ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: i№fo@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-38803/2017

город Ростов-на-Дону

26 ноября 2018 года

15АП-17259/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 ноября 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Ефимовой О.Ю.,

судей Гуденица Т.Г., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Гончарова Олега Анатольевичана решение Арбитражного суда Краснодарского краяот 06.09.2018 по делу № А32-38803/2017, принятое в составе судьи Назыкова А.Л.по заявлению индивидуального предпринимателя Гончарова Олега Анатольевичак администрации города Сочипри участии третьего лица департамента имущественных отношений администрации города Сочио признании недействительным акта проверки земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации города Сочи (далее – администрация) о признании недействительными распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки от 07.04.2017 № 65 и акта проверки земельного участка от 13.04.2017 № 65.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент имущественных отношений администрации города Сочи.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2018 производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки земельного участка от 13.04.2017 № 65 прекращено, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что акт проверки не устанавливает, не изменяет и не прекращает права и обязанности заявителя, не относится к ненормативным актам, обжалование которых в арбитражный суд предусмотрено ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку сам по себе не влечет правовых последствий; действия должностных лиц администрации по проведению 13.04.2017 внепланового мероприятия по контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельного участка не противоречат нормам применимого к спорным правоотношениям права; администрация как собственник земельного участка с кадастровым номером 23:49:0203031:1013 вправе принять меры по проверке факта самовольного занятия данного земельного участка.

Не согласившись принятым судебным актом, ИП ФИО2 обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации (далее - АПК РФ), и просил решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы предприниматель сослался на то, что не был уведомлен надлежащим образом о проведении проверки; акт проверки участка составлен в отсутствии предпринимателя; отсутствовал законный повод к проведению внеплановой проверки согласно ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", поскольку внеплановые проверки проводятся только после проведения плановой проверки и только при согласовании проверки с органами Прокуратуры РФ; в распоряжении о проведении внеплановой проверки и в акте проверки отсутствуют правовые основания к проведению проверки в нарушение требований Федерального закона № 294-ФЗ; проверка проводилась специалистом, который не обладает специальными знаниями в области кадастровой инженерии  и геодезии, специальное оборудование не использовалось. На основании оспариваемого акта вынесено предписание, которым на истца незаконно возложена обязанность освободить занятую часть земельного участка. Суд не дал надлежащую оценку представленным доказательствам.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением администрации от 20.11.2000 № 879/1 утвержден акт от 30.05.2000 приемки законченного строительством блока обслуживания общей площадью 434,2 кв.м (кафе "Панорама"). 

Земельный участок под зданием кафе площадью 457 кв.м поставлен 19.01.2006 на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 23:49:0203031:11. 

Указанный земельный участок администрация передала ООО "АЛО" по договору аренды от 24.01.2006 № 04-24/172С во временное владение и пользование сроком до 24.01.2055. Право муниципальной собственности на этот участок зарегистрировано 11.09.2009 (свидетельство 23-АЕ 566885). 

На основании договора купли продажи от 14.03.2014 собственником здания кафе "Панорама" площадью 434,2 кв.м стал ФИО2

На основании договора купли-продажи от 29.01.2016 № 6 муниципальное образование город-курорт Сочи продало ФИО2 земельный участок с кадастровым номером 23:49:0203031:11 площадью 457 кв.м, расположенный по адресу: г. Сочи, Центральный район, городской пляж "Ривьера", пер. Ривьерский, 9.

На основании сведений, предоставленных департаментом архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации города Сочи управлением муниципального земельного контроля администрации города Сочи вынесено распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки от 07.04.2017 № 65 в целях обеспечения эффективного использования земель на территории муниципального образования город-курорт Сочи и соблюдения Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденных решением Городского Собрания Сочи от 29.12.2009 № 202.

Ведущим специалистом отдела земельного контроля по Центральному району управления муниципального земельного контроля администрации г. Сочи произведено обследование земельного участка по адресу: г. Сочи, Центральный район, городской пляж "Ривьера", пер. Ривьерский, 9. 

По итогам проверки составлен акт проверки земельного участка от 13.04.2017 № 65, в котором отражено, что здание кафе "Панорама" пересекает границы земельного участка с кадастровым номером 23:49:0203031:1013, принадлежащего муниципальному образованию город-курорт Сочи, ориентировочно 41 кв. м. 

На основании указанного акта администрацией вынесено предписание об устранении земельного правонарушения от 13.04.2017 № 65.

Полагая, что акт проверки и распоряжение о проведении проверки являются недействительными, предприниматель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемый акт проверки не является ненормативным правовым актом, который непосредственно направлен на привлечение заявителя к какой-либо ответственности, ограничивает его права или возлагает определенные обязанности. 

Данный акт представляет собой результат осмотра земельного участка и отражает позицию администрации относительно состояния земельного участка 23:49:0203031:1013 и расположения на нем объекта недвижимости.

Акт проверки соблюдения земельного законодательства не является решением, носящим властно-распорядительный характер. Данный акт не может быть предметом самостоятельного оспаривания в арбитражном суде по правилам об оспаривании действий, решений или ненормативных правовых актов муниципальных органов и должностных лиц по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Осмотр участков с кадастровыми номерами 23:49:0203031:11 и 23:49:0203031:1013 проведен сотрудником отдела администрации в рамках осуществления функции земельного контроля за использованием земельных участков и соблюдением при этом действующего законодательства. При осуществлении данной функции муниципального земельного контроля администрация наделена рядом полномочий, в том числе, по составлению акта проверки по результатам проверки. Результаты осмотра земельного участка зафиксированы в акте проверки земельного участка. Указанный акт, которым оформлены результаты проверки, не носит властно-распорядительный характер по отношению к предпринимателю, ни к чему не обязывает, не лишает каких-либо прав и не возлагает каких-либо обязанностей. 

В акте проверки зафиксированы выявленные на момент осмотра земельного участка 23:49:0203031:1013 фактические обстоятельства. В этом качестве данный акт может быть использован администрацией в качестве доказательства по административным и гражданским делам. Однако сам по себе акт проверки не порождает каких-либо правовых последствий, а также не создает препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Осмотр сотрудниками администрации земельного участка, а также фиксация результатов этого осмотра в акте проверки, прав и охраняемых законом интересов предпринимателя не нарушает. Если предприниматель не согласен с тем, что зафиксировано в акте проверки, он вправе предоставить возражения к акту проверки, составленному сотрудником администрации, в этом случае указанные документы будут рассматриваться и оцениваться вместе. Акт проверки не подпадает под категорию заявлений, подлежащих рассмотрению в арбитражном суде в рамках главы 24 АПК РФ.

Возможность использования администрацией собранных в ходе проверки доказательств, в том числе акта проверки, при вынесении предписаний, привлечении к административной ответственности или в рамках дела об освобождении земельного участка не придает данному акту силы ненормативного правового акта. Акт осмотра подлежит оценке судом при рассмотрении заявлений об оспаривании предписания, о привлечении к административной ответственности, освобождении земельного участка с иными доказательствами по делу, они не имеют большей доказательственной силы, чем иные доказательства по делу. Предприниматель вправе заявить свои возражения против обстоятельств, зафиксированных в акте проверки, в указанных делах, а также представить доказательства, подтверждающие неверную фиксацию обстоятельств в акте проверки. Возможность обжалования в арбитражный суд действий органа по сбору и фиксации доказательств отдельно от оспаривания решения о привлечении заявителя к ответственности на основании этих доказательств, либо отдельно от гражданского иска, нормами АПК РФ не предусмотрено.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает обоснованным и основанным на законе вывод суда первой инстанции о наличии оснований для прекращения производства по делу, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) к полномочиям органов местного самоуправления относятся, в частности, полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

На основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Градостроительного кодекса Российской Федерации контроль за планировкой и застройкой территорий муниципальных образований возложен на органы местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Земельного кодекса муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Из приведенных норм следует, что в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения земель, контроль за соблюдением порядка размещения объектов и за использованием земель осуществляет соответствующая администрация как орган местного самоуправления. 

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (часть 2 статьи 72 ЗК РФ).

В силу пункта 3 части 6 статьи 71.1 ЗК РФ внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Решением Городского Собрания Сочи от 30.07.2015 № 121 утверждено Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Сочи, которое действовало в спорный период (далее - Положение № 121).

Согласно пунктам 2.2.9 - 2.2.12 Положения № 121 предметом внеплановой проверки применительно к муниципальному земельному контролю является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органа муниципального земельного контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки применительно к муниципальному земельному контролю является, в том числе:

поступление в орган муниципального земельного контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

в отношении лиц, не являющихся юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, - в случае обнаружения данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства;

в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Из анализа статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ следует, что о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица выносится распоряжение или приказ руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Суд первой инстанции установил, что внеплановая проверка проведена собственником земельного участка в связи с наличием информации о самовольном занятии земельного участка с кадастровым номером 23:49:0203031:1013.

Суд при таких обстоятельствах, пришел к обоснованному выводу, что действия администрации города Сочи по принятию мер и вынесению распоряжения о проведении проверки, контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельного участка не противоречат нормам применимого к спорным правоотношениям права.

Суд также установил, что в деле № А32-25634/2017 рассматривается иск администрации о возложении на индивидуального предпринимателя обязанности по освобождению части земельного участка с кадастровым номером № 23:49:0203031:1013 площадью 41 кв. м (кадастровый номер) с южной и юго-западной сторон, расположенного по адресу: г. Сочи, Центральный район, ул. Егорова, пляж «Кавказская Ривьера», принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию город-курорт Сочи, путем демонтажа (сноса) блока обслуживания – здания кафе «Панорама» на городском пляже «Ривьера»; приведению данного участка в первоначальное состояние.

При этом, вопросы, связанные с правомерностью занятия спорного земельного участка, подлежат исследованию и рассмотрению исключительно в рамках дела № А32-25634/2017.

Ссылка в жалобе на то, что в распоряжении о проведении внеплановой проверки и в акте проверки отсутствуют правовые основания к проведению проверки, судебной коллегией не принимается, как противоречащая фактическим обстоятельствам дела.

Оспариваемое распоряжение содержит указание на необходимость проведения проверки в целях обеспечения эффективного использования земель на территории муниципального образования город-курорт Сочи и соблюдения Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденных решением Городского Собрания Сочи от 29.12.2009 № 202, на основании сведений, предоставленных департаментом архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации города Сочи.

Доводы апелляционной жалобы, фактически сводятся к несогласию с мероприятиями проведенными администрацией после принятия распоряжения (согласование (не согласование) проверки с прокуратурой, вынесение предписания), которые не влекут признание оспариваемого акта недействительным, в связи с чем судебной коллегией отклоняются.

Из Положения № 121 следует, что согласование проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя с прокуратурой производится после вынесения распоряжения, путем направления заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, к которому прилагаются копия распоряжения (приказа) руководителя, заместителя руководителя органа муниципального земельного контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют. 

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.09.2018 по делу А32-38803/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

ПредседательствующийО.Ю. Ефимова

СудьиТ.Г. Гуденица 

С.С. Филимонова