ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. + 7(8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-3597/2018

27 мая 2019 года

город Севастополь

Резолютивная часть постановления объявлена  21 мая  2019 года. 

Постановление изготовлено в полном объеме   27 мая  2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Яковлева А.С.,

при осуществлении  протоколирования судебного заседания  секретарем судебного заседания ФИО1,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Ялта Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 февраля 2019 года по делу № А83-3597/2018 (судья Евдокимова Е.А.), принятое по заявлению коммандитного товарищества «Ялтинский мясозавод» к Администрации города Ялта Республики Крым, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципального казенного предприятия «Дорожно-эксплуатационный участок» муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, Управления ГИБДД МВД РФ по Республике Крым, о признании бездействия незаконным и понуждении совершить определенные действия,

установил:

коммандитное товарищество «Ялтинский мясозавод» (далее – заявитель, Товарищество, КТ «Ялтинский мясозавод») обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации города Ялта Республики Крым (далее - Администрация), выраженного в неисполнении возложенных на нее обязанностей по содержанию и ремонту муниципальной дороги общего пользования по ул. Изобильная, и в порядке устранения нарушенных прав общества обязать привести в соответствие с эксплуатационными требованиями муниципальную дорогу по ул. Изобильная, г. Ялта в срок до 01.07.2018.

Дело рассмотрено судом при участии в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального казенного предприятия «Дорожно-эксплуатационный участок» муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (далее – МКП «ДЭУ»), Управления ГИБДД МВД РФ по Республике Крым. 

Судом по делу была назначена судебная автодорожная экспертиза, по результатам которой получено экспертное заключение от 30.11.2018 № 54э Автономной некоммерческой организации «Научно-исследовательский центр судебной экспертизы». 

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25.02.2019 требования удовлетворены, признано незаконным оспариваемое бездействие, на Администрацию в порядке части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) возложена обязанность привести в соответствие с эксплуатационными требованиями муниципальную дорогу по ул. Изобильная г. Ялта в месячный срок после вступления решения по настоящему делу в законную силу, разрешен вопрос о взыскании с Администрации в пользу заявителя судебных расходов, возвращена Товариществу  из федерального бюджета излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 3000 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам права, указывая на отсутствие нарушенных прав Товарищества и неверно избранный им способ защиты, который не направлен на восстановление предположительно нарушенных прав. 

В отзыве на апелляционную жалобу общество не согласилось с ее доводами, полагая выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, правильными и указывая на отсутствие оснований для его отмены.

Информация о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети «Интернет» по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции своих представителей не направили, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, известили суд о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частями 2, 3, 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены апелляционным судом в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, приведенные в апелляционной жалобе и отзыве не нее, суд апелляционной инстанции находит обжалуемый судебный акт подлежащим отмене  в удовлетворенной части требований в силу следующего.

Обращаясь в порядке статьи 198 АПК РФ с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации по неисполнению обязанности по содержанию и ремонту муниципальной дороги общего пользования по ул.Изобильная, КТ «Ялтинский мясозавод» полагает, что суд может восстановить его права и законные интересы в порядке пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса путем возложения на ответчика обязанности привести в соответствие с эксплуатационными требованиями муниципальную дорогу. 

Согласно доводам заявителя, отсутствие соответствующей эксплуатационным требованиям автомобильной дороги создает препятствия для движения транспорта предприятия и его контрагентов для погрузки и выгрузки продукции, тем самым нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, а также нарушает права  иных предприятий и организаций, расположенных в данном районе, и жителей на безопасные условия дорожного движения.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 198, 200 АПК РФ, статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 08.11.2007 № 2576-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Постановлением  Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», Уставом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, основываясь на заключении судебной автодорожной экспертизы от 30.11.2018 № 54э, пришел к выводу  о допущенном Администрацией незаконном бездействии, выразившемся в содержании автомобильной дороги в ненадлежащем состоянии, не соответствующем требованиям Государственного стандарта 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения дорожного движения», нарушающим права заявителя.

Между тем судом не учтено следующее.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). 

При отсутствии указанной совокупности обстоятельств не подлежат удовлетворению требования о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

В силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе факта нарушенных оспариваемыми актом (действиями, бездействием) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт (действия, бездействие). 

В связи с этим при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). 

Задачей суда, в том числе в целях правильного определения предмета доказывания, является уяснение фактической и правовой цели обращения заявителя в суд, то есть конкретного материально-правового интереса заявителя по делу.

При этом в силу статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 2, части 1 статьи 4 АПК РФ защите подлежит только нарушенное право.

Иными словами, исходя из целей судебной защиты - защите подлежит не абстрактное право или любая заинтересованность заявителя в сфере предпринимательской деятельности, а конкретное право, нарушенное ответчиком в результате оспоренного бездействия. 

По смыслу статей 1, 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 АПК РФ, судебная защита нарушенных гражданских прав направлена на восстановление таких прав, то есть целью судебной защиты является восстановление нарушенного или оспариваемого права, и, следовательно, избранный стороной способ защиты нарушенного права должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление.

Нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривают возможность судебной защиты от предполагаемых или возможных нарушений прав заявителя, такие требования не подлежат удовлетворению судом при отсутствии нарушения прав заявителя на момент обращения его в суд.

Исходя из правил распределения бремени доказывания, наличие нарушенного права должен доказать заявитель, вне зависимости от того, что законность оспариваемого акта, решения или действия (бездействия) должен доказать орган, осуществляющий публичные полномочия.

Между тем наличие нарушенных прав заявителя оспариваемым бездействием  органа муниципальной власти при рассмотрении настоящего спора судом первой инстанции в нарушение части 4 статьи 200 АПК РФ не установлено, суд в решении не указал какое конкретно нарушенное право заявителя подлежит судебной защите в соответствии с избранным им способом, какие конкретно действия в силу приведенных в решении нормативных актов применительно к деятельности Администрации по осуществлению дорожной деятельности, а также применительно к правам или обязанностям заявителя она должна была совершить, кроме того суд не указал каким образом эти права и интересы будут восстановлены в случае реализации избранного способа судебной защиты.

Повторно рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает совокупности условий, необходимых для признания оспариваемого бездействия незаконным, и приходит к выводу об отсутствии нарушенных прав заявителя, подлежащих судебной защите в данном споре.

Заявитель, указывая, что 29.12.2017 обратился в Администрацию с заявлением о составлении акта о ненадлежащем состоянии проезжей части автомобильной дороги по ул. Изобильной и проведении капитального ремонта дороги (на участке от МЧС г.Ялты до территории КТ «Ялтинский мясозавод»), не получил ответа и положительного результата, чем нарушены его права на безопасные условия дорожного движения, просил признать незаконным бездействие Администрации по неосуществлению полномочий по дорожной деятельности в отношении автомобильной дороги местного значения в границах муниципального образования, но не указал, в чем конкретно, применительно к каким правам или обязанностям заявителя допущено это бездействие, т.е. в чем состоит спорное правоотношение между заявителем и Администрацией. 

Отсутствие конкретики в позиции самого заявителя по делу не предоставляет возможности суду однозначно определить характер спорного правоотношения, в том числе, применительно к рассмотрению требований в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку критика неосуществления полномочий сама по себе не может быть предметом оценки через судебное разбирательство.

Если единственной целью обращения в суд является установление факта несоответствия дорожного покрытия участка автодороги техническим требованиям, то спорное правоотношение на этом этапе отсутствует, а следовательно, удовлетворение такого материально-правового интереса заявителя через обращение к суду с требованием о незаконном бездействии не представляется возможным.

Как установлено судом и не оспаривается Администрацией, автомобильная дорога по ул. Изобильной относится к объектам муниципальной собственности и находится в сфере ее ведения. 

В материалах дела содержится письмо от 29.01.2018 исх.№ 133 МКП «ДЭУ», предметом деятельности которого согласно уставу является содержание и текущий ремонт дорожной сети муниципального образования, в котором подведомственное предприятие проинформировало Администрацию о том, что по заявлению КТ «Ялтинский мясозавод» от 29.12.2017 проведено обследование участка дороги в районе домовладения №5а по ул. Изобильная, по результатам которого составлен акт от 26.01.2018 об установлении факта разрушения асфальтового покрытия, а также отклонения люков смотровых колодцев относительно уровня дорожного покрытия, отсутствия решеток дождеприёмника, в связи с чем требуется выполнение работ по замене верхнего слоя асфальтобетонного покрытия с установкой смотровых люков колодцев в уровень с проезжей частью. Работы по ямочному ремонту асфальтобетонного покрытия на участке автодороги нецелесообразны, так как разрушение покрытия составляет более 80%. Работы по восстановлению асфальтового покрытия на указанном участке дороги, включены в программу реформирования жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым 2018-2020 гг.  

Требованиями пункта 5 части 1 статьи 14 и пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что к вопросам местного значения городского поселения относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов городского поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу положений пунктов 1, 6, 10 части 1 статьи 13 и части 3 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Согласно пунктам 6, 12 статьи 3 Закона № 257-ФЗ под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; под содержанием автомобильной дороги подразумевается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно части 4 статьи 17 Закона № 257-ФЗ капитальные ремонт или ремонт автомобильных дорог осуществляется в случае несоответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов.

Исходя из положений названного закона, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения не предполагает под собой немедленное совершение органом местного самоуправления действий по восстановлению дорожного покрытия (проведению капитального ремонта), а предполагает определенный комплекс работ - проведение оценки технического состояния дороги, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, разработка проектов работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог или сметных расчетов стоимости работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, заключение муниципального контракта, проведение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, приемка работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае, участок автодороги местного значения требует проведения капитального ремонта, на чем настаивает и сам заявитель,  поскольку проводимый эксплуатирующей организацией ямочный ремонт не удовлетворяет требованиям, предъявляемым государственным стандартом к техническому  состоянию дороги. Это, в свою очередь, предполагает необходимость проведения вышеуказанного комплекса мероприятий, что не учтено судом первой инстанции.

Таким образом, само по себе наличие полномочия по осуществлению дорожной деятельности не может рассматриваться как безусловное основание для удовлетворения требований, мотивированных созданием потенциально небезопасных условий дорожного движения, заявителем избран ненадлежащий способ защиты нарушенного, по его мнению, права, который не  направлен на восстановление реально нарушенных прав.

При этом Товарищество  не является лицом в понимании положений статьи 53 АПК РФ, наделенным правом выступать в защиту публичных интересов или прав и интересов иных лиц, в связи с чем не имеет оснований мотивировать свое обращение в суд нарушением прав иных организаций и жителей города, проживающих на данной улице и пользующихся спорным участком автодороги.  

Недоказанность нарушения прав и законных интересов заявителя в соответствии с положениями части 3 статьи 201 АПК РФ является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Тем не менее, заявитель не лишен возможности судебной защиты иным,  установленным законом способом.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 28 Закона № 257-ФЗ  пользователи автомобильными дорогами имеют право получать компенсацию вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог вследствие нарушений требований настоящего Федерального закона, требований технических регламентов лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Согласно пункту 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда. Законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда. Законом может быть установлена обязанность лица, не являющегося причинителем вреда, выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда.

Поскольку КТ «Ялтинский мясозавод» не доказало нарушение законных прав и интересов, подлежащих защите в соответствии с избранным способом защиты, вывод суда о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленного требования является неправомерным.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам права, судебное решение принято без учета обстоятельств, установление которых необходимо для принятия правомерного судебного акта, в связи с чем на основании пунктов 1, 3 части 1 статьи 270 АПК РФ апелляционная жалоба Администрации подлежит удовлетворению, решение суда в части удовлетворения заявленного требования и взыскания судебных расходов подлежит отмене, с принятием нового судебного акта об отказе заявителю в удовлетворении заявленных требований.

В части разрешения вопроса о возвращении заявителю излишне уплаченной государственной пошлины судебное решение является законным, соответствующим положениям подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с чем отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями  266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд  

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 февраля 2019 года по делу №А83-3597/2018 в части удовлетворения требования и взыскания расходов по уплате государственной пошлины в сумме 3000,00 руб. и за проведение экспертизы в сумме 15906,52 руб. отменить, принять в этой части новый судебный акт.

В удовлетворении заявления коммандитного товарищества «Ялтинский мясозавод» отказать. 

В части возврата коммандитному товариществу «Ялтинский мясозавод» из федерального бюджета излишне уплаченной государственной пошлины решение оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий        А.В. Привалова

Судьи                                                                                                    В.А. Омельченко

      А.С. Яковлев