толкования указанных положений законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, преследующих единые цели и задачи, следует, что запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к ограничению (устранению, недопущению) конкуренции, как с точки зрения их фактического, так и возможного влияния на конкурентную среду при проведении закупок.

В силу пп. 1.1 п. 1 раздела 1 Письма ФАС России от 02.10.2020 г. № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с ФЗ № 220-ФЗ» минимальное количество лотов и максимальный размер обеспечения исполнения контракта для муниципальных маршрутов, в случае, если численность населения муниципального образования не превышает 50 тысяч человек, все маршруты разделены не менее чем на 10 лотов. Обеспечение исполнения контракта, предоставляемое лицом, с которым заключается контракт, не должно превышать 100 млн. руб.

Антимонопольным органом в ходе рассмотрения доводов жалобы установлено, что численность муниципального образования - Осинский городской округ, составляет 19 526 человек, на территории Осинского городского округа только два перевозчика имеют возможность оказывать услуги, требуемые по условиям контракта -Заявитель и ООО «Осинское УТТ».

Поскольку численность населения муниципального образования -Осинский городской округ, не превышает 50 тысяч человек, Пермское УФАС пришло к выводу, что принцип конкуренции при проведении указанной закупки не соблюден, объединение в один лот 21 маршрута не соответствует положениям Закона о закупках, позиции, изложенной в Письме ФАС России от 02.10.2020 г. № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ»; в действиях Заказчика установлено нарушение требований п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках. 

Заявителем указано, что все маршруты объединены в 1 Лот по причине невозможности соблюдения всех критериев, установленных в Письме ФАС России от 02.10.2020. Утверждая об обоснованности данного укрупнения, заявитель ссылается на то, что запретов на объединение в один лот нескольких маршрутов не предусмотрено ни Законом о контрактной системе, ни Законом N 220-ФЗ, а также приводит доводы о том, что низкая рентабельность части маршрутов не позволяет произвести деление лотов и утверждает о том, что объединение всех 21 маршрутов в один лот обусловлено экономическими показателями на маршрутах.

Довод заявителя о ненормативном характере указанного письма, и, соответственно, невозможности его применения к рассматриваемому спору, судом не принят в силу следующего.

Согласно пункту 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" акты, содержащие разъяснения законодательства (методические рекомендации, разъяснения, письма и тому подобное), могут быть учтены судом при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия).

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", пункту 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по контролю (надзору) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности ФАС России имеет право обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы (подпункты 5.4, 6.3 поименованного положения).

Различная практика по спорному вопросу сформировалась в связи с тем, что региональные и муниципальные органы власти при осуществлении торгов на организацию регулярных перевозок находятся в сложной ситуации, поскольку при отсутствии критериев по формированию лотов невозможно понять, каким образом сформировать данные лоты, чтобы не ограничивать конкуренцию и количество участников торгов.

В целях формирования единообразной практики применения положений Закона о закупках ФАС России определила в письме от 02.10.2020 N ИА/85875/20 критерии, которые будут свидетельствовать о формировании лотов, не ограничивающих конкуренцию и количество участников торгов при организации перевозок по муниципальным, межмуниципальным маршрутам и смежным межрегиональным маршрутам.

В Письме от 05.11.2020 N МЕ/96706/20 "По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ"  ФАС России разъяснила, что в случае использования данных Критериев при формировании лотов на организацию регулярных перевозок действия заказчика не могут быть признаны нарушающими законодательство. При этом в случае, если заказчик не может сформировать лоты в соответствии с данными Критериями, то это не означает, что его действия по формированию лотов являются нарушением законодательства. В этом случае требуется дополнительное рассмотрение сложившейся конкурентной среды на рынке, для чего заказчик вправе обратиться с приложением соответствующего обоснования в территориальный орган ФАС России для проведения консультаций по количеству лотов при проведении торгов на организацию регулярных перевозок. При получении такого обращения заказчика, территориальный орган ФАС России на основе имеющихся сведений о состоянии конкуренции на соответствующем товарном рынке сформирует позицию по достаточности меньшего количества лотов для соблюдения конкурентной среды при проведении таких торгов с учетом письма ФАС России от 02.10.2020 N ИА/85875/20.

На возможность обратиться  в территориальный орган ФАС России в случае, если заказчиком не может быть сформировано минимально необходимое количество лотов с учетом изложенных выше критериев, а также в случае необходимости включения в лот разных видов маршрутов (например, муниципальный и межмуниципальный маршрут) для проведения консультаций по вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов указано также в письме ФАС России от 02.10.2020 N ИА/85875/20.

Между тем, доказательств того, что Управление развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа обращалось в антимонопольный орган для проведения консультаций по вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов по спорной закупке в материалы дела не представлено.

При этом заявителем в материалы дела представлено письмо Пермского УФАС от 10.12.2020 № 16334-20, из которого следует следующее:  антимонопольным органом установлено, что в период с 2017 года по 2019 год все маршруты на территории Осинского городского округа обслуживались ООО «Транспортная компания «Виктория» по двум договорам, в один из которых включались маршруты пригородного сообщения, в другой – маршруты городского сообщения. Таким образом, формирование двух лотов является устойчивой практикой проведения аукционов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Указанный подход формирования лотов не способствует развитию конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.  Пермским УФАС России также отмечено, что участники рынка осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом не могут ограничиваться территорией одного муниципального образования или территорией Пермского края, поскольку указанный рынок является открытым для входа хозяйствующих субъектов из других регионов России. Увеличение количества лотов может привести к увеличению количества хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок Осинского городского округа, что положительным образом скажется на состоянии конкурентной среды. С учетом изложенного, антимонопольный орган полагает необходимым рекомендовать Осинскому городскому округу при проведении аукционов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом придерживаться критериев, изложенных в письме ФАС России №ИА/85875/20. Дополнительно, антимонопольный орган отмечает, что в целях неувеличения начальной (максимальной) цены контракта при формировании десяти лотов вместо двух возможно включение в один лот маршрутов, перевозки по которым осуществляются в разные дни.

Таким образом, при формировании аукционной документации по спорной закупке заявитель в антимонопольный орган не обращался за консультацией по  вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов, при этом в 2020 году Пермским УФАС заявителю указано на необходимость формирования лотов с учетом критериев, изложенных в письме ФАС России №ИА/85875/20.

Согласно информации из единой информационной системы в сфере закупок, на участие в электронном аукционе на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам (изв. № 0356500001423006359) не было подано ни одной заявки (заявка ООО «Осинское УТТ» отозвана оператором электронной площадки).

 В ходе судебного разбирательства заинтересованным лицом представлена информация о том, что после того, как Заказчик исполнил предписание антимонопольного органа и разбил закупку на 10 лотов 0356500001424000463 (НМЦК - 746 905,20 руб.); 0356500001424000461 (НМЦК - 1 096 449,00 руб.); 0356500001424000471 (НМЦК - 1 069 612,80 руб.); 0356500001424000472 (НМЦК -774 894,00 руб.); 0356500001424000507 (НМЦК - 1 280 916,00 руб.); 0356500001424000460 (НМЦК- 157 929,50 руб.); 0356500001424000462 (НМЦК -847 783,20 руб.); 0356500001424000469 (НМЦК - 1 555 785,60 руб.); 0356500001424000470 (НМЦК - 604 676,40 руб.); 0356500001424000035 (НМЦК - 1 598 750,40 руб.) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам, по итогам каждой были заключены контракты.

Также антимонопольный орган пояснил, что в спорную закупку включены маршруты в количестве 21 шт. как внутри г. Оса, так и между г. Осой и другими рядом лежащими населенными пунктами, что говорит об отсутствии технологической и функциональной связи между маршрутами, включенными в одну закупку; при этом нерентабельность отдельных маршрутов не свидетельствует о наличии функциональной и технологической связи 21 маршрута.

Обосновано принят во внимание антимонопольным органом и тот факт, что размер обеспечения исполнения контракта в рамках закупки изв. № 0356500001423006359 составлял - 712231,02 руб.; заявитель по жалобе ООО «ТК «Виктория»» является субъектом малого и среднего предпринимательства, и такой хозяйствующий субъект, обращаясь в банк за получением банковской гарантии на сумму 712231,02 руб., имеет риск получения отказа и, таким образом, будет лишен возможности принять участие в закупке. При этом в 10 закупках, проведенных Заказчиком, в целях исполнения предписания антимонопольного органа, установлено преимущество к участникам в соответствии с ч. 3 ст. 30 Закона № 44-ФЗ. Соответственно, в проведенных 10 закупках смогут принять участие не только крупные организации, но и субъекты малого и среднего предпринимательства, следовательно, расширяется круг потенциальных участников закупки, что в свою очередь будет соответствовать принципу обеспечения конкуренции, установленному в ст. 8 Закона о закупках.

В связи с вышеизложенным суд находит обоснованным довод заинтересованного лица о том, что необоснованное укрупнение лота приводит к ограничению состава участников закупки, поскольку фактически создает дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и приводит к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта.

Довод заявителя о том, что разделение на 10 лотов не поспособствовало развитию конкурентной среду, поскольку 9 аукционов признаны несостоявшимися и во исполнение предписания заказчик вынужден был сократить срок оказания услуг в целях увеличения стоимости 1 км. пробега и объявить новые конкурсные процедуры, победителем которых стало ООО ТК «Виктория», не опровергает установленные Пермским УФАС и признанные судом обоснованными выводы антимонопольного органа относительно объединения всех 21 лотов в один в нарушение Закона о защите конкуренции и Закона о закупках.

При этом одним из доводов ООО ТК «Виктория» при обращении в антимонопольный орган указан тот факт, что начальная (максимальная) цена контракта существенно занижена, что возлагает на участников дополнительные расходы. Пермским УФАС данный довод признан не подлежащим рассмотрению ввиду отсутствия полномочий для рассмотрения доводов жалобы относительно формирования начальной (максимальной) цены контракта. Следовательно, не подлежат рассмотрению и судом как вопрос о формировании начальной (максимальной) цены контракта, так и последующем увеличении цены контракта за счет сокращения срока его исполнения,  поскольку предметом спора не являются. 

Вопреки доводам заявителя, объединение в один лот всех муниципальных маршрутов является необоснованным, поскольку влечет угрозу ограничения конкуренции.

Из анализа правоприменительной практики антимонопольной службы судом установлено, что при равных обстоятельствах антимонопольным органом выносятся аналогичные решения (Решение Краснодарского УФАС России от 29.02.2024 по делу N 023/10/18.1-787/2024, Решение Ставропольского УФАС России от 08.12.2022 N 026/10/18.1-2193/2022, Решение ФАС России от 28.08.2023 по делу N 022/01/17-946/2020 и др.).

На основании изложенного доводы заявителя подлежат отклонению как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела и основанные на неправильном толковании норм материального права, Комиссия правомерно пришла к выводу, что в действиях Заказчика, объединившего 21 маршруту в 1 лот, содержится нарушение п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках.

В целях устранения нарушений требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заявителю было выдано предписание.

С учетом того обстоятельства, что целью вынесения оспариваемого предписания является восстановление прав лица, обратившегося с жалобой в антимонопольный орган, вынесение предписания является необходимым этапом административного контроля с целью проведения закупки в соответствии с требованиями законодательства. 

Возложение же на заявителя обязанности провести закупочную процедуру надлежащим образом имеет своей целью восстановление нарушенных прав третьего лица. 

При изложенных обстоятельствах, оспариваемые решение и предписание вынесены антимонопольным органом в соответствии с требованиями действующего законодательства. 

Согласно информации, размещенной в ЕИС, 22.12.2023 - отменен протокол подведения итогов, 26.12.2023 г. - размещено извещение об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от 26.12.2023 №И01.

На основании ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо доказать его противоречие действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя. 

В рассматриваемом случае оспариваемые акты не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагают незаконно на него какие-либо обязанности и не создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

На основании изложенного, суд полагает, что оспариваемые акты соответствуют законодательству, а правовые основания для удовлетворения заявленных требований полагает отсутствующими.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В силу ст. 112 АПК РФ, при вынесении решения подлежат распределению судебные расходы. Согласно ч. 1 ст. 110 АПК РФ, судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины при рассмотрении дел в арбитражных судах исходя из подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, и в удовлетворении требований заявителя отказано, вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается.

 

Руководствуясь статьями 110, 168 - 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края 

РЕШИЛ:

Требования Управления развития инфраструктуры администрации Осинского городского округа оставить без удовлетворения. 

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

 

Судья                                                                          Т.Ю. Плотникова